8.9.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 221/108

1.1

Nella comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo «Finanziamento di Natura 2000», oggetto del presente parere, la Commissione:

1.2

La Commissione descrive nella comunicazione gli aspetti attuali, basati essenzialmente sull'articolo 8 della direttiva «Habitat» (1), del cofinanziamento comunitario, il quale sinora però è risultato inadeguato a risolvere i problemi esistenti.

1.3

La Commissione, pur illustrando le necessità finanziarie per la creazione, trasformazione e gestione della rete Natura 2000, fa tuttavia notare che non è possibile fornire al momento un calcolo preciso e definitivo. Nelle analisi che attualmente la Commissione definisce «più affidabili» la stima sfiora i 6,1 miliardi di euro l'anno (per l'Unione a 25) (2). La comunicazione ricorda che «questa cifra, tuttavia, può e deve essere ancora precisata». L'invito è rivolto soprattutto agli Stati membri, che — in ultima analisi — sono competenti anche per le richieste di risorse destinate al cofinanziamento.

1.4

Il documento della Commissione rende evidente che la discussione, nell'ambito della Comunità, non riguarda più l'eventualità che le risorse comunitarie vengano utilizzate per lo sviluppo e la gestione della rete Natura 2000, bensì soltanto le modalità della loro miglior utilizzazione.

1.5

Vengono esaminate in tale contesto tre possibili alternative per il cofinanziamento:

1.6

Nelle sue osservazioni la Commissione, dopo aver consultato anche gli Stati membri interessati, conclude che la scelta deve andare alla prima opzione, utilizzare cioè gli strumenti di finanziamento comunitari esistenti.

1.7

La Commissione illustra tuttavia anche i limiti che tale opzione comporta e per i quali è necessario trovare una soluzione. Viene evidenziato, inter alia, che parte dei fondi attualmente esistenti non possono venir utilizzati per coprire ogni area geografica, e che pertanto determinate regioni nelle quali si possono trovare siti potenziali di Natura 2000 sarebbero praticamente escluse da ogni possibilità di sostegno. È ad esempio noto che il FESR non interviene dovunque, e che le risorse del Fondo di coesione vanno a beneficio solamente di alcuni Stati membri. La Commissione intende porre rimedio a tale situazione mediante un riadattamento dei fondi strutturali.

2.1

Il CESE accoglie con favore la comunicazione, che rappresenta nel complesso un'eccellente base di discussione. Il dibattito che la comunicazione innesca era atteso da tempo dato che, a dispetto delle molteplici prese di posizione politiche, nel corso degli scorsi anni la situazione — in parte drammatica — della tutela dell'ambiente in Europa, non ha certo mostrato segni di miglioramento. La Commissione e gli Stati membri continuano a ricordare il continuo peggioramento della tutela ambientale, ma è giocoforza constatare che la società europea, pur non avendo mai, prima d'ora, vissuto tempi così prosperi dal punto di vista materiale in termini di prodotto interno lordo, non si è neppure mai trovata confrontata ad una situazione così grave dal punto di vista della tutela ambientale.

2.2

Il Comitato rimanda in tale contesto al proprio parere di iniziativa del 2001 La natura e la tutela della natura in Europa  (3) ed alla comunicazione della Commissione Riesame della politica ambientale — 2003  (4), e si felicita per il notevole accordo tra la valutazione della situazione della Commissione e quella del CESE.

2.3

La rete Natura 2000 poggia soprattutto sulla direttiva «Habitat» del 1992. Nel varare tale direttiva gli Stati membri e la Commissione si erano impegnati su due punti di fondo:

2.4

Sinora entrambi gli impegni sono stati ampiamente disattesi. Il Comitato chiede pertanto sia alla Commissione che agli Stati membri di non limitarsi ad adottare gran belle risoluzioni a parole, bensì di concretizzarle nei fatti.

