16.12.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 309/55

1.1

Il CESE approva la volontà della Commissione di aggiornare, semplificare e adeguare la legislazione in materia di rifiuti. Condivide in particolare l'approccio e lo spirito che contraddistinguono la strategia sulla prevenzione e sul riciclaggio dei rifiuti. Occorre sostenere la volontà di realizzare un'applicazione generale ed equa della normativa, allo scopo di evitare distorsioni sul piano ambientale, della salute pubblica e della concorrenza nell'ambito del mercato dei rifiuti. Il CESE sottolinea l'importanza che rivestono la chiarezza e la precisione delle definizioni e degli allegati per evitare i ricorsi e le procedure giudiziarie. Si rammarica, tuttavia, della mancanza di ambizione dimostrata dalla proposta per quanto riguarda la prevenzione dei rifiuti. Il CESE dichiara, infatti, che ogni intenzione di mettere in atto un autentico sviluppo sostenibile implica un'efficace politica di prevenzione e di recupero dei rifiuti, in un contesto in cui le materie prime diventano sempre più scarse e costose, e raccomanda che vengano messi a punto degli strumenti a livello europeo per garantire il conseguimento degli obiettivi stabiliti sul piano sia qualitativo che quantitativo. A questo proposito il testo risulta molto debole. Inoltre, la Commissione sembra ritenere che, semplificando le procedure per il rilascio delle autorizzazioni degli impianti di trattamento, si incoraggerà il riciclaggio. Tale approccio è errato: esso produrrà conseguenze ambientali negative e comporterà rischi per la salute. Inoltre, non è conforme ai principi della convenzione di Aarhus relativa all'informazione del pubblico in materia di rifiuti. In effetti, l'autorizzazione contiene degli elementi tecnici relativi alla protezione dell'ambiente, ha carattere pubblico e prevede obblighi in materia di informazione e controllo. Essa non costituisce affatto un freno allo sviluppo del trattamento e del riciclaggio, bensì fornisce le garanzie necessarie per quanto riguarda il controllo del rispetto delle norme e dell'impiego delle migliori tecniche disponibili da parte delle amministrazioni.

1.2

Il CESE considera inoltre del tutto pertinente l'introduzione del concetto di ciclo di vita nella politica relativa ai rifiuti, nonché l'approccio in materia di riduzione delle discariche, compostaggio, recupero di energia, riciclaggio nel senso proprio del termine e prevenzione dei rifiuti.

1.3

Per quanto riguarda la proposta di direttiva, il CESE osserva che la volontà di rispettare il principio di sussidiarietà, se affermata in modo troppo drastico, rischia di essere in contraddizione con l'intento di realizzare un'applicazione generale e armonizzata della normativa in tutta l'Unione europea.

1.4

Chiede che la fusione/abrogazione della direttiva sui rifiuti pericolosi non comporti un inquadramento meno soddisfacente o una protezione meno efficace della salute pubblica, e osserva che, nella sua formulazione attuale, il testo non fornisce garanzie sufficienti. Bisognerebbe come minimo precisare che, per questo tipo di rifiuti, non sono consentite miscelazioni e non sono previste esenzioni dalla richiesta di autorizzazione. È infatti la classificazione in «pericolosi» e «non pericolosi» che disciplina in particolare le precauzioni e gli obblighi specifici in materia di trasporto e trattamento dei rifiuti. Qualunque attenuazione di tale distinzione non può essere in alcun modo considerata come un progresso in materia di protezione dell'ambiente.

1.5

Sottolinea che il riciclaggio da incoraggiare è quello che non determina un impatto ambientale negativo e consente un effettivo recupero di materie.

1.6

Esprime forti dubbi circa la pertinenza della procedura di comitato nella definizione di taluni criteri specifici allo scopo di stabilire quando un rifiuto cessa di essere tale.

