17.3.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 65/1

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo ha più volte ribadito l'importanza del controllo degli aiuti pubblici, quale elemento fondamentale per:

1.2

La disciplina relativa agli aiuti di Stato trova i suoi fondamenti nei testi all'origine stessa della Comunità, e cioè nelle disposizioni del Trattato CECA e del Trattato CEE. A differenza però del Trattato CECA, oramai scaduto, il Trattato CE non contiene, in materia di aiuti di Stato, un divieto assoluto: infatti, accanto all'enunciazione del divieto sono previste deroghe (1) e alcune eccezioni (2), che conferiscono alla Commissione — ed eccezionalmente anche al Consiglio — un ampio potere discrezionale di autorizzare degli aiuti, in deroga alla norma generale.

1.3

D'altro canto gli articoli 87, 88, e 89, che regolano la complessa materia, sono compresi nella Sezione II del Titolo VI relativo alle norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni, proprio per sottolineare come la questione degli aiuti di Stato debba essere presa in considerazione per gli effetti che può generare sul mercato concorrenziale.

1.3.1

In proposito il Comitato ha avuto già modo di sottolineare come qualsiasi nuovo piano d'azione sugli aiuti di Stato debba collocarsi nel quadro tracciato dall'articolo 2 del Trattato CE per poter garantire, tra l'altro, il corretto funzionamento del mercato unico, l'applicazione di regole non discriminatorie, lo sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, una crescita sostenibile e non inflazionistica, un alto grado di competitività e di convergenza, il miglioramento della qualità della vita, nonché la coesione economica e sociale e la solidarietà tra gli Stati membri.

1.4

Di fatto, per aiuto di Stato si intende, come indicato dalla Commissione stessa, «una forma di intervento statale usata per promuovere una determinata attività economica. La concessione di un tale aiuto implica dunque il fatto che taluni settori o attività economiche sono trattati più favorevolmente di altri, falsando così il gioco della concorrenza nell'operare una discriminazione tra le imprese che ricevono assistenza e le altre» (3).

1.4.1

Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del Trattato, la nozione di aiuto di Stato riguarda non solo tutti gli aiuti accordati da autorità pubbliche e finanziati con il pubblico denaro, ma anche gli interventi finalizzati alla riduzione di oneri che, normalmente, gravano sul bilancio d'impresa.

1.5

Il Consiglio europeo del marzo 2005 ha ribadito l'obiettivo di proseguire sulla via della riduzione del livello generale degli aiuti di Stato concedendo però delle deroghe per le eventuali carenze dei mercati. Questa posizione è in linea con quanto era stato deliberato al vertice di Lisbona del 2000 e a quello di Stoccolma del 2001 e risponde alla necessità di orientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi quelli della coesione.

1.5.1

La Commissione, peraltro, nella sua recente comunicazione sulla revisione a medio termine della strategia di Lisbona, ha fatto proprio tale obiettivo, finalizzato a ridurre gli aiuti di Stato, ad orientarli verso le carenze del mercato, soprattutto in settori con alto potenziale di crescita, e a stimolare l'innovazione (4).

1.6

Anche il Parlamento europeo si è pronunciato recentemente sugli aiuti di Stato (5), sottolineando che questi devono essere utilizzati in modo responsabile ed efficace, dal momento che:

1.6.1

D'altra parte il PE ha adottato, il 12 maggio 2005, una risoluzione intitolata Rafforzare la competitività europea: conseguenze delle trasformazioni industriali sulla politica e sul ruolo delle PMI  (6), nella quale sostiene, tra l'altro, l'obiettivo della riduzione del volume globale degli aiuti alle imprese, ma ricorda l'utilità di taluni aiuti per mitigare alcune carenze del mercato, come per esempio gli aiuti per la R&S, per la formazione e per la consulenza alle imprese.

1.6.2

Prendendo atto dell'importanza degli aiuti per le PMI negli Stati membri, il PE chiede alla Commissione di mantenere, all'interno dei fondi strutturali, l'insieme degli strumenti di aiuto alla riconversione economica e socioeconomica per le regioni colpite dalle delocalizzazioni industriali e insiste affinché si tengano in considerazione le esigenze delle piccole imprese e delle microimprese (7) in tali regioni e, più generalmente, nell'ambito delle politiche di coesione.

