8.9.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 221/153

1.1

L'allargamento dell'Unione europea, con l'adesione simultanea di 10 nuovi Stati membri, non pone solo problemi d'ordine quantitativo.

L'analisi globale dell'impatto dell'adesione sulla struttura e sul funzionamento dell'Unione costituisce uno dei fondamenti della Convenzione europea ed è all'origine di tutta una serie di iniziative che figurano nel Trattato che adotta una costituzione per l'Europa.

Anche a livello di politiche settoriali, l'allargamento implica una riflessione sugli effetti che possono derivarne per i diversi settori interessati. (1)

1.2

Per quanto attiene in particolare alla politica e al diritto dei consumatori nell'Unione europea, tuttavia, fino a oggi non è stata condotta una riflessione sistematica e approfondita sulle conseguenze d'ordine qualitativo dell'allargamento, né sugli eventuali cambiamenti e adattamenti da apportarvi per consentirne l'adeguamento a un nuovo mercato con circa 500 milioni di consumatori.

1.2.1

Nondimeno, nel corso dell'incontro organizzato dal CESE il 14 e 15 marzo 2003 a Salonicco, si è sottolineato che l'allargamento potrebbe comportare considerevoli cambiamenti negli orientamenti di fondo della politica dei consumatori, con ripercussioni anche sul Trattato e sulle forme concrete usate per definire nuove misure per la tutela dei consumatori, nonché sul modo di applicarle e renderle efficaci, con un sufficiente grado di armonizzazione, in tutto lo spazio europeo, in cui inevitabilmente, si accentuerà l'eterogeneità degli acquis normativi nazionali.

1.3

In effetti, si tratta di fare un vero e proprio salto di qualità, si tratta di un'altra maniera di difendere, tutelare, promuovere gli interessi dei consumatori, di assicurarne la consultazione e la partecipazione, di garantirne la rappresentanza a tutti i livelli di decisione politica, seppur in uno spazio diverso, con caratteristiche distinte, con pratiche e abitudini di consumo differenti, con tradizioni culturali distinte, con legislazioni e codici di condotta diversi.

1.4

L'obiettivo del presente parere di iniziativa è quindi quello di promuovere una riflessione quanto più approfondita possibile sugli effetti dell'allargamento sulla politica dei consumatori e sul diritto in materia di consumo, riflessione che possa tradursi in proposte relative sia agli orientamenti della politica dei consumatori per gli anni successivi alla completa integrazione dei nuovi Stati membri, sia ad eventuali modifiche nell'acquis comunitario in materia di tutela, difesa, promozione e partecipazione dei consumatori, sia ancora alle nuove iniziative legislative che si ritengano necessarie.

2.1

Come base per la preparazione del presente parere si è ritenuta indispensabile una conoscenza quanto più possibile accurata delle difficoltà incontrate nell'applicazione del diritto comunitario nei nuovi Stati membri.

2.2

A tale scopo sono stati inviati due questionari a una serie di personalità con responsabilità nella materia in oggetto, nelle amministrazioni pubbliche, nelle organizzazioni che difendono gli interessi dei consumatori, nonché in talune organizzazioni professionali più direttamente coinvolte nei rapporti con i consumatori. È stata altresì organizzata un'audizione, svoltasi il 2 dicembre 2003, caratterizzata da una folta e attiva partecipazione.

2.3

I risultati dell'audizione, l'analisi delle risposte fornite ai questionari, e i contatti bilaterali realizzati nel corso della preparazione dei lavori del presente parere, possono rappresentare la base per presentare conclusioni e formulare raccomandazioni sulle eventuali modifiche da apportare agli orientamenti per la politica dei consumatori dopo l'allargamento.

3.1

Esiste un consenso sul fatto che il primo obiettivo di una politica dei consumatori adeguata alla realtà dei giorni nostri, in un mercato unico allargato, deve essere quello di promuovere sempre più il ruolo dei consumatori in quanto «partner di mercato», di prevedere incentivi e creare strumenti e meccanismi atti ad assicurarne la partecipazione alla definizione degli orientamenti politici che li riguardino. (2)

3.2

Se da un lato è vero che nel raggiungimento di questo obiettivo svolgono un ruolo importante non solo le organizzazioni governative, regionali e locali dei diversi Stati membri, ma anche le strutture dipartimentali proprie delle diverse istituzioni e degli organismi comunitari, dall'altro è opinione diffusa che spetti agli stessi consumatori, di propria iniziativa e nell'ambito della loro libertà di associazione e federazione, decidere quale sia il modo migliore di organizzarsi per difendere e rappresentare i propri interessi e partecipare alla discussione e alla definizione degli orientamenti politici che li interessano, ai diversi livelli di decisione politica e legislativa.

3.3

Il principio fondamentale in questa materia non potrà quindi essere che il pieno riconoscimento della capacità e dell'autonomia di organizzazione e gestione dei consumatori per far sì che, a livello locale, regionale, nazionale, comunitario e internazionale, essi possano associarsi e federarsi per assicurare un'adeguata rappresentazione dei loro interessi e la loro partecipazione in tutte le sedi in cui vengono prese le decisioni che li riguardano.

È sicuramente un obbligo di cui il legislatore, sia esso nazionale o comunitario, deve garantire e assicurare l'assolvimento.

3.4

La necessità di definire a livello comunitario parametri identici tali da garantire che le organizzazioni dei consumatori, formate per libera iniziativa di questi ultimi, rispettino in comune principi fondamentali di costituzione e funzionamento democratici atti ad assicurare un'effettiva rappresentazione autonoma e indipendente dei consumatori in generale, è nondimeno un'aspirazione esplicita e generalizzata.