1.7

Reputa che alcune definizioni continuino a essere poco chiare (in particolare quelle di «produttore» e di «recupero»). Sarebbe opportuno, infatti, definire da un lato il «recupero di materia», che conduce al riciclaggio di materia e rende possibile, per taluni flussi, la perdita della qualifica di rifiuto e, dall'altro, il «recupero di energia», che non offre tale possibilità, al fine di applicare in modo omogeneo la direttiva sull'incenerimento a tutti i rifiuti trattati termicamente tramite incenerimento o coincenerimento. Per quanto riguarda l'incenerimento dei rifiuti, è auspicabile incoraggiare il conseguimento di alti rendimenti di recupero energetico per ottenere la qualifica di «recupero», ma è sorprendente che tale disposizione si applichi unicamente all'incenerimento e non agli altri tipi di recupero energetico. A questo proposito, per quanto riguarda l'incenerimento dei rifiuti, tale pratica dovrebbe essere considerata come una forma di recupero solo qualora essa garantisca un livello elevato di efficienza energetica.

1.8

Si rammarica vivamente del fatto che la Commissione non formuli alcuna proposta in merito a strumenti finanziari unificati per tutta l'Unione.

1.9

Deplora che il testo non preveda alcun obbligo in materia di condizioni di lavoro e di salute delle persone impiegate nel settore.

2.1

La politica relativa ai rifiuti è una delle più antiche politiche ambientali dell'Unione europea: l'attuale direttiva quadro risale infatti al 1975. Nel giro di trent'anni, però, rispetto al problema dei rifiuti si è assistito ad una notevole evoluzione del contesto economico e sociale generale, delle prassi e delle tecnologie, delle politiche nazionali e locali nonché della coscienza collettiva. Dopo uno sviluppo costante iniziato nel 1975, l'evoluzione della legislazione europea in materia di rifiuti è accelerata negli anni '90 con la modifica, nel 1991, della direttiva quadro e l'adozione di una serie di direttive su taluni metodi di trattamento e sulla gestione di determinati flussi di rifiuti.

2.2

Alla prova del tempo, le lacune e le inesattezze della normativa in vigore sono venute alla luce: ne sono scaturite controversie e decisioni giurisprudenziali che, a loro volta, hanno evidenziato una legislazione frammentaria, complessa e di difficile interpretazione, cosa dovuta, almeno in parte, alla coesistenza di testi che rimandano l'uno all'altro.

2.3

Allo stesso tempo, si è sviluppata un'autentica «economia dei rifiuti». Le attività di gestione e riciclaggio dei rifiuti sono infatti diventate settori economici a pieno titolo, con un elevato tasso di crescita e la capacità di generare un fatturato stimato nell'ordine di più di 100 miliardi di euro per l'Europa dei 25.

2.4

Va poi ricordato che l'Unione europea si è allargata, e che tale processo continuerà. I nuovi Stati membri incontrano però molte difficoltà in questo campo, soprattutto se si considera la grande quantità di rifiuti che essi smaltiscono ancora nelle discariche. Era quindi naturale che la Commissione si proponesse di affrontare la questione dei rifiuti attraverso una riflessione rinnovata, senza però alterare lo spirito della legislazione in vigore o rivoluzionarne la struttura.

2.5

È per questo motivo che la Commissione ha appena pubblicato una comunicazione relativa ad una strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti (1) e presentato una nuova proposta di direttiva relativa ai rifiuti (2). Nella prima la Commissione definisce gli orientamenti politici e la filosofia generale di cui la seconda costituisce la concreta trasposizione legislativa.

3.1

Alla base della strategia tematica vi è la constatazione che la produzione di rifiuti continua ad aumentare, le attività di riciclaggio e di recupero permangono insufficienti e i mercati interessati stentano a svilupparsi, nonostante i notevoli progressi compiuti nel settore dei rifiuti in questi ultimi trent'anni. Del resto, oltre ai testi specifici in materia di rifiuti, anche le direttive IPPC hanno indubbiamente svolto un ruolo positivo.

3.2

Bisogna poi aggiungere che lo smaltimento dei rifiuti contribuisce, in una certa misura, a creare dei problemi ambientali e genera costi economici.