2.5

La rete Natura 2000 è di cruciale importanza per tutelare la biodiversità europea. I capi di Stato e di governo si sono ripetutamente ed esplicitamente impegnati ad arrestarne il drammatico declino. Il CESE ricorda inoltre gli obblighi assunti dall'Unione e dagli Stati membri nel contesto della convenzione sulla biodiversità. La tutela dell'ambiente e delle specie è inoltre necessaria per salvaguardare importanti risorse genetiche e biologiche.

2.6

È chiaro che dalla questione del finanziamento della rete Natura 2000 non dipenderà solamente la tutela dell'ambiente in quanto tale, ma anche l'accettabilità sociale della tutela medesima, nonché, eo ipso, la credibilità della Commissione e degli Stati membri in materia di politica ambientale.

2.7

Il CESE constata che la definizione dei siti di Natura 2000 accusa un enorme ritardo: a dodici anni dalla pubblicazione della direttiva Habitat la rete non è ancora stata costituita. I proprietari e gli utilizzatori — nelle aree in questione — hanno sinora spesso visto come uno svantaggio il fatto di figurare nei siti della rete come residenti o come operatori economici. Ciò è dovuto al fatto che le ripercussioni finanziarie non sono state ancora chiarite definitivamente.

2.8

Il CESE ha ricordato a più riprese la necessità di sviluppare un reale partenariato tra tutela dell'ambiente ed agricoltura per salvaguardare lo straordinario patrimonio naturale dell'Europa. Gli agricoltori che rispettano ed applicano le norme di tutela ambientale debbono venir trattati come dei veri partner dalle locali amministrazioni e associazioni di tutela dell'ambiente. Chiarire le questioni finanziarie assume, in tale contesto, un'importanza fondamentale.

2.9

Di conseguenza la comunicazione della Commissione non brilla certo per tempestività. Al CESE non sfugge il fatto che all'interno della Commissione, nel corso dell'elaborazione del documento, si sono registrate posizioni estremamente differenziate, il che ha provocato tutta una serie di ritardi.

2.10

Nel parere di iniziativa, il Comitato ricordava due punti la cui importanza ora viene ripresa e sottolineata anche nella comunicazione della Commissione. Infatti:

2.11

Il CESE si rallegra che la Commissione tenga conto nella propria comunicazione anche delle componenti economiche e sostiene calorosamente l'asserzione stando alla quale «la tutela della biodiversità non è una semplice possibilità, ma una componente cruciale dello sviluppo sostenibile».

2.12

Va tuttavia purtroppo anche constatato che l'importanza in termini di sviluppo regionale e gli ampi benefici socioeconomici connessi, descritti inter alia al punto 2.2.3 della comunicazione, vengono assai di rado evidenziati e presi in considerazione nelle discussioni riguardanti la tutela dell'ambiente e la rete Natura 2000.

2.13

Spesso invece, ingiustamente, la tutela ambientale (e pertanto anche la designazione dei siti della rete Natura 2000) viene vista come un fattore di costo, come onere, come svantaggio o addirittura come minaccia. Si tratta di una delle ragioni di fondo sia delle resistenze così spesso formulate, sia del fatto che l'attuazione della normativa di tutela ambientale, spesso eccellente dal punto di vista teorico, continua ad incontrare in pratica problemi assai rilevanti.

2.14

Nel parere succitato il Comitato dedica grande attenzione a tale importante dato di fatto, constatando che negli ultimi anni tale situazione è mutata solo impercettibilmente. Il Comitato chiede alla Commissione di avviare un'ampia campagna di sensibilizzazione, assieme alle altre istituzioni comunitarie ed a tutte le parti in causa a livello europeo e nazionale.