3.4.1

Sono stati pertanto ritenuti relativamente insufficienti i criteri figuranti in alcuni strumenti comunitari che definiscono i parametri di rappresentatività delle organizzazioni e associazioni di consumatori al fine di garantirne la comparabilità in tutto lo spazio comunitario. (3)

3.4.2

A sua volta, l'UE ha definito, per fini specifici, taluni criteri per il riconoscimento delle organizzazioni rappresentative dei consumatori, quali quelli che figurano nella direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998 relativa alle azioni inibitorie. (4)

3.4.2.1

Questi criteri, che rinviano ad una decisione «amministrativa» degli Stati membri non possono comunque fungere di base per una definizione uniforme di associazione o organizzazione rappresentativa dei consumatori, identica e comparabile nei vari Stati membri, nello spazio unico del mercato interno.

3.5

Per tentare di definire un concetto uniforme di associazione rappresentativa dei consumatori, sono stati indicati diversi elementi caratteristici, ad esempio:

3.5.1

È stato inoltre proposto di equiparare le organizzazioni cooperative, specie le cooperative di consumo, alle associazioni di consumatori. (5)

3.5.2

È stata inoltre ventilata la possibilità di esigere il riconoscimento amministrativo della rappresentatività delle associazioni, da parte di enti pubblici accreditati degli Stati membri; tuttavia si è anche sostenuto che il sostegno alle organizzazioni dei consumatori dovrebbe basarsi sulle loro qualificazioni tecniche e sul risultato dei loro lavori e non solo sul loro riconoscimento ufficiale da parte delle autorità nazionali.

3.6

Il Comitato ritiene che, trattandosi di una materia estremamente delicata e importante, la Commissione debba dedicarvi una riflessione approfondita, i cui risultati andrebbero divulgati mediante una comunicazione.

3.7

Parallelamente, e come condizione per un adeguato esercizio del diritto di rappresentanza dei consumatori a livello comunitario da parte delle organizzazioni rappresentative dei loro interessi generali o specifici, sono state rilevate diverse carenze o lacune nei sistemi esistenti.

3.7.1

Vanno sottolineate le esigenze in materia di formazione dei dirigenti, dei tecnici e dei formatori delle associazioni o organizzazioni rappresentative dei consumatori. (6)

3.7.2

Analogamente, a parte i programmi di informazione generale rivolti a tutti i consumatori, le associazioni dei consumatori devono inoltre essere informate singolarmente e in modo anticipato in modo che esse possano poi diffondere le informazioni ai propri membri o ai consumatori in genere nei rispettivi paesi o regioni.

3.7.3

La stessa rappresentanza delle associazioni dei consumatori a livello comunitario va rafforzata, nei vari organismi comunitari, sia direttamente, sia attraverso i loro organismi federativi. Il CESE accoglie comunque con favore le recenti iniziative della Commissione volte a modificare il Comitato dei consumatori (7) e a nominare un responsabile delle relazioni con i consumatori in seno alla DG Concorrenza, (8) e ritiene che tale esempio vada seguito negli altri settori politici che interessano i consumatori. (9)

3.7.4

Altrettanto importante sembra ridare il via all'organizzazione periodica dei forum europei del consumo, al fine di ampliare e migliorare il dialogo, l'informazione e la cooperazione tra le organizzazioni dei consumatori.

4.1

Per rappresentare in modo adeguato i consumatori è prioritario assicurare un equo finanziamento delle loro strutture rappresentative, sia sotto il profilo della loro organizzazione, sia sotto quello del loro funzionamento. (10)

4.2

A prescindere dai sistemi nazionali in vigore in ciascun paese, alcuni rappresentanti dei consumatori hanno espresso l'opinione che soltanto con un forte sostegno e un adeguato incentivo comunitario sarà possibile dotare le associazioni dei consumatori dei mezzi indispensabili al ruolo che devono espletare per difendere, promuovere e rappresentare i consumatori a livello regionale, nazionale, comunitario e internazionale. (11)

4.3

È in effetti stato sottolineato, in maniera generale, che le associazioni dei consumatori da sole, con i mezzi generati dalle quote versate dai rispettivi membri o dalle loro iniziative, possono difficilmente raggiungere un equilibrio finanziario e salvaguardare così la propria autonomia e indipendenza nei confronti del potere politico ed economico. (12)

Per salvaguardare tali principi, qualsiasi sostegno finanziario deve, di regola, riferirsi a azioni, programmi, progetti e iniziative, specie nell'ambito della formazione di quadri tecnici, dell'educazione dei consumatori e del finanziamento di azioni collettive a difesa degli interessi generali dei consumatori, piuttosto che dirigersi alla gestione corrente di tali associazioni.

4.4

L'attuale quadro comunitario di sostegno alle organizzazioni e associazioni dei consumatori si fonda in particolare sulla decisione 20/2004/CE dell'8 dicembre 2003, che stabilisce un quadro generale per il finanziamento delle attività comunitarie a favore della politica dei consumatori nell'UE per il periodo 2004-2017 (13), che deve articolarsi con il riesame del «Programma modulato di azioni per la strategia della politica dei consumatori 2002-2006» del 15 settembre 2003 (14).

5.1

L'articolo 153 sancisce esplicitamente come principio fondamentale della politica comunitaria dei consumatori le nozioni di armonizzazione minima e di un elevato livello di tutela degli interessi dei consumatori (15).

5.2

In quest'ottica, peraltro non nuova (16) e non modificata nel progetto di Costituzione, tutte le direttive adottate in materia di protezione dei consumatori includevano la cosiddetta «clausola minima», con la seguente opportuna formulazione comune:

«La presente direttiva non impedisce agli Stati membri di mantenere o introdurre disposizioni più favorevoli o più rigorose in materia di protezione dei consumatori nel settore da essa coperto, senza pregiudizio degli obblighi previsti dal Trattato. (17)»

5.3

Nondimeno, già dal Libro verde sulla protezione dei consumatori nell'Unione europea (18) e più recentemente nella comunicazione della Commissione sulla strategia della politica dei consumatori per il 2002 — 2006, (19) si rileva l'orientamento a privilegiare l'armonizzazione totale come strumento per realizzare il ravvicinamento delle legislazioni in materie connesse alla protezione e alla tutela dei consumatori.