3.3

Infine, la legislazione europea resta imprecisa su taluni punti, e ciò provoca dei contenziosi e delle divergenze in materia di applicazione da un paese all'altro.

3.4

Come vengono smaltiti i rifiuti urbani oggigiorno? Le statistiche più attendibili riguardano proprio i rifiuti urbani, che rappresentano il 14 % circa di tutti i rifiuti prodotti: nel 49 % dei casi essi vengono smaltiti in discarica, nel 18 % inceneriti e nel 33 % dei casi sottoposti a riciclaggio e compostaggio. Inoltre, la situazione varia molto da uno Stato membro all'altro: si passa infatti da paesi in cui lo smaltimento in discarica raggiunge il 90 % del totale a paesi in cui esso interessa appena il 10 %. Del resto si rilevano differenze analoghe per altre categorie di rifiuti.

3.5

Complessivamente, quindi, nonostante vi siano stati evidenti passi avanti, nell'Unione europea il volume globale dei rifiuti è in aumento; inoltre, il quantitativo assoluto di rifiuti smaltiti in discarica non cala affatto o solo in maniera irrilevante, malgrado i progressi compiuti nel riciclaggio e nell'incenerimento. Per quanto riguarda la prevenzione dei rifiuti, infine, si può affermare che le politiche attuate finora non hanno ottenuto risultati tangibili.

3.6

È quindi evidente che, pur rimanendo ancora validi gli obiettivi dell'attuale politica comunitaria (prevenzione dei rifiuti e incentivo al riutilizzo, al riciclaggio e al recupero al fine di ridurre gli effetti negativi sull'ambiente e di contribuire ad un migliore utilizzo delle risorse), bisogna però garantire una maggiore efficacia dei dispositivi impiegati.

3.7

Perciò la Commissione propone delle iniziative che interessano al tempo stesso la tecnica legislativa, la riflessione e la concezione di quella che dovrebbe essere una politica relativa ai rifiuti, il miglioramento dell'informazione e la definizione di norme comuni. Nella strategia per la prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti la Commissione raccomanda dunque di:

3.8

Attraverso queste modifiche della legislazione e della concezione della politica dei rifiuti la Commissione prevede di realizzare una diminuzione del volume dei rifiuti smaltiti in discarica, un aumento del compostaggio e del recupero di energia dai rifiuti nonché un miglioramento del riciclaggio sul piano qualitativo e quantitativo. Spera così di potenziare il recupero dei rifiuti ottenendo quindi di salire di livello in quella che è stata definita la «gerarchia dei rifiuti», nonché di contribuire con la politica in materia di rifiuti ad un migliore utilizzo delle risorse.

Qual è la prima trasposizione legislativa degli obiettivi annunciati nella strategia tematica?

4.1

Nell'articolo 1 della proposta vengono enunciati i due obiettivi interdipendenti stabiliti dalla Commissione. Essi sono:

4.2

La Commissione osserva che, per conseguire tale obiettivo, non è necessario procedere ad una revisione sostanziale del quadro legislativo in vigore: occorre piuttosto apportare delle modifiche atte a migliorare l'attuale quadro giuridico e a colmare le lacune esistenti. La proposta di direttiva rappresenta solo uno dei tanti aspetti dell'attuazione della strategia, che darà luogo, ben presto, a nuove proposte in materia. In ogni modo, la politica europea in materia di rifiuti si fonda inevitabilmente sulla sussidiarietà. Per ottenere risultati validi, infatti, è necessario intraprendere una serie di azioni partendo dal livello comunitario fino a raggiungere quello comunale, dove gran parte di tali azioni trova poi attuazione pratica. A giudizio della Commissione, il rispetto del principio di sussidiarietà non comporta assolutamente un ridimensionamento delle ambizioni di carattere ambientale.

4.3

La proposta si presenta quindi come una revisione della direttiva 75/442/CEE. Essa fonde in un unico strumento, e abroga al contempo, la direttiva relativa ai rifiuti pericolosi (91/689/CEE) e la direttiva quadro. Abroga altresì la direttiva concernente l'eliminazione degli oli usati (75/439/CEE), incorporando però nella direttiva quadro l'obbligo specifico di raccolta.