2.15

Si deve poter concretamente riuscire, come scrive la Commissione europea, «a dimostrare come un sito Natura 2000 possa diventare l'elemento motore dello sviluppo sostenibile nell'ambito dell'economia locale, contribuendo al sostentamento delle comunità rurali locali. Per garantire la costituzione ottimale della rete Natura 2000 e integrarla nell'ambito socioeconomico più ampio di un'Europa in ampliamento, sarà necessario prendere attivamente in considerazione queste tematiche nel dialogo con tutti gli interessati». Il CESE ritiene che una tale consapevolezza abbia, per il successo della tutela ambientale in Europa, un'importanza altrettanto rilevante del pur necessario prossimo chiarimento delle questioni relative ai finanziamenti.

2.16

Sinora si è riusciti solo sporadicamente a rendere consapevole il pubblico dei benefici economici dei siti ad elevata biodiversità per lo sviluppo regionale (turismo, prodotti regionali, ecc.), nonché del valore generale che rivestono i siti di tutela ambientale, ad esempio per la protezione del clima (6) o la prevenzione delle inondazioni. Tale situazione non viene cambiata che minimamente da studi quali quelli citati nell'allegato 1 del documento della Commissione, nei quali si evidenzia che i benefici della tutela della biodiversità superano di gran lunga, anche sul solo piano economico, i costi che tale attività comporta.

2.17

In tale contesto il CESE constata con sbigottimento che sembra assai più facile mobilitare risorse per porre rimedio a posteriori alle catastrofi naturali, che sono in parte dovute all'eccessiva utilizzazione delle risorse naturali e paesaggistiche, e quindi alla mancanza di un'adeguata tutela ambientale, anziché optare per scelte — che in fin dei conti risulterebbero assai meno costose — volte ad evitare e prevenire tali catastrofi.

2.18

Il CESE ricorda che l'articolo III-284 del Trattato costituzionale recita: «L'Unione incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri al fine di rafforzare l'efficacia dei sistemi di prevenzione e di protezione dalle calamità naturali o provocate dall'uomo». I siti della rete Natura 2000 sono in molti casi in grado di assolvere tale compito.

2.19

Tuttavia, mentre ad esempio nel 2002, dopo le terribili alluvioni dell'Elba, è stato possibile creare rapidamente un fondo comunitario ad hoc per le catastrofi naturali, resta estremamente difficile introdurre o finanziare, ad esempio, misure per una prevenzione ecologica integrata delle alluvioni mediante interventi diretti agli affluenti ed ai torrenti. Eppure è dimostrato che tali misure ridurrebbero il rischio di alluvioni (7) a monte, smorzando quindi il rischio di danni potenziali. Una situazione analoga è quella della prevenzione degli incendi forestali, soprattutto nell'Europa meridionale. Le cose debbono cambiare: le politiche comunitarie devono essere incentrate sulla prevenzione, non sugli interventi a posteriori. La tutela ambientale può offrire un contributo decisivo in tal senso.

2.20

Una delle ragioni di tale situazione è senz'altro il fatto che i costi causati direttamente o indirettamente dalla tutela ambientale ricadono in molti casi sui proprietari privati e sugli utilizzatori dei terreni in questione, mentre le ripercussioni sociali positive vengono quasi sempre contabilizzate come «benefici esterni» (anziché come «costi esterni») e non contribuiscono, ad esempio, all'aumento del reddito nazionale lordo. La nuova normativa sul finanziamento dovrà tener conto di tale realtà.

3.1

Il CESE si rallegra che all'interno della Commissione non venga più discusso se la Comunità debba o non debba cofinanziare le misure della rete Natura 2000: il dibattito riguarda «solamente» la scelta di strumenti da utilizzare all'uopo.