5.3.1

Tale orientamento viene evidenziato in particolare nelle recenti proposte di direttiva sul credito ai consumatori (20) e sulle pratiche commerciali sleali. (21) Unitamente all'eccessiva importanza data al principio del riconoscimento reciproco, (22) esso sembra costituire un orientamento generale e non solo puntuale, giustificato dalla natura delle questioni o dalla necessità di garantire la realizzazione degli aspetti fondamentali del mercato interno.

5.3.2

Il CESE, tenendo conto in particolare dell'allargamento dell'Unione a 25 Stati membri, riconosce che è vantaggioso adottare strumenti normativi atti a garantire la maggiore uniformità possibile dei regimi che disciplinano le relazioni giuridiche tra le imprese o tra queste e i consumatori, ogni volta che si tratti di misure destinate ad assicurare, esclusivamente o essenzialmente, il funzionamento del mercato interno.

5.3.2.1

È quindi naturale che a parere del CESE, laddove possibile e tenendo conto della natura della questione, vadano adottati regolamenti o, secondo la nuova nomenclatura della Costituzione europea, «leggi europee» (23) ovvero, in altri casi, direttive o «leggi quadro», sempre secondo la nuova nomenclatura, finalizzate all'armonizzazione massima, in modo da poter meglio garantire la certezza e la sicurezza del diritto derivato.

5.3.3

Il CESE ritiene nondimeno che conditio sine qua non del ricorso a questo tipo di armonizzazione debba essere la garanzia che la protezione dei consumatori avvenga al massimo livello in linea con gli sviluppi tecnologici, le conoscenze scientifiche e i modelli culturali vigenti.

5.4

In tutti gli altri casi in cui gli interessi da tutelare non siano essenzialmente o fondamentalmente dettati dalla realizzazione e il funzionamento del mercato interno e in cui, al contrario, prevalgano la protezione e la difesa dei consumatori, il CESE ritiene che il modo migliore di assicurare il raggiungimento di questi obiettivi consista nel mantenere il principio di armonizzazione minima (sempre con un elevato livello di protezione), lasciando però agli Stati membri la possibilità di mantenere o introdurre misure che precedano una maggiore protezione dei consumatori, in linea con il Trattato e nella stretta applicazione del disposto del suo articolo 153, paragrafo 5.

5.5

A seguito dell'adesione di dieci nuovi Stati membri, il CESE consiglia alla Commissione di rivedere la sua posizione, per quel che riguarda il suo recente orientamento a preferire in modo indiscriminato l'armonizzazione massima, invitando la Commissione a circoscrivere questo approccio ai casi in cui si tratti della necessità di realizzare o assicurare il funzionamento del mercato interno, e a fare sempre in modo che in detti casi venga garantita la protezione dei consumatori al massimo livello compatibile con lo stato delle conoscenze scientifiche, degli sviluppi tecnologici e dei modelli socioculturali nel settore in questione.

5.6

Per «conoscenze scientifiche» si intende la base di conoscenze destinata ai responsabili delle decisioni relative alla politica dei consumatori e in cui sono inclusi i risultati accettati:

I deficit manifesti di disponibilità di una base di conoscenze vanno eliminati promuovendo una capacità concreta di ricerca.

5.7

Il Comitato raccomanda tuttavia che, nella misura del possibile e laddove lo stato dello sviluppo tecnico-giuridico lo consenta, venga utilizzato il regolamento (legge europea, nella nuova nomenclatura) come strumento più atto a garantire un effettivo ravvicinamento delle legislazioni e ad assicurare in modo efficace la certezza e la sicurezza del diritto nella sua applicazione ai rapporti giuridici. (24)

6.1

Taluni principi fondamentali sanciti dal Trattato costituiscono la struttura portante del diritto derivato. Ad essi bisogna fare costante riferimento nel definire la natura, il carattere essenziale, l'opportunità e l'ambito materiale delle misure di regolamentazione dei diversi settori e nello sviluppare le diverse politiche dell'Unione europea.

Il diritto dei consumatori non costituisce certamente un'eccezione.

6.2

Tra tali principi si distinguono, per la loro importanza, i principi di sussidiarietà, (25) di riconoscimento reciproco e di precauzione.

6.3

In realtà, e senza addentrarsi in un'analisi approfondita della portata del principio di sussidiarietà applicato alla regolamentazione degli interessi dei consumatori, dalla sua formulazione e da quella dell'articolo 153 risulta in modo immediato che ci si trova dinanzi a ciò che taluni autori definiscono «doppia sussidiarietà». (26)

6.3.1

In effetti, oltre al vaglio della sussidiarietà «primaria» e generale dell'articolo 3 B, il legislatore ha voluto sottoporre le misure di cui all'articolo 153, paragrafo 3, lettera b), ad un filtro ancora più rigoroso che funziona come una vera e propria sussidiarietà «secondaria». In pratica, queste misure della Comunità saranno ammissibili, dopo essere passate al vaglio della sussidiarietà, se e nella misura in cui «integrino» o «sostengano» iniziative degli Stati membri nei settori in questione.

6.3.2

In altri termini, è sempre necessario che gli Stati membri abbiano preso l'iniziativa di adottare misure a livello nazionale o intendano farlo, perché la Comunità possa, di volta in volta, mettere a punto misure per integrare o sostenere dette iniziative.

6.3.3

Concretamente ciò vuol dire che alla Comunità è tolto qualsivoglia potere di iniziativa autonoma per l'adozione di misure, persino nei settori elencati in modo tassativo, e anche se il suo intervento fosse giustificato alla luce del principio di sussidiarietà previsto dall'articolo 3 B, se non per dar seguito a iniziative specificatamente prese dagli Stati membri o nel loro quadro.