4.4

Le principali modifiche prevedono:

4.5

Bisogna chiedersi, quindi, se le modifiche legislative proposte consentiranno di realizzare gli obiettivi globali definiti dalla strategia e di porre rimedio alle carenze e alle imprecisioni della normativa attualmente in vigore.

5.1

La nuova proposta era attesa già da tempo e doveva costituire, per tutte le parti interessate (Stati membri, ONG, cittadini e professionisti) la base per la politica ambientale europea in materia di gestione dei rifiuti. È in quest'ottica che viene proposto al CESE di analizzarla. Le aspettative per il nuovo testo erano molteplici: esso doveva migliorare la situazione esistente tenendo conto dell'esperienza acquisita a partire dal 1991, delle carenze del testo precedente e della strategia da adottare in Europa in materia di sviluppo sostenibile, che presuppone una politica di gestione, recupero e riciclaggio dei rifiuti in un contesto in cui le materie prime e le risorse energetiche scarseggiano sempre più.

5.2

La legislazione vigente è stata spesso contestata per la mancanza di precisione e di chiarezza (in particolare per quanto concerne gli allegati e le definizioni). Allo stesso modo sono state spesso criticate, da un lato, l'assenza di un'attuazione omogenea delle direttive e dei regolamenti in seno all'Unione e, dall'altro, l'adozione di approcci divergenti nei diversi Stati membri. La revisione del regolamento relativo alle spedizioni transfrontaliere di rifiuti ha recentemente evidenziato i problemi posti da tale situazione.

5.3

Quale tipo di lettura e di analisi della proposta di direttiva quadro può fare il CESE? È lecito chiedersi se il livello degli obiettivi della Commissione non si stia abbassando rispetto a quelli definiti nella comunicazione del 2003 «Verso una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti» (3). L'approccio adottato in materia di sussidiarietà appare alquanto minimalista e può determinare divergenze nell'attuazione della normativa. Inoltre, non viene affatto menzionato il ruolo che le parti socioeconomiche possono svolgere in tale campo.

5.4.1

La Commissione propone di fondere in un unico testo la direttiva sui rifiuti pericolosi e la direttiva quadro. A tal fine occorre far sì che i rifiuti pericolosi siano oggetto di un inquadramento molto più rigoroso rispetto agli altri rifiuti, soprattutto considerando che, in parallelo, la normativa REACH dovrebbe applicarsi a tutte le sostanze immesse sul mercato. La direttiva concernente gli oli usati viene invece semplicemente abrogata dal momento che non si sono riscontrati vantaggi ambientali di rilievo per quanto riguarda la trasformazione di detti oli: in compenso, però, vengono mantenute le disposizioni relative alla loro raccolta.

5.4.2

Si può inoltre osservare che, anche dopo aver definito i criteri di pericolosità, la Commissione non sempre ha prodotto i necessari documenti di accompagnamento, ad esempio, i test standardizzati oppure le soglie di concentrazione per un impiego corretto dell'elenco dei rifiuti.

5.4.3

Le proposte di deroga formulate nel testo relativamente alle operazioni di recupero sembrano comportare dei rischi e dovrebbero quindi essere rimesse in discussione in alcuni settori. È ancora fresca, infatti, la memoria degli incidenti dovuti alla miscelazione di rifiuti pericolosi con sostanze naturali nella preparazione di alimenti per animali. Tali pratiche potrebbero diffondersi qualora venissero a mancare gli obblighi in materia di tracciabilità e di controlli necessari per gestire correttamente questo tipo di rifiuti. Infine, la Commissione dovrebbe chiedersi se le deroghe proposte (Sottosezione 2 — Deroghe) non siano contrarie alle disposizioni della Convenzione di Aarhus riguardante l'informazione dei cittadini e il loro coinvolgimento sui temi relativi al trattamento dei rifiuti.