3.2

Il CESE comprende e sostiene la motivazione dell'opzione di finanziamento prescelta, e cioè l'ulteriore sviluppo e un'utilizzazione adeguata degli strumenti di sostegno disponibili. La gestione della rete Natura 2000, sia in termini di programmazione che in termini amministrativi e finanziari, deve avvenire là dove si incontrano concretamente i problemi e le possibilità di sviluppo, e cioè a livello locale, negli Stati membri. Con una strutturazione ed utilizzazione più corretta dal punto di vista della tutela ambientale dei fondi di finanziamento disponibili, inter alia il FESR, il FSE, il Fondo di coesione, il FEAOG e il nuovo Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), le autorità amministrative competenti degli Stati membri ottengono maggior flessibilità nella scelta delle possibilità di intervento.

3.3

La Commissione inoltre sottolinea, a ragione, che in tal modo sarà possibile garantire nel modo migliore che «la gestione dei siti Natura 2000 [venga] inglobata nel più vasto contesto della politica di assetto territoriale dell'UE».

3.4

Il CESE ritiene tuttavia importante ricordare che devono essere effettuati ulteriori e maggiori sforzi, da parte della Commissione e di tutte le altre amministrazioni responsabili, per garantire che in futuro non venga mai più cofinanziato con le risorse comunitarie alcun progetto suscettibile di mettere a repentaglio la tutela dell'ambiente, per evitare di dover poi controbilanciare a posteriori, sempre con le risorse dell'Unione, i danni causati alla biodiversità ed all'ambiente da tale progetto.

3.5

Il dibattito sul finanziamento dei siti della rete Natura 2000 verrà condotto nel contesto delle probabili querelles sul livello del bilancio generale dell'Unione e la ripartizione delle risorse disponibili. (8) È chiaro che ci sarà una accanita polemica in materia di risorse:

3.6

Nel contesto della discussione sul massimale va considerato che la dotazione di almeno 6,1 miliardi di euro all'anno prevista dalla Commissione per la tutela ambientale va ad aggiungersi ai compiti che rientrano nel secondo pilastro della PAC, ma finora nelle prospettive finanziarie non sono previsti stanziamenti sufficienti. Sono prevedibili notevoli dissidi all'atto della ripartizione delle risorse finanziarie, sia per quanto concerne le regioni che debbono beneficiarne, che per quanto riguarda i compiti da portare a termine e le diverse politiche cui destinarle. Tali dissidi non sono nulla di nuovo, ma in passato la tutela ambientale è risultata sin troppo spesso perdente.

3.7

Va pertanto garantito che la tutela ambientale, correttamente vista come parte della politica complessiva dell'Unione, non venga trascurata né subordinata ad altri compiti al momento del finanziamento da parte degli Stati membri. Il Comitato ribadisce ancora una volta che la tutela dell'ambiente in Europa non è un lusso che ci si può «permettere» quando le cose vanno bene ed al quale si può rinunciare quando si reputa che le risorse finanziarie non siano sufficienti. La tutela dell'ambiente è, come non cessano di ripetere i capi di Stato e di governo, un compito dell'intera società: un dovere politico il cui finanziamento è ineluttabile.

3.8

Per rispettare le necessità di risparmio nelle previsioni di bilancio sarebbe opportuno chiarire quali delle sfere d'azione di Natura 2000 previste dalla Commissione sono assolutamente imprescindibili e quali, rispettivamente, possono invece venir viste come «complementari». Per i compiti imprescindibili (ad esempio i pagamenti di compensazione e gli incentivi diretti ai proprietari e agli utilizzatori dei terreni) devono essere previste risorse specifiche esclusive, in caso contrario il CESE non può approvare il principio dell'integrazione del finanziamento della rete Natura 2000 nei fondi già esistenti e sarebbe costretto ad esprimersi a favore di uno strumento di sostegno a sé stante, come hanno fatto molte delle parti coinvolte nella fase di elaborazione.