6.4

È quindi indispensabile che i rappresentanti dei consumatori, in qualsiasi circostanza e in vista della corretta applicazione del principio di sussidiarietà, facciano comprendere alle istituzioni comunitarie che l'interpretazione di tale principio non può tradursi in un freno all'adozione di misure necessarie e proporzionate di protezione e difesa dei consumatori.

6.5

Anche relativamente al principio del reciproco riconoscimento (27) il Comitato ha già avuto l'opportunità di pronunciarsi in modo circostanziato nel parere di iniziativa del novembre 2000 (28), in seguito all'importante comunicazione della Commissione intitolata Reciproco riconoscimento nel quadro del follow-up del piano d'azione per il mercato interno.  (29)

6.6

A sua volta, la Commissione ha pubblicato, per distinti settori, programmi di azione destinati ad applicare il principio del reciproco riconoscimento, programmi tra cui vanno evidenziati quelli relativi alle decisioni penali e alle decisioni in materia civile e commerciale. (30)

6.7

In particolare, per quanto riguarda le misure che riguardano i consumatori, si registra una sempre maggiore tendenza ad estenderle a diversi settori oggetto di regolamentazione, specie quando si punta contemporaneamente all'armonizzazione totale.

6.8

Va ricordato che, se l' applicazione di queste misure è giustificata in termini generali, vi sono settori in cui la loro adozione equivale all'assoggettamento dei consumatori a legislazioni diverse degli Stati membri, creando così situazioni meno chiare e che scoraggiano nettamente la conclusione di contratti transfrontalieri. (31)

6.9

Si richiama pertanto l'attenzione della Commissione sull'esigenza di un'applicazione prudente e conforme alla realtà di ciascun settore, che faccia riferimento al principio del reciproco riconoscimento come forma di ravvicinamento delle legislazioni.

6.10

Il Comitato ritiene invece che il principio di precauzione, integrato nel diritto comunitario con il trattato di Maastricht e limitato alla politica ambientale, vada considerato come un principio giuridico comune a tutte le politiche dell'Unione e in particolare, per quel che riguarda la politica di protezione e difesa dei consumatori, con importanti conseguenze pratiche, segnatamente a livello di valutazione sistematica e obiettiva dei rischi e dell'inversione dell'onere della prova a favore dei consumatori come regola generale del diritto della responsabilità civile. (32)

7.1

Come già riferito, il concetto di orizzontalità o trasversalità della politica dei consumatori, introdotto nel Trattato CE mediante il Trattato di Amsterdam e precedentemente annunciato in vari documenti programmatici della Commissione, (33) ha oggi un posto molto più importante negli orientamenti politici della Commissione, oltre ad essere stato sancito nel progetto di Costituzione come diritto fondamentale. (34)

7.2

In effetti, nel documento sulla Strategia della politica dei consumatori 2002-2006 (35) si legge che «Oltre alle norme specifiche in tema di tutela dei consumatori, anche altre importanti politiche dell'UE come quelle relative al mercato interno, ai trasporti, all'ambiente e allo sviluppo sostenibile, ai servizi finanziari, alla concorrenza, all'agricoltura, al commercio estero e altre ancora producono effetti sui consumatori. La politica dei consumatori in quanto tale non può essere sviluppata isolatamente senza tener conto di altri aspetti che hanno un impatto sui consumatori. L'integrazione sistematica degli interessi dei consumatori in tutte le pertinenti politiche dell'UE è quindi essenziale.» (36)

7.3

In pratica, tuttavia, questo principio non si è tradotto in provvedimenti concreti né ha trovato un'applicazione sistematica nelle misure adottate per portare avanti e sviluppare le diverse politiche comunitarie. D'altra parte neanche il documento sulla strategia ha incluso questo obiettivo tra le priorità, contrariamente a quanto proposto dal CESE nel parere sulla comunicazione della Commissione. (37)

7.4

Urge pertanto definire meccanismi trasparenti ed istituire prassi credibili tali da garantire che, nell'adozione di qualsiasi misura in ogni settore di competenza comunitaria, si tenga sempre conto degli interessi dei consumatori e si assicuri un livello elevato di difesa dei consumatori. (38)

7.5

A questo scopo, il CESE propone in particolare che la Commissione prenda in esame la necessità di rafforzare le risorse umane e materiali della DG Salute e tutela dei consumatori e di ridefinire le metodologie e i processi della sua articolazione con le altre direzioni generali.

7.5.1

Analogamente, le altre istituzioni comunitarie, dal Consiglio al Parlamento europeo, al Comitato delle regioni ed allo stesso CESE, devono ripensare le proprie forme di organizzazione in modo da meglio garantire l'effettiva presa in considerazione della difesa dei consumatori in tutte le politiche comunitarie.

8.1

La proliferazione e la complessità crescenti delle iniziative legislative e regolamentari relative ai diritti dei consumatori raccomandano, se non impongono addirittura, come condizione sine qua non, di portare avanti lo sforzo volto a migliorare il modo in cui si legifera e a semplificare la legislazione.

8.2

Ultimamente la Commissione si è preoccupata sempre più di questi aspetti della produzione legislativa comunitaria. (39)

8.3

A sua volta il Comitato non soltanto ha condiviso le preoccupazioni della Commissione (40) ma, a partire dal 2000, ha fatto della semplificazione una delle questioni affrontate in maniera permanente dal suo Osservatorio del mercato unico.

8.4

Il CESE esprime pertanto soddisfazione per l'accordo interistituzionale raggiunto da Parlamento, Consiglio e Commissione a questo proposito (41) e per il resto rinvia alle considerazioni già presentate nei pareri citati e in particolare in quello, adottato recentemente, relativo all'ultima comunicazione della Commissione in materia. (42)

8.5

Si tratta infatti di una preoccupazione di rilievo che, per quanto riguarda più particolarmente il diritto dei consumatori, in quanto materia che interessa fondamentalmente i privati, merita una particolare attenzione oltre che il proseguimento degli sforzi diretti alla semplificazione legislativa, in modo da rendere il diritto più facile da comprendere e da applicare. (43)

8.6

In parallelo, un' altra faccia di questa stessa preoccupazione si traduce nello sforzo di codificazione, peraltro già intrapreso dalla Commissione, benché su scala ridotta, per varie direttive.