6.1.1

L'attuale direttiva non forniva definizioni valide per un certo numero di punti. Il numero di ricorsi presentati alla Corte di giustizia europea è abbastanza eloquente a tale proposito. Il nuovo testo è migliore da questo punto di vista? Per alcuni aspetti è possibile dubitarne.

6.1.2

La definizione di «produttore», ripresa dal testo precedente (4), deve essere modificata. Infatti, come si può ammettere che la persona che ha effettuato operazioni che hanno mutato la natura o la composizione dei rifiuti possa diventarne il nuovo produttore? Ne è semplicemente un gestore, e a questo titolo deve far parte della catena di tracciabilità, altrimenti si apre la porta al «declassamento» dei rifiuti e alla diluizione della responsabilità del vero produttore del rifiuto. Inoltre, andrebbe almeno menzionato il concetto di «responsabilità allargata del produttore» (di prodotti immessi sul mercato).

6.1.3

La Commissione, nel quadro del regolamento transfrontaliero (5) inteso a mantenere le esportazioni, ha ribadito l'opportunità delle operazioni cosiddette «intermedie», che non vengono definite più di quanto lo siano gli «intermediari o i commercianti» menzionati nello stesso regolamento.

6.1.4

Il testo fornisce sì una definizione del riciclaggio, ma la definizione del recupero non è chiara. Inoltre sarebbe opportuno distinguere tra il recupero di «materia», che conduce al «riciclaggio di materia», e il recupero di «energia». Infatti, mentre nel primo caso la fine del ciclo di trattamento può condurre alla perdita dello status di rifiuto, ciò non è applicabile al recupero di energia. Nella pratica, il recupero energetico dei rifiuti è disciplinato, per quanto riguarda la protezione dell'ambiente, dalla direttiva sull'incenerimento. Se i rifiuti cessano di essere tali, le norme di protezione dell'ambiente non sono più applicabili.

6.2.1

L'obiettivo principale della direttiva è e deve restare la protezione dell'ambiente e della salute.

6.2.2

In linea generale, invece, la Commissione ha la tendenza ad attribuire una grande importanza all'apertura del mercato: questo, però, è solo un aspetto della politica in materia di rifiuti.

6.2.3

Il CESE ritiene che si debba prendere chiaramente posizione sulla dibattuta questione di come definire un quadro normativo che permetta ai meccanismi del mercato di orientare la gestione dei rifiuti verso un miglioramento delle condizioni ambientali, applicando i concetti di ecoefficacia e di ecogestione alle attività produttive e di servizio. Nei fatti, la gestione dei rifiuti è un mercato regolato e regolamentato che si prefigge come obiettivi principali la tutela dell'ambiente e della salute nonché la conservazione delle risorse, tenendo quindi conto degli impatti economici, sociali e ambientali. La protezione dell'ambiente è un elemento essenziale che favorisce la creazione di posti di lavoro e l'aumento della competitività, offrendo al contempo delle possibilità di innovazione e di nuovi mercati. Ci si può chiedere se, in questo ambito, la sussidiarietà costituisca l'approccio ideale. Inoltre, è significativo constatare che la Commissione stessa, nella comunicazione sulla strategia tematica, convenga sul fatto che talune operazioni di riciclaggio possono essere dannose per l'ambiente. Ciononostante essa propone che gli Stati membri si impegnino a far sì che tutti i rifiuti vengano sottoposti ad operazioni di recupero. Va quindi precisato che occorre promuovere un mercato del riciclaggio nel senso proprio del termine, tenendo conto delle esigenze comuni sviluppatesi a livello europeo.

6.2.4

Inoltre, con riferimento alla «gerarchia dei rifiuti», essa «dimentica» anche di affermare, come invece avveniva nel testo precedente, che l'eliminazione in condizioni corrette può arrecare beneficio all'ambiente, anche se mantiene delle disposizioni operative in tale senso. Ne deriva che su questo punto il nuovo testo è meno chiaro del precedente.