3.9

La tavola 2 dell'allegato al documento della Commissione elenca i siti di Natura 2000 in base al tipo di utilizzazione dei terreni. Pascoli abbandonati, brughiere, boscaglie d'arbusti e prati rappresentano il 26,3 % delle superfici coperte dalla rete, mentre i boschi (non utilizzati o utilizzati non estensivamente) coprono ben il 28,9 % delle superfici, gli acquitrini e le paludi, o le acque interne appena il 13 %, mentre i vecchi frutteti nonché i «Dehesas» spagnoli e portoghesi (pascoli arborati mediterranei), così ricchi in materia di biodiversità, rappresentano appena il 2 % delle superfici (nel complesso appena 800.000 ettari). Appena il 5,6 % delle aree in questione possono pertanto venir catalogate tra le «aree agricole» (10).

3.10

La Commissione descrive dettagliatamente le misure necessarie all'attuazione della rete Natura 2000 (nella terza parte dell'allegato) calcolandone i costi (stimati attualmente a 6,1 miliardi di euro). È possibile differenziarli, grossomodo, tra costi amministrativi e costi di programmazione, di investimento (ad esempio per l'acquisto dei terreni, ma anche per altri investimenti) e costi correnti, inter alia per le compensazioni destinate ai proprietari dei terreni e per le misure di gestione.

3.10.1

Il CESE ritiene indispensabile presentare al più presto stime più precise. Dubita ad esempio che la somma di appena 0,3 miliardi di euro per i nuovi Stati membri (mentre per l'Unione a 15 si toccano i 5,8 miliardi di euro) possa davvero essere sufficiente. È ovvio che diversi paesi (ad esempio la Polonia) debbono ancora aggiungere agli elenchi parecchi siti, il che ovviamente comporterà ulteriori necessità di finanziamento.

3.11

La Commissione constata, a giusto titolo secondo il Comitato, che per la tutela dell'ambiente è spesso necessario salvaguardare soprattutto i metodi tradizionali di gestione economica del territorio, che sono necessari per la creazione e la salvaguardia delle aree in questione. Spesso, oggi, tali metodi di gestione non appaiono redditizi per i gestori, ma il loro mantenimento resta auspicabile per ragioni al tempo stesso sociali ed ambientali. Il metodo che meglio di ogni altro soddisfa il principio di sostenibilità è il sistema estensivo di pastorizia un tempo utilizzato nelle «Dehesas» della penisola iberica, compresa la transumanza, in primavera, verso i pascoli di montagna, attraverso le cosiddette «cañadas», che nel corso dei decenni sono diventate aree naturali di grande importanza.

3.12

Il CESE tuttavia continua a non comprendere bene se, stando al documento della Commissione in esame, sia davvero urgentemente necessario — o previsto — un cofinanziamento dell'Unione per tutti i settori elencati, o invece per quali aree di intervento si prevedano, per l'attuazione del diritto comunitario, esclusivamente contributi finanziari da parte degli Stati membri. Bisognerebbe chiarire meglio la questione.

3.13

Un aspetto al quale è necessario fare particolar attenzione è che in molti casi i conflitti sono dovuti al fatto che sinora gli utilizzatori delle aree in questione non hanno ricevuto sufficienti compensazioni o incentivi finanziari. Non si può parlare del valore sociale della tutela dell'ambiente o addirittura del suo valore per l'economia nazionale e scaricarne poi i costi sugli utilizzatori o sui proprietari dei terreni. Le future disposizioni finanziarie devono garantire che venga data ai proprietari e agli utilizzatori privati delle aree in questione perlomeno una garanzia di compensazione. Ancor meglio sarebbe prevedere degli incentivi per avviare iniziative coerenti con la tutela dell'ambiente. Vivere e lavorare nei siti della rete Natura 2000 dovrebbe in futuro venir visto come un «beneficio», non come uno svantaggio.

3.14

Per poter garantire quanto sopra è opportuno individuare con esattezza il livello delle compensazioni richieste, caso per caso. Fissare un massimale globale o limitare nel tempo il diritto alla compensazione, come avviene attualmente, ostacola l'intero progetto, anziché agevolarlo.