8.7

Tenuto conto delle varie accezioni che può assumere il termine codificazione, piuttosto che concentrarsi sulla produzione di un vero e proprio Codice europeo del consumo, (44) sembra più utile proseguire sulla via della riformulazione concertata delle normative comunitarie per grandi temi, rendendo fra loro compatibili le disposizioni delle varie iniziative legislative e ordinando sistematicamente le materie.

8.8

Un mezzo generalmente proposto per ridurre la mole legislativa sarebbe quello di ricorrere maggiormente ai meccanismi di autoregolamentazione e di coregolamentazione.

8.8.1

Senza voler anticipare il parere del CESE attualmente in preparazione sul tema, è tuttavia già possibile affermare, per quanto riguarda particolarmente il diritto dei consumatori, che in un mercato non ancora consolidato e con un riconosciuto deficit informativo si potranno sviluppare sistemi alternativi di autoregolamentazione e di coregolamentazione soltanto fondandosi su di un quadro giuridico che ne definisca precisamente l'ambito, i parametri e i criteri di attuazione, come d'altronde già sostenuto dal CESE nel parere sulle pratiche commerciali sleali. (45)

9.1

Da tempo il CESE sottolinea il ruolo decisivo dell'informazione e dell'educazione ai fini della promozione, della protezione e della difesa dei consumatori.

9.2

Per quanto riguarda in particolare l'informazione dei consumatori, il CESE ha ribadito che non bastano né l'informazione specifica su ciascun servizio o prodotto, né un'informazione qualsiasi, seppur molto completa, e ha sostenuto la necessità di un'informazione generale sui diritti dei consumatori come fondamento di un'informazione adeguata e personalizzata al tipo di beni e di servizi in questione. (46)

9.3

In merito all'educazione dei consumatori, in un recente parere di iniziativa il CESE non soltanto ha fatto l'apologia del consumatore ben formato, ma ha elencato i contenuti e le tecniche per l'educazione dei consumatori e ha definito il ruolo dei diversi soggetti che intervengono nei processi educativi (Unione europea, Stati, associazioni di consumatori, professionisti, ecc.). (47)

9.4

Nel quadro di una riformulazione della politica dei consumatori — conseguenza necessaria dell'allargamento — l'informazione e l'educazione dei consumatori rivestono ancora maggiore importanza nel garantire l'effettiva promozione e protezione dei diritti di questi ultimi. Va però sempre lasciato agli Stati membri e alle associazioni rappresentative dei consumatori il compito di definire gli orientamenti e i criteri, affinché detta politica sia adeguata alle realtà proprie di ciascun mercato nazionale, regionale o locale.

9.4.1

Lo svolgimento di questo importante compito non tocca soltanto alle scuole, alle associazioni di consumatori, alle imprese, ai professionisti e agli Stati.

All'Unione europea, oltre al compito di coordinare le iniziative, spetta anche quello di incoraggiare e promuovere misure finalizzate a migliorare la qualità dell'informazione e ad aumentare il livello di educazione dei consumatori. (48)

9.4.2

Tali misure non devono essere limitate a sostegni finanziari adeguati, ma devono coprire altresì la realizzazione di campagne e programmi comuni di informazione e di educazione.

9.4.3

Queste campagne e questi programmi debbono includere tanto i consumatori quanto i professionisti, i fornitori di beni e di servizi, nonché tutti i soggetti responsabili della regolamentazione e dell'applicazione del diritto, specie i professionisti del foro (giudici, avvocati, procuratori, ecc.).

10.1

Aspetto di importanza fondamentale è quello che risulta dalla recente proposta di regolamento sulla cooperazione fra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori (COM(2003) 443 def. del 18.7.2003) in merito alla quale il Comitato ha già avuto l'opportunità di pronunciarsi. (49)

10.2

Bisognerà colmare le diverse lacune del regolamento in questione denunciate, in modo da rendere il sistema di controllo delle infrazioni sempre più efficace e far sì che la sua attuazione a livello nazionale ne garantisca una applicazione effettiva.

Un aspetto che necessita un'immediata modifica è quello del suo campo d'applicazione, che a giudizio del CESE è troppo ristretto.

11.1

Il CESE è perfettamente consapevole del fatto che una modifica legislativa non produce effetti immediati, né risultati istantanei. Pertanto, oltre a voler sottolineare la necessità di consolidare e promuovere un'effettiva applicazione del diritto esistente, il CESE, nell'affrontare le diverse situazioni da approfondire o migliorare, desidera altresì evidenziare il carattere graduale e concertato degli eventuali cambiamenti da introdurre, in modo da non compromettere l'indispensabile equilibrio dei principali interessi in causa, senza dimenticare nemmeno la situazione sfavorevole in cui si trova il consumatore, nella maggior parte dei casi, nella relazione di consumo.

11.2

Secondo questa prospettiva, il CESE segnala alcuni settori per i quali, a suo giudizio, è necessaria una riflessione al fine di migliorare l'attuale quadro normativo che regola i rapporti giuridici che interessano direttamente i consumatori.

11.2.1

Uno di questi settori è quello relativo alla sicurezza dei servizi ai consumatori e alla conseguente regolamentazione della responsabilità del prestatore di servizi difettosi.