1.6.3

Nell'ambito del disegno di riforma dei regimi di aiuti di Stato, il PE propone l'individuazione di una chiara linea di azione a favore dell'innovazione, che investa trasversalmente tutti i settori, nel contesto degli obiettivi di Lisbona.

1.7

Dal canto suo, nel corso degli anni anche la Corte di giustizia si è pronunciata in molteplici occasioni in tema di aiuti di Stato, creando un vero e proprio case-by-case-law e stabilendo una giurisprudenza caratterizzata da linee direttrici coerenti e molto dettagliate, da ultimo con la sentenza relativa ai servizi d'interesse generale e con la sentenza Altmark, del 24 luglio 2003 (8).

1.8

Nel suo «Rapporto sulla tabella di marcia relativa agli aiuti di Stato» dell'aprile 2005 (9), la Commissione traccia un quadro positivo della reazione degli Stati membri alla strategia lanciata a Lisbona, evidenziando livelli di aiuti leggermente decrescenti, rispetto al PIL e risposte ancor più positive sul riorientamento degli aiuti nel senso suggerito dai Consigli europei: molto, tuttavia, resta ancora da fare.

1.8.1

Quale base di discussione per una strategia volta a ridurre il livello generale degli aiuti di Stato e a riorientarli verso obiettivi orizzontali, la Commissione aveva messo a punto, nel 2001, il repertorio degli aiuti di Stato e il relativo quadro di valutazione e li ha ulteriormente sviluppati nel corso del 2002. Il Comitato ha già espresso il suo apprezzamento per l'impegno della Commissione per raggiungere una maggiore trasparenza nel settore, cosa che appare particolarmente importante in relazione ai paesi di nuova adesione.

1.9

Il Comitato prende nota con compiacimento del fatto che nel 2003 il totale annuo di aiuti pubblici è diminuito del 3,6 % rispetto al 1999 e di quasi il 30 % rispetto al 1996; esso rileva tuttavia che l'importo di 53 miliardi di euro (10), di cui oltre il 60 % destinato all'industria manifatturiera e ai servizi, continua ad essere elevato. Esso ribadisce altresì la sua preoccupazione per le distorsioni di concorrenza che potrebbero derivare dalle divergenze riscontrabili negli aiuti pubblici tra i vari Stati membri e, all'interno di ciascuno di essi, tra le varie regioni.

1.9.1

Il Comitato (11) ha a suo tempo accolto favorevolmente il sistematico lavoro di chiarificazione e precisazione delle regole fatto dalla Commissione, con particolare attenzione al regolamento di esenzione per categoria e agli aiuti a favore dell'occupazione intesi a facilitare la creazione di posti di lavoro da parte degli Stati membri.

1.9.2

Il Comitato concorda pienamente con la Commissione sul fatto che le regole sugli aiuti di Stato devono formare oggetto di aggiustamenti, con il passare del tempo, poiché devono prendere in considerazione gli sviluppi intervenuti a livello politico, economico e legale. È per questo motivo che gli strumenti di valutazione degli aiuti di Stato sono soggetti a revisioni periodiche e, quindi, hanno spesso durata limitata  (12).

1.10

Il Comitato si compiace che la Commissione abbia presentato proposte volte a delineare una riforma generale della materia (13), basata su un approccio integrato che tenga in forte considerazione i «fallimenti del mercato».

1.10.1

Esso ritiene che l'adozione di un nuovo quadro che tenga nel debito conto il necessario equilibrio tra la politica degli aiuti e la necessità di sviluppo, debba essere subordinata a una revisione, tesa ad una semplificazione e ad una valutazione esaustiva dell'impatto.

1.10.2

Tale revisione dovrà basarsi su obiettivi chiari, ampie consultazioni, informazioni complete e il nuovo quadro dovrà assicurare, oltre ad un chiaro sistema di controllo, una coerenza tra le politiche, una concentrazione delle azioni e infine una maggiore semplificazione, trasparenza e certezza giuridica.