3.14.1

Per il pagamento delle compensazioni, qualora non venga istituita una linea di bilancio ad hoc, si dovrebbe utilizzare anzitutto il secondo pilastro della politica agricola comune, mentre per gli investimenti si dovrebbero invece impiegare i fondi strutturali classici. Il CESE constata con notevole preoccupazione che i nuovi compiti — o rispettivamente i pagamenti a carico del secondo pilastro che si debbono aggiungere alle prestazioni attuali (il futuro «sviluppo rurale») — non potranno venir finanziati a partire da questo programma a meno che non si rinunci ad altri compiti o non vengano messe a disposizione risorse finanziarie supplementari.

3.14.2

In concreto ciò significa che se si vuole salvaguardare la qualità dello sviluppo rurale ed inoltre contribuire al finanziamento della rete Natura 2000 mediante il secondo pilastro saranno chiaramente necessarie risorse supplementari destinate ad obiettivi specifici. Il CESE constata tuttavia che un tale aumento non figura nelle prospettive finanziarie presentate dalla Commissione, il cui volume non viene peraltro neppure accettato dagli Stati membri «contribuenti netti». Sussiste inoltre il grave pericolo che i tagli vengano effettuati proprio a scapito del secondo pilastro. Il CESE vede in tale situazione non soltanto una debolezza cruciale del progetto, ed una causa potenziale di conflitti, ma anche, più in generale, il grave rischio di mettere a repentaglio gli sforzi europei di tutela ambientale.

3.14.3

Il Comitato può quindi approvare il progetto di normativa solamente a patto che questa non vada a scapito delle altre misure di sviluppo rurale. Senza risorse aggiuntive la Commissione e gli Stati membri non potranno tener fede alle loro promesse politiche, né realizzare il loro obiettivo ambizioso: cioè promuovere lo sviluppo rurale ed attuare la rete Natura 2000 allo stesso tempo. I responsabili politici che vogliono togliere all'Europa tali possibilità dovrebbero almeno avere il coraggio di dire chiaro e tondo ai cittadini che non si vogliono più portare avanti una serie di compiti e di politiche (come ad esempio la tutela della natura).

3.15

Ciò non significa, secondo il Comitato, che non si debba dar prova di parsimonia anche nel contesto della tutela dell'ambiente. L'obiettivo prioritario della normativa comunitaria in materia di tutela ambientale, e quindi anche della rete Natura 2000, è la salvaguardia della biodiversità. Si tratta di un programma per così dire «imposto», al quale l'Unione è obbligata a partecipare, perlomeno nelle aree che hanno rilevanza europea.

3.16

Ciò però significa anche, al contrario, che non tutte le misure locali di tutela dell'ambiente sono misure di importanza europea che necessitano un cofinanziamento comunitario. Gli Stati membri, le regioni, i comuni e gli altri enti locali non possono sfuggire alle proprie chiare responsabilità politiche e finanziarie appigliandosi alla massima «niente tutela dell'ambiente senza soldi dell'Unione». Ma l'Unione non può neppure nascondersi dietro a frasi quali «Noi creiamo la possibilità, tutta potenziale, di finanziare iniziative mediante i fondi esistenti, se poi gli Stati membri decidono di seguire priorità diverse e non lo fanno, affari loro».

3.17

D'altro canto lo sfruttamento dei potenziali di sviluppo dei siti di Natura 2000 indicati nel documento è certo auspicabile sul piano regionale (poiché renderà evidente che la tutela dell'ambiente può avere davvero ricadute positive anche sul piano economico) ma non è necessariamente importante per la tutela della biodiversità.

3.18

Per il Comitato ciò significa che determinate misure di finanziamento nel contesto della realizzazione della rete Natura 2000 sono irrinunciabili, e che le risorse finanziarie all'uopo devono venir già chiaramente fissate (earmarked) sin d'ora. Il CESE invita gli Stati membri e la Commissione a portare avanti una riflessione in tal senso.