11.2.2

Considerato che la proposta di direttiva in materia è sospesa dal 1992, (50) il CESE constata con rinnovata speranza come la Commissione, rispondendo favorevolmente all'invito rivoltole dal Consiglio e dal Parlamento europeo di individuare «le necessità, le possibilità e le priorità dell'azione comunitaria in materia di sicurezza dei servizi», (51) abbia deciso di rilanciare la discussione in materia con la relazione del 6 giugno 2003 (52) e con la recente direttiva relativa ai servizi nel mercato interno. (53)

11.2.3

Si teme nondimeno che l'orientamento impresso all'approccio della Commissione, non si concretizzi in misure di regolamentazione puntuali ed efficaci, a causa di un'interpretazione inadeguata dei principi di sussidiarietà e di complementarietà rispetto alle politiche nazionali. (54)

11.2.4

Un altro settore in cui si registra una grave lacuna regolamentare a livello comunitario è quello relativo alla definizione dell'ambito dei servizi essenziali di interesse generale e dei principi che debbono regolarli, per quanto riguarda la continuità e l'universalità delle prestazioni, l'accessibilità dei prezzi, il diritto di accesso e la libertà di scelta, ecc. (55)

11.2.4.1

In linea con i precedenti pareri in proposito, (56) il CESE è dell'avviso che l'ampliamento dell'UE imponga la definizione di linee direttrici precise, tenuto conto della privatizzazione di alcuni servizi pubblici essenziali e dell'identificazione imperativa del nucleo di servizi di interesse generale, tra i quali devono necessariamente figurare i trasporti aerei, ferroviari, l'elettricità, il gas, i servizi postali e le telecomunicazioni. (57)

11.2.4.2

In mancanza di indicatori di qualità adeguatamente precisi per consentire una valutazione comparativa di questi servizi, si attende la comunicazione promessa dalla Commissione su una metodologia per la valutazione orizzontale dei servizi di interesse generale. (58)

11.2.5

Un'altra lacuna che ad oggi non è stata colmata è quella relativa all'uniformazione a livello comunitario della legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali.

11.2.5.1

Si ritiene quindi opportuno un riferimento particolare all'iniziativa della Commissione, la quale ha avanzato una proposta di regolamento in materia (59) che, unitamente alle osservazioni ed alle proposte formulate dal CESE nel suo parere, (60) costituisce un elemento essenziale di armonizzazione legislativa a livello dell'UE ampliata in un ambito fondamentale per l'adeguata protezione dei consumatori.

11.3

Per quanto riguarda il diritto all'informazione, in particolare in tema di prodotti alimentari, (61) oltre alla necessità di rendere l'etichettatura sempre più comprensibile per i consumatori, si dovrà altresì ricorrere ad altri metodi moderni che migliorino l'informazione dei consumatori (Internet, numeri verdi, servizi di aiuto al consumatore, ecc.), senza trascurare, ogni qual volta ciò possa essere chiesto e sia possibile, l'indicazione di provenienza. (62)

11.4

Per quel che concerne la protezione della salute e della sicurezza, il funzionamento ancora più efficace del sistema RAPEX (63) dipende dalla capacità di reazione delle autorità degli Stati membri. Il CESE ribadisce pertanto la necessità di investire nella qualità del controllo del mercato comunitario, mediante progetti che contribuiscano alla formazione e allo sviluppo dei meccanismi di controllo del mercato negli Stati membri e in particolare nei nuovi Stati, appoggiando tanto gli organismi rappresentativi dei consumatori, quanto gli enti pubblici competenti. (64)

11.4.1

Alle organizzazioni dei consumatori spetta, a loro volta, garantire un'informazione affidabile sui prodotti e i servizi più sicuri e, naturalmente, fornire i risultati dei controlli effettuati a livello nazionale.

11.5

Relativamente alla protezione degli interessi economici dei consumatori, numerosi sono gli aspetti che occorre esaminare con attenzione e riformulare.

11.5.1

Sotto il profilo della responsabilità del produttore, (65) l'attuale regime presenta uno squilibrio a discapito del consumatore, tra l'onere della prova imposto al consumatore e le cause di esclusione della responsabilità del produttore.

11.5.1.1

È quindi del tutto giustificato che si proseguano i lavori in corso relativi alla direttiva 85/374/CEE del 25 luglio 1985 nella direzione indicata in particolare nel Libro verde sulla responsabilità per prodotti difettosi (66) e di cui si sono occupati successivamente diversi studi svolti su richiesta della Commissione. (67)

11.5.2

La delimitazione della protezione dei consumatori in materia di vendite a domicilio  (68) ai casi in cui è richiesta esplicitamente dal consumatore solleva talune riserve per via della difficoltà della prova e del fatto che possono verificarsi situazioni limite che non offrono sicurezza giuridica. Il CESE ritiene che il problema vada analizzato ex novo in modo da definire fattispecie che tutelino il consumatore da comportamenti fraudolenti; a parte ciò, tutta la direttiva deve essere riveduta alla luce delle attuali pratiche sleali e aggressive e dei testi comunitari che a esse si riferiscono.

11.5.3

Per quel che attiene ai contratti stipulati a distanza, (69) sarebbe opportuno imporre in modo coercitivo l'onere della prova al fornitore, per quanto riguarda il rispetto degli obblighi di informazione preliminare, conferma scritta e consenso del consumatore. (70) D'altro canto, sarebbe pertinente procedere ad un esame dell'adeguatezza dei doveri di informazione nei contratti a distanza in materia di nuove tecnologie.

11.5.4

Il CESE esprime la propria preoccupazione relativamente all'esercizio del diritto di recesso e ritiene importante procedere all'uniformizzazione dei termini nei vari testi legislativi e definire regole chiare per l'esercizio del diritto, in particolare per quanto riguarda la commercializzazione a distanza dei servizi finanziari (71) e il credito al consumo. (72) Il CESE non può che ribadire inoltre la necessità di semplificare questo regime complesso e poco trasparente. (73)

11.5.5

In materia di protezione dei consumatori dalle clausole abusive, (74) sarebbe interessante che la Commissione procedesse ad un inventario sistematico ed attualizzato delle clausole generali contrattuali dichiarate espressamente abusive, sia dalla giurisprudenza nazionale dei vari Stati membri, sia dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, con l'obiettivo di diffonderlo presso le organizzazioni rappresentative dei consumatori e dei professionisti. (75)

11.5.5.1

D'altro canto, la normativa in materia risulta palesemente superata; urge quindi che la Commissione porti rapidamente a termine i lavori di revisione, dando seguito alla propria relazione sull'applicazione della direttiva (76) e alle innumerevoli riunioni di lavoro che ha organizzato su questo tema.