1.10.3

Il quadro proposto dovrebbe essere in linea con:

1.10.4

Altre esigenze impongono una considerazione particolarmente attenta a:

1.11

Secondo il Comitato, però, la questione più importante che la definizione di un quadro comune per gli aiuti di Stato deve affrontare è quella di rilanciare una politica moderna, che sia capace di raccogliere il consenso unanime di tutti gli Stati membri, dal momento che la globalizzazione impone dei processi di transizione e ristrutturazione a tutte le economie dell'Unione.

1.12

Le imprese, in quanto concorrenti e destinatarie ultime dei regimi di aiuto, sono, insieme al settore pubblico, in una posizione privilegiata per valutare l'efficacia degli strumenti posti in essere. Esse possono offrire un contributo concreto per il monitoraggio di soluzioni, adatte ad una moderna politica europea degli aiuti di Stato e possono dare utili suggerimenti sull'articolazione di nuove guidelines.

1.12.1

Inoltre, le imprese sono esposte in prima persona, sia alle incertezze giuridiche e alle lunghezze dei tempi d'approvazione dei regimi di aiuto, sia alle gravi conseguenze del recupero degli aiuti dichiarati illegali. Esse figurano, quindi, tra i soggetti più interessati alla diffusione di una conoscenza univoca della normativa comunitaria e al superamento delle difficoltà e difformità interpretative ed applicative.

2.1

Il Comitato è convinto che le proposte di riforma della Commissione rappresentino una opportunità preziosa, per fondere in una sintesi equilibrata:

2.2

Il Comitato condivide pienamente il principio ispiratore della riforma «Aiuti meno numerosi ma più mirati», in quanto questo è finalizzato a rafforzare la competitività delle imprese sui mercati interni ed internazionali, e a creare le condizioni perché le imprese più efficienti siano premiate.

2.3

Il Comitato condivide pienamente la linea indicata dalla Commissione, per una semplificazione delle regole, con il fine di dare maggiore certezza agli operatori e di alleggerire gli oneri amministrativi degli Stati. Il Comitato è infatti convinto che l'incertezza su che cosa rappresenti un aiuto di Stato lecito e che cosa non lo sia rischia di mettere in discussione la legittimità del controllo stesso sugli aiuti di Stato operato dalla Commissione.

2.4

A parere del Comitato, il progetto di riforma della disciplina comunitaria degli aiuti dovrebbe essenzialmente permettere:

2.5

La politica in materia di aiuti statali è parte integrante di quella della concorrenza e, in quanto tale, è fra le politiche comunitarie che esercitano maggiore influenza sull'andamento dell'economia. Occorre quindi, a parere del Comitato, che essa venga utilizzata in maniera più concreta per garantire la qualità dello sviluppo e la coerenza con gli obiettivi del processo di Lisbona, in modo da poter svolgere un ruolo propulsivo, per assicurare sane dinamiche di sviluppo dell'economia e dell'occupazione.

2.6

La competitività misura le capacità del mercato di creare efficacemente beni e servizi di valore, in un mondo globalizzato, con il fine di migliorare il tenore di vita della società e di assicurare un livello elevato di occupazione. Dobbiamo tuttavia ammettere che abbiamo fallito nel tentativo di promuovere la crescita delle imprese europee e delle risorse umane, verso livelli più qualificati di ricerca tecnologica, di innovazione, di formazione e di internazionalizzazione, come era stato invece ipotizzato dalla strategia di Lisbona.

3.1

Il Comitato esprime il proprio sostegno a un nuovo inquadramento generale comunitario degli aiuti di Stato che si ispiri a una politica degli aiuti:

3.2

Secondo il Comitato, quindi, la politica comunitaria degli aiuti di Stato deve dare un contributo attivo per rendere l'Europa più attraente per gli investimenti e per l'occupazione, per rafforzare la dimensione competitiva delle imprese e la coesione sociale, per stimolare la propensione alla ricerca e all'innovazione, e infine per promuovere la creazione e la diffusione delle nuove conoscenze e la formazione delle risorse umane.