6.2.4.1

La direttiva quadro deve continuare ad essere alla base di una gestione efficace e adeguata dei rifiuti, in tutte le diverse filiere. La sua attuazione e quindi i mezzi per rafforzare la strategia di riciclaggio sono ancora da definire.

6.2.5

La Commissione aveva suggerito la possibilità di creare degli strumenti finanziari per sostenere e favorire una gestione efficace dei rifiuti, del loro riciclaggio e recupero. La creazione di tali strumenti a livello europeo avrebbe potuto essere incoraggiata, a condizione, però, di garantirne l'omogeneità. Tuttavia non è stata presentata alcuna proposta in questo senso a causa della difficoltà di raggiungere l'unanimità in seno al Consiglio. Pur essendo realistica, la scelta di non avanzare alcuna proposta in merito lascia trasparire una certa insicurezza da parte della Commissione, che avrebbe potuto proporre il ricorso al metodo aperto di coordinamento.

6.3.1

Il tema della fusione/abrogazione della direttiva sui rifiuti pericolosi è già stato affrontato nel punto intitolato «Osservazioni di carattere generale», in cui ci si è soffermati sul principio stesso della fusione o dell'abrogazione.

6.3.2

È curioso osservare come, nell'articolo che riguarda la separazione di tali rifiuti, si parli soltanto di miscelazione.

6.3.3

Questi rifiuti, più di ogni altro, dovrebbero essere inquadrati da normative severe e sottoposti a rigorose procedure di tracciabilità. La regolamentazione dovrebbe proibire chiaramente la dispersione nell'ambiente. Inoltre, occorre far sì che la fusione/abrogazione della direttiva sui rifiuti pericolosi non comporti un abbassamento del livello di protezione della salute pubblica. Si potrebbe almeno affermare chiaramente che, per definizione, ogni miscelazione contenente rifiuti pericolosi deve essere essa stessa considerata pericolosa, salvo che non ne risulti una vera detossificazione chimica. Ogni tipo di diluizione deve essere proibita.

6.4.1

La Commissione propone che gli Stati membri si coordinino tra loro per creare una rete di impianti di smaltimento. Come è possibile chiedere che vengano effettuati degli investimenti in questo settore se d'altra parte gli Stati membri non sono in grado di mettere a punto gli strumenti atti a garantire che tali impianti non vengano sottoutilizzati? Infatti, un operatore potrebbe «esportare» i rifiuti per avviarli al recupero in un altro paese. Occorre dunque che le norme in materia siano particolarmente precise e non comportino effetti perversi.

6.4.2

Il principio di prossimità deve essere esaminato e spiegato in base al principio di autosufficienza: questi due principi sono indissociabili al fine di una gestione sostenibile dei rifiuti.

6.5.1

La direttiva non impone alcun obbligo agli Stati membri per quanto riguarda l'aspetto sociale della prevenzione, che imporrebbe di tenere conto dei possibili effetti sulle condizioni di lavoro e sulla salute dei lavoratori e di attuare delle vere campagne di informazione. La prevenzione riguarda anche i cittadini. Inoltre, sarebbe auspicabile portare avanti le riflessioni su due piani: il piano qualitativo e il piano quantitativo, poiché in economia, il primo, indubbiamente meno dogmatico del secondo, è portatore di progresso e buoni risultati.

6.6.1

Non sono state apportate modifiche di rilievo, salvo l'introduzione di una valutazione di efficienza energetica che riguarda soltanto gli impianti di incenerimento dei rifiuti solidi urbani. Sorprendentemente non viene previsto nulla riguardo agli obblighi dei «coinceneritori». Inoltre l'incenerimento dei rifiuti domestici può essere considerato come una forma di recupero solo qualora esso garantisca un livello elevato di efficienza energetica. Infatti, se alcuni rifiuti non possono essere recuperati, occorre evitare che degli impianti di incenerimento rudimentali e poco efficaci per il recupero di energia utile possano beneficiare delle disposizioni in materia di recupero. L'incenerimento diventerebbe allora una soluzione di comodo, che rischierebbe di dare luogo a pratiche di esportazione di rifiuti che vanno invece evitate.