11.5.6

In merito alla problematica del credito al consumo, (77) il CESE ha già avuto l'opportunità di pronunciarsi sulla recente proposta della Commissione (78) in materia; in questa sede va ribadita la necessità di combattere il fenomeno dell'usura e di equilibrare i diritti ed i doveri dei consumatori e degli organismi che concedono il credito. L'esistenza di disparità tra le regolamentazioni nazionali in questo ambito ed i diversi livelli di protezione dei consumatori, fenomeni che potranno acuirsi con l'ingresso di nuovi Stati, potranno compromettere la fiducia nel mercato dei servizi finanziari e provocare distorsioni della concorrenza.

11.5.7

Come già ripetutamente sottolineato dal CESE, una questione che è urgente trattare a livello comunitario è quella del sovraindebitamento delle famiglie, che si è aggravato col tempo e che potrebbe subire un'impennata a seguito del probabile aumento dei tassi di interesse. (79)

11.5.8

Il CESE ritiene inoltre fondamentale approfondire la regolamentazione in materia di sicurezza dei pagamenti elettronici, (80) e accoglie con favore la recente iniziativa della Commissione volta a lanciare un dibattito sulla creazione di uno spazio unico per i pagamenti nel mercato interno. (81)

11.5.8.1

Continua, tuttavia, a mancare una prospettiva d'insieme nel settore del commercio elettronico capace di conquistare la fiducia dei consumatori, come è stato opportunamente evidenziato durante il convegno svoltosi a Dublino, in occasione della Giornata Europea del Consumatore 2004.

11.5.8.1.1

Inoltre, i lavori sinora compiuti per creare sistemi di accreditamento dei professionisti non si sono concretizzati neppure in misure di autoregolamentazione capaci di consentire ai consumatori di identificare i siti Internet degni di fiducia.

11.5.8.1.2

Malgrado i loro limiti, vanno pertanto particolarmente apprezzati i recenti sviluppi promossi dalla Commissione, per facilitare un uso più sicuro di Internet (82) e per proteggere i minori e la dignità umana, oltre a quello in materia di diritto di replica nei servizi audiovisivi e d'informazione. (83)

11.5.8.2

A livello internazionale manca d'altro canto un quadro giuridico analogo a quello introdotto nell'Unione europea con il regolamento di Bruxelles I, essenziale ai fini dello sviluppo sicuro delle operazioni elettroniche internazionali. Una convenzione sulle questioni di competenza e di applicazione delle sentenze in materia civile e commerciale in questo ambito risulta quindi un obiettivo essenziale da portare avanti nel quadro della Conferenza dell'Aia.

11.5.9

Settore di grandissima importanza è quello dell'armonizzazione del diritto contrattuale, iniziativa lanciata dalla Commissione e appoggiata dal CESE, (84) che andrebbe portata avanti e approfondita privilegiando l'armonizzazione di taluni contratti specifici che rivestono particolare importanza per i consumatori. (85)

11.5.10

Recentemente è stata pubblicata la direttiva su taluni aspetti della vendita di beni di consumo e delle garanzie connesse, (86) in cui assumono rilievo gli aspetti relativi alle garanzie nella vendita di beni; permangono d'attualità le critiche mosse al riguardo dal CESE nel suo parere, (87) specie in merito alle relazioni tra garanzie commerciali e giuridiche ed alle procedure di attuazione delle stesse.

11.5.10.1

Sarà necessario riesaminare ora non solo l'ampliamento del suo campo di applicazione ai servizi post-vendita, (88) ma soprattutto occorrerà un follow-up molto accurato da parte della Commissione sulle sue modalità di recepimento da parte degli Stati membri, viste la complessità del suo regime e la sua difficile articolazione con i gli ordinamenti giuridici nazionali.

11.5.11

Un settore in cui si attendeva una presa di posizione della Commissione sulla scia del Libro verde sulla protezione dei consumatori (89) era per l'appunto quello delle pratiche commerciali sleali.

11.5.11.1

Nondimeno, nel parere in materia, (90) il CESE ha già avuto l'opportunità di manifestare la sua delusione e la sua profonda inquietudine per la direzione e l'orientamento impressi allo strumento in preparazione.

11.5.11.2

Si tratta quindi di un tema il cui sviluppo futuro dovrà essere seguito molto da vicino e con particolare attenzione da parte dei rappresentanti dei consumatori, specie dei nuovi Stati.

11.5.12

Analogamente, il CESE ha già espresso la sua insoddisfazione in merito al progetto di regolamento relativo alla promozione delle vendite  (91) e ribadisce in questa sede la propria preoccupazione per la versione finale dello stesso e la sua compatibilità con la proposta sulle pratiche commerciali sleali, nel timore che i due strumenti nel loro insieme, invece di contribuire ad una maggiore protezione dei consumatori, finiscano col rappresentare un regresso rispetto all'attuale livello di protezione e difesa.

11.6

Infine, nel settore dell'accesso alla giustizia, il CESE ritiene necessario approfondire non solo la tutela degli interessi collettivi dei consumatori, (92) che si tratti di interessi diffusi o di interessi individuali omogenei, attraverso un'immediata revisione della direttiva relativa all'azione inibitoria comunitaria (93) ampliandone il campo di applicazione onde trasformarla in una vera e propria class action (azione di gruppo o azione collettiva), destinata a promuovere la riparazione dei danni al di là della mera cessazione delle pratiche illecite o sleali, ma reputa necessario rafforzare anche i legittimi interessi del singolo consumatore in situazione di conflitto, specie per quel che attiene all'accesso ad una giustizia rapida e, in linea di massima, gratuita. (94) A tale proposito, il CESE ribadisce la propria fiducia non solo nei mezzi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR — Alternative dispute resolution), (95) ma anche nelle procedure arbitrali e ritiene prioritario dare sostegno sul piano operativo e tecnico alle autorità nazionali nei vari Stati membri (96) perché vi siano istituiti e attivati tali mezzi alternativi e tali procedure.