3.3

L'inquadramento comunitario di esenzione relativo agli aiuti alla formazione e all'occupazione dovrebbe, a parere del CESE, essere ampliato e semplificato con un regolamento generale di esenzione per categoria, privilegiando le misure di aiuto più trasparenti e focalizzate su obiettivi precisi, da identificare in stretta consultazione con le imprese e le parti sociali che, in quanto destinatarie dei regimi di aiuto, sono quelle più effettivamente in grado di valutare l'efficacia degli strumenti proposti.

3.4

Per quanto riguarda il regime degli aiuti a finalità regionale, nel nuovo quadro programmatico 2007-2013, il Comitato condivide la volontà di rilanciare lo sviluppo delle regioni sfavorite (regioni NUTS II «ad effetto statistico», regioni NUTS II «in crescita economica», regioni NUTS III «a bassa densità di popolazione») nonché delle isole e delle zone montane di marginalità territoriale, superando la logica assistenziale, riducendo i massimali di intensità d'aiuto, contenendo entro il 10 % il differenziale tra le classi estreme di regioni in ritardo di sviluppo, e contrastando i possibili fenomeni di delocalizzazione causati da sproporzionati differenziali d'aiuto (non oltre il 20 %, per regioni NUTS III) tra le regioni transfrontaliere.

3.4.1

Il Comitato condivide l'approccio della Commissione in tema di intensità d'aiuto a finalità regionale per diverse tipologie di imprese, ma ritiene che debba essere evitato il rischio di frenare la crescita dimensionale delle imprese minori assicurando un'unica maggiorazione (20 %) sia per le piccole che per le medie imprese. I limiti proposti per il sostegno agli investimenti delle grandi imprese, nelle regioni comprese nelle nuove deroghe, dovrebbero tener conto della nuova classificazione delle imprese, prevista dalla raccomandazione della Commissione del 2003 (14).

3.5

Proprio in tema di aiuti di lieve entità, il Comitato è favorevole all'aumento del plafond previsto per il De minimis, anche ai fini di una maggiore concentrazione e semplificazione dell'azione comunitaria.

3.6

Secondo il Comitato, la Commissione dovrebbe potersi concentrare sull'esame degli aiuti di Stato che hanno un impatto significativo sugli scambi, senza disperdere le proprie risorse nell'esaminare una molteplicità di casi, di interesse prevalentemente locale, chiarendo il significato e l'interpretazione del concetto di local concern.

3.7

Il Comitato ritiene che il controllo sugli aiuti di Stato debba essere proporzionato ed efficace, e che si debbano evitare complesse procedure di notifica nei casi di importanza economica marginale per la concorrenza comunitaria.

3.8

Il Comitato sostiene con forza la proposta sugli aiuti di Stato di lieve entità, a suo tempo presentata dalla Commissione (febbraio 2004), nell'ottica di garantire agli Stati membri maggiore flessibilità, procedure più semplici, nonché uno spazio sufficiente per le misure di aiuto destinate al conseguimento degli obiettivi previsti dalla strategia di Lisbona, sempre salvaguardando adeguate possibilità di controllo da parte della Commissione.

3.9

Quanto agli aiuti settoriali, sulla strada indicata dalla Commissione per le esenzioni in blocco per categoria, occorre assicurare la coerenza tra le politiche UE di settore e i regimi di aiuto nei settori dei trasporti, dell'energia, dell'informazione e della comunicazione. Nel settore culturale, dell'audiovisivo, del cinema e dello sport, dove esistono ampie potenzialità di innovazione, di crescita e di nuova occupazione, la strategia di Lisbona ha indicato obiettivi precisi.

3.10

In tema di aiuti ambientali, l'inquadramento comunitario degli aiuti di Stato per la protezione dell'ambiente resterà in vigore fino al 2007. Anche in questo caso è importante perseguire gli obiettivi stabiliti dalla strategia di Lisbona, facilitando la realizzazione del sistema di scambio di emissioni di CO2 (ETS National Allocation Plans), nell'ambito degli obiettivi del Protocollo di Kyoto.