11.6.1

Il CESE raccomanda anche l'adozione di uno strumento vincolante che, fatti salvi i principi di sussidiarietà e proporzionalità, garantisca gli obiettivi enunciati dalla Commissione nelle sue raccomandazioni su questa materia, (97) specie i principi di libertà del consumatore, di imparzialità e di trasparenza del procedimento, trasformando in norme imperative quelle che oggi sono mere raccomandazioni non applicate finora in modo effettivo e generalizzato nella realtà.

11.7

A questo riguardo, il CESE accoglie con favore le recenti iniziative della Commissione in materia di cooperazione giudiziaria, tra cui i regolamenti relativi all'insolvenza (98) e alla legge applicabile in materia di competenza dei tribunali (Convenzione di Bruxelles), (99) nonché la proposta di regolamento sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (Roma II), (100) il Libro verde relativo alla trasformazione in regolamento comunitario della Convenzione di Roma sulle obbligazioni contrattuali (Roma I), (101) o ancora il regolamento che istituisce un quadro generale per le attività comunitarie destinate a facilitare il progresso dello spazio giudiziario europeo in materia civile. (102) Sollecita inoltre la Commissione a proseguire sulla via della creazione di uno spazio giudiziario unico come elemento strutturante essenziale degli aspetti complementari della realizzazione del mercato unico, sempre più indispensabile nell'Unione europea allargata.

12.1

La promozione, la partecipazione e la tutela dei consumatori devono costituire un obiettivo permanente di tutte le politiche dell'Unione europea, in quanto autentico diritto connesso alla cittadinanza europea.

12.2

In seguito all'allargamento a oltre dieci Stati membri, nella maggioranza dei quali la protezione dei consumatori è un tema relativamente nuovo, occorrerà ripensare tutta la politica dei consumatori al fine di adeguarla alla nuova realtà di un mercato con circa 500 milioni di consumatori.

12.3

All'Unione europea e alle sue istituzioni spetta un ruolo decisivo nella definizione delle priorità per la riformulazione del quadro giuridico e istituzionale e dei programmi d'azione indispensabili, se si vuole disporre di un'effettiva politica dei consumatori che garantisca e realizzi gli obiettivi.

12.4

Con il presente parere, il CESE si propone di contribuire alla definizione di questa politica, agendo come interprete delle preoccupazioni della società civile e tenendo in particolare considerazione la partecipazione dei rappresentanti provenienti dai nuovi Stati membri.

12.5

A giudizio del CESE, le priorità immediate della politica dei consumatori sono le seguenti:

12.6

Il CESE ritiene che organizzazioni rappresentative dei consumatori forti e indipendenti costituiscano la base per un'effettiva politica di difesa, promozione e partecipazione dei consumatori.

12.7

A tal fine, il CESE reputa necessario assicurare alle organizzazioni di consumatori adeguati finanziamenti, per lo sviluppo di azioni, programmi, progetti e iniziative.

12.8

A giudizio del CESE, la definizione di criteri di rappresentatività e partecipazione delle organizzazioni di consumatori potrà contribuire in maniera decisiva ad aumentare l'efficacia della politica dei consumatori.

12.9

Il CESE ritiene necessario portare avanti, gradualmente e senza perdere di vista l'esigenza di equilibrio fra gli interessi in causa, le attuali iniziative legislative o avviarne delle nuove, in particolare nei settori seguenti:

12.10

D'altra parte il CESE giudica necessario rivedere e rendere compatibili fra loro diverse disposizioni della legislazione comunitaria esistente, in modo da adeguarle al nuovo mercato unico allargato, specie nei seguenti settori:

12.11

Il CESE rinnova la proposta di creare un Istituto europeo di ricerca per la tutela dei consumatori, destinato a fornire la base di conoscenze necessarie per la politica dei consumatori (103).

12.12

Il CESE esorta gli Stati membri a considerare la protezione, la difesa, la promozione e la partecipazione dei consumatori come una priorità di cui tenere conto in tutte le politiche.

12.13

Il CESE raccomanda alla Commissione di tenere in considerazione le proposte e i suggerimenti contenuti nel presente parere all'atto di definire i nuovi orientamenti della politica dei consumatori e di procedere inoltre alla diffusione periodica di relazioni sulla situazione dei consumi e dei consumatori in Europa.

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Il futuro della politica di coesione nella prospettiva dell'allargamento e del passaggio all'economia della conoscenza, relatore MALOSSE, GU C 241 del 7.10.2002.

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L'impatto economico e sociale dell'ampliamento nei paesi candidati relatori DIMITRIADIS e BELABED, GU C 85 dell'8.4.2003

—

L'impatto dell'allargamento sull'UEM (CES 1018/2002), relatore VEVER, GU C 61, del 14.3.2003.

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Gli effetti dell'ampliamento dell'Unione sul mercato unico, relatrice BELABED, GU C 85 dell'8.4.2003.

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I trasporti e l'allargamento, relatore KIELMAN, GU C 61 del 14.3.2003.

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Assistenza finanziaria di preadesione Phare, ISPA e Sapard, relatore WALKER, GU C 61 del 14.3.2003.

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L'allargamento dell'UE: la sfida che devono affrontare i paesi candidati per soddisfare i criteri economici per l'adesione, relatore VEVER, GU C 193 del 10.7.2001.

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L'ampliamento ad est dell'Unione europea e il settore forestale,, relatore KALLIO, GU C 149 del 21.6.2002.

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(A questo proposito cfr. il parere del CESE INT/180 del 17.07.03, relatore HERNÁNDEZ BATALLER (GU C 234, del 30.9.2003)