3.11

Aiuti all'innovazione (secondo la definizione del Libro verde (15)). A parere del Comitato, si dovrebbe estendere l'inquadramento esistente a tipologie d'aiuto rivolte ad attività innovative non coperte dalle linee direttrici attuali, e si dovrebbero individuare criteri chiari e generali di compatibilità, che lascino più ampi margini d'intervento agli Stati membri, senza obbligo di notifica.

3.11.1

Per ottenere un miglioramento in questo campo, il Comitato chiede alla Commissione di precisare meglio, con l'aiuto di Eurostat, quali attività di produzione e di servizi possano essere comprese tra quelle che è possibile oggi definire innovative. Sarebbe infatti estremamente utile poter avere delle linee guida in questo sensibile settore.

3.11.2

In quest'ottica, il Comitato si rallegra della presentazione, il 21 settembre 2005, della comunicazione sul regime degli aiuti di Stato all'innovazione, volta a dare un inquadramento comunitario a questo settore cruciale e ad individuare, da un lato, le situazioni più evidenti di fallimento del mercato e, dall'altro, gli interventi di contesto attuabili nei casi in cui sia possibile porvi rimedio.

3.12

Occorre, peraltro, individuare con chiarezza anche criteri predefiniti in grado di indicare quali siano le carenze del mercato suscettibili di ostacolare l'ottimizzazione delle misure e degli strumenti di innovazione nell'attuazione della strategia di Lisbona: si dovrà tuttavia al contempo lasciare adeguati margini agli Stati membri e alle loro regioni per modulare interventi proporzionati ed efficaci, idonei a trasformare la ricerca precompetitiva in innovazione commerciale e di mercato.

3.13

Per quanto riguarda gli aiuti destinati a incentivare gli investimenti in progetti innovativi da parte delle PMI, occorre che essi siano tesi a promuovere lo sviluppo anche dimensionale delle imprese, e che prevedano in particolare:

3.14

Secondo il Comitato, il nuovo regime d'inquadramento dovrebbe considerare anche l'insieme dei fattori di contesto ambientale, che influenzano il processo innovativo, quali:

3.14.1

Più in generale, esso considera che nel processo di revisione degli orientamenti in tema di aiuti orizzontali, quali la ricerca, l'innovazione, l'ambiente e il capitale umano, sarebbe opportuno:

3.15

Quanto al regime di aiuti nel settore dei servizi di interesse economico generale, occorre sottolineare che tali servizi costituiscono un elemento fondamentale della coesione sociale e territoriale: è dunque necessario che, secondo i criteri stabiliti dalla sentenza Altmark (16), e la relativa decisione della Commissione del 13 luglio 2005, venga chiarito il riferimento al concetto di «impresa media, gestita in modo efficiente», e che si garantisca la certezza giuridica per le compensazioni accordate a titolo di missione di servizio pubblico, che costituiscono aiuti di Stato compatibili con il Trattato.

3.16

Secondo il Comitato, nella futura normativa si dovrebbe tener conto del fatto che spetta alle istituzioni aventi legittimità democratica in materia, a livello nazionale, regionale e locale, la responsabilità di definire i servizi di interesse economico generale (17).

4.1

Il Comitato ritiene che possano essere fatti passi importanti verso una migliore semplificazione e trasparenza, rafforzando l'azione intrapresa dalla Commissione per rendere la politica comunitaria degli aiuti più concentrata sugli elementi suscettibili di determinare distorsioni rilevanti della concorrenza.

4.2

Occorre, altresì, rimediare alle lungaggini nel trattamento dei casi, migliorando e snellendo le pratiche amministrative, nonché attivando le responsabilità a livello di Stati membri per garantire trasparenza ed efficacia.

4.3

Anche l'elaborazione di codici di buone pratiche, con il pieno coinvolgimento di tutte le parti interessate, ed in particolare delle imprese, in quanto destinatarie delle misure d'aiuto, appare, secondo il Comitato, fortemente auspicabile.

5.1

I nuovi scenari dell'allargamento richiedono degli adattamenti alla politica degli aiuti di Stato, per permettere a tutte le regioni europee, di essere parimenti attraenti per nuove localizzazioni e investimenti e per assicurare una concorrenza leale tra le regioni confinanti.

5.2

Attualmente i 10 nuovi Stati membri dell'Unione erogano alle imprese, a titolo di aiuti di Stato, degli importi nettamente maggiori - in percentuale del loro PIL - rispetto a quelli erogati nell'Europa a 15, anche se tale rapporto mostra la tendenza a un progressivo riequilibrio. Nel periodo 2000-2003, in media nei nuovi Stati membri gli aiuti di Stato hanno infatti rappresentato l'1,42 % del PIL, rispetto ad una media dello 0,4 % nell'UE a 15.

5.3

La strategia di Lisbona ha previsto l'utilizzo degli aiuti per il raggiungimento di obiettivi orizzontali. Nel 2002, questi ultimi rappresentavano il 73 % nell'UE a 15, contro il 22 % nei nuovi Stati membri (18).

5.4

D'altronde, occorre riconoscere che i nuovi Stati hanno saputo adattarsi molto bene all'economia di mercato, anche se l'Europa allargata deve fare ancora dei passi importanti per ridurre il livello generale degli aiuti e per favorire la competitività, lo sviluppo sostenibile e coeso, e la nuova economia europea della conoscenza.

6.1

Il Comitato ritiene che sia necessario migliorare la governance delle prassi e delle procedure nel settore degli aiuti di Stato, coinvolgendo maggiormente i soggetti direttamente interessati. Tra questi figurano in primissimo luogo le imprese e la società civile, che sono esposte, in prima persona, sia alle incertezze giuridiche e ai tempi lunghi dell'approvazione comunitaria dei regimi di aiuto, sia alle gravi conseguenze del recupero degli aiuti inammissibili o illegali.

6.2

Le imprese, in quanto destinatarie dei regimi di aiuto e, allo stesso tempo, competitors, sono in una posizione privilegiata per:

6.3

Occorre quindi, a parere del Comitato:

7.1

Occorre, a parere del Comitato, dare una chiara visione del valore aggiunto che rappresentano gli aiuti di Stato per il futuro dell'Unione europea, nel quadro degli obiettivi di sviluppo competitivo, sostenibile e coeso degli Stati membri sottoscritti a Lisbona e ribaditi a più riprese - dal 2000 ad oggi - da diversi vertici europei.

7.1.1

I settori chiave individuati da tale strategia richiedono sforzi finanziari consistenti e mirati, che devono poter trovare nelle politiche di bilancio e strutturali degli Stati membri, una piena possibilità di espressione: il tutto in un quadro di coerenza e compatibilità delle politiche, preventivamente definito, al quale tutte le componenti, ivi compresa la politica comunitaria della concorrenza, dovranno far riferimento e conformarsi.

7.2

La realizzazione piena di un mercato unico europeo, in grado di competere ad armi pari con gli altri partner del mercato globale richiede, a parere del Comitato, una forte modernizzazione sia dei comportamenti che delle concezioni delle politiche europee in materia di economia, ed in particolare di aiuti di Stato; questo si impone anche per rendere possibile la realizzazione delle grandi infrastrutture e dei grandi investimenti immateriali richiesti per il funzionamento di un mercato efficiente, tecnologicamente avanzato e competitivo.

7.3

Occorre, secondo il Comitato, spingere gli Stati membri e le regioni, tramite la definizione dei criteri di compatibilità generale, ad attuare politiche di sostegno ispirate all'obiettivo di un'economia competitiva e rispettosa delle regole di libera concorrenza.

7.4

Qualora il mercato fallisca nel rendere competitive le imprese europee e si riveli incapace di rafforzarne le capacità di innovazione tecnologica, di formazione e di internazionalizzazione, la politica europea degli aiuti di Stato deve agevolare e non ostacolare le politiche e gli interventi volti a stimolare la crescita delle imprese e ad accrescerne le capacità di attrarre in Europa nuovi investimenti, nuove intelligenze e nuovi capitali.

8.1

Il Comitato esprime il proprio sostegno alla modernizzazione della politica europea degli aiuti di Stato basata su un nuovo approccio proattivo e su un nuovo inquadramento generale comunitario. Esso raccomanda in particolare, al riguardo: