26.7.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 201/60

(1)

L’Unione si è prefissata il duplice obiettivo di conservare e sviluppare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, tra l’altro facilitando l’accesso alla giustizia, e di garantire un livello elevato di tutela dei consumatori.

(2)

L’economia moderna crea talvolta situazioni in cui un gran numero di persone può subire un danno a causa delle stesse pratiche illecite consistenti nella violazione di diritti conferiti dalle norme dell’Unione da parte di uno o più professionisti o altre persone (cosiddetta «situazione di danno collettivo»). Dette persone possono quindi essere legittimate ad agire per ottenere la cessazione di tali pratiche o il risarcimento del danno subito.

(3)

La Commissione ha adottato nel 2005 un libro verde sulle azioni di risarcimento per danni derivanti dalla violazione di norme antitrust (1) e nel 2008 un libro bianco, nel quale ha presentato delle indicazioni strategiche sul ricorso collettivo specifico del settore antitrust (2). Nel 2008 ha altresì pubblicato un libro verde sui mezzi di ricorso collettivo dei consumatori (3) e nel 2011 ha condotto una consultazione pubblica dal titolo «Verso un approccio europeo coerente in materia di ricorso collettivo» (4).

(4)

Il 2 febbraio 2012 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione intitolata «Verso un approccio europeo coerente in materia di ricorsi collettivi», nella quale ha chiesto che qualsiasi proposta in materia di ricorso collettivo assuma la forma di un quadro orizzontale dotato di principi comuni, che assicuri un accesso uniforme alla giustizia all’interno dell’Unione europea mediante il ricorso collettivo e che consideri in particolare le violazioni dei diritti dei consumatori, senza però limitarsi a esse. Il Parlamento ha altresì sottolineato la necessità di tenere conto delle tradizioni giuridiche e degli ordinamenti giuridici dei singoli Stati membri e di rafforzare il coordinamento delle buone pratiche tra Stati membri (5).

(5)

L'11 giugno 2013 la Commissione ha adottato la comunicazione «Verso un quadro orizzontale europeo per i ricorsi collettivi» (6) che riporta gli interventi compiuti fino a ora, descrive le opinioni dei portatori d’interessi e del Parlamento europeo e presenta la posizione della Commissione su alcune questioni centrali riguardo ai ricorsi collettivi.

(6)

Prevenire e sanzionare le violazioni di diritti conferiti dalle norme dell’Unione è uno scopo essenziale dell’applicazione delle norme da parte delle autorità pubbliche. La possibilità per i privati di agire in giudizio, in conseguenza di violazioni di tali diritti, completa l’applicazione delle norme a livello pubblico. Laddove fa riferimento alla violazione di diritti conferiti dalle norme dell’Unione, la presente raccomandazione riguarda tutte le situazioni in cui la violazione di norme stabilite a livello di Unione ha causato o può causare un danno a persone fisiche o giuridiche.

(7)

La protezione dei consumatori, la concorrenza, la tutela dell’ambiente, la protezione dei dati personali, la normativa sui servizi finanziari e la tutela degli investitori, rientrano fra i settori in cui l’intervento complementare dei privati per assicurare il rispetto dei diritti conferiti dalle norme dell’Unione nella forma di ricorso collettivo rappresenta un valore. I principi stabiliti nella presente raccomandazione dovrebbero essere applicati in modo orizzontale e paritario in detti settori, così come in altri in cui risultino pertinenti delle azioni collettive inibitorie o risarcitorie riguardo a violazioni dei diritti conferiti dalle norme dell’Unione.

(8)

Le azioni individuali, come il procedimento per le controversie di modesta entità nei casi riguardanti i consumatori, sono gli strumenti consueti per trattare le controversie al fine di prevenire i danni e di chiederne il risarcimento.

(9)

Tutti gli Stati membri hanno introdotto, in aggiunta ai mezzi di ricorso individuali, tipi diversi di meccanismi di ricorso collettivo. Queste misure sono dirette a prevenire e arrestare pratiche illecite e ad assicurare che possa essere ottenuto il risarcimento del pregiudizio subìto in situazioni di danno collettivo. La possibilità di aderire a un’azione in giudizio e di esperirla congiuntamente può rappresentare un mezzo migliore di accedere alla giustizia, in particolare quando il costo delle azioni individuali dissuaderebbe le singole parti lese dall’adire le vie legali.

(10)

Lo scopo della presente raccomandazione è agevolare l’accesso alla giustizia, con riguardo a violazioni di diritti conferiti dalle norme dell’Unione e raccomandare perciò che tutti gli Stati membri si dotino di sistemi di ricorso collettivo a livello nazionale, seguendo gli stessi principi di base in tutta l’Unione, tenendo conto delle tradizioni giuridiche degli Stati membri e adottando garanzie contro gli abusi.

(11)

Riguardo alle azioni di natura inibitoria, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno già adottato la direttiva 2009/22/CE relativa a provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori (7). Il procedimento introdotto dalla direttiva, tuttavia, non consente a coloro che pretendono di aver subito un danno in conseguenza di una pratica illecita di ottenere un risarcimento.

(12)

In alcuni Stati membri sono stati introdotti, con portata diversa, procedimenti per intentare azioni risarcitorie. Tuttavia, detti procedimenti variano ampiamente da uno Stato membro all’altro.

(13)

La presente raccomandazione propone una serie di principi che riguardano i ricorsi collettivi sia giudiziali che stragiudiziali e che dovrebbero essere comuni a tutta l’Unione, nel rispetto delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. Detti principi dovrebbero garantire la tutela dei diritti fondamentali processuali delle parti e dovrebbero impedire gli abusi attraverso opportune garanzie.

(14)

La presente raccomandazione riguarda il ricorso collettivo di natura sia risarcitoria che inibitoria, per quanto opportuno e pertinente rispetto ai singoli principi. Essa fa salvi i vigenti meccanismi inibitori settoriali previsti dal diritto dell’Unione.

(15)

I meccanismi di ricorso collettivo dovrebbero preservare le garanzie processuali a favore delle parti nell’azione civile. Al fine di evitare che si sviluppi una cultura dell’abuso del contenzioso nelle situazioni di danno collettivo, i meccanismi nazionali di ricorso collettivo dovrebbero includere le garanzie fondamentali descritte nella presente raccomandazione. Di regola, dovrebbero essere evitati elementi come i risarcimenti «punitivi», le procedure invadenti di accesso ai mezzi probatori prima del processo (pre-trial discovery procedures) e i risarcimenti eccessivi riconosciuti dalle giurie (jury awards), molti dei quali sono estranei alle tradizioni giuridiche della maggior parte degli Stati membri.

(16)

In situazioni di danno collettivo, i procedimenti di risoluzione alternativa delle controversie possono risultare un modo efficiente di ottenere giustizia. Essi dovrebbero essere sempre disponibili insieme al ricorso collettivo all’autorità giudiziaria, o come elemento facoltativo di quest’ultimo.

(17)

La legittimazione a esperire un’azione collettiva negli Stati membri dipende dal tipo di meccanismo di ricorso collettivo. Per certi tipi di azioni collettive come le azioni di gruppo in cui l’iniziativa è congiuntamente presa da coloro che pretendono di aver subito un danno, la questione della legittimazione ad agire è relativamente semplice rispetto a quanto si verifica nelle azioni rappresentative, dove andrebbe pertanto chiarita.

(18)

Nel caso dell’azione rappresentativa, la legittimità ad agire dovrebbe essere limitata a organizzazioni appositamente certificate, a organizzazioni rappresentative designate che rispettano determinati criteri stabiliti per legge, o ad autorità pubbliche. L’organizzazione rappresentativa dovrebbe essere tenuta a dare prova della sua capacità amministrativa e finanziaria di rappresentare in modo appropriato l’interesse dei ricorrenti.

(19)

La disponibilità di finanziamento per i ricorsi collettivi dovrebbe essere tale da non poter portare a un abuso del sistema o al conflitto d’interessi.

(20)

È opportuno che, al fine di evitare abusi del sistema, e nell’interesse della buona amministrazione della giustizia, nessun’azione di ricorso collettivo sia ammessa se non sono soddisfatte le condizioni di ricevibilità disposte dalla legge.

(21)

Occorre affidare ai giudici un ruolo essenziale nella tutela dei diritti e degli interessi di tutte le parti coinvolte in azioni di ricorso collettivo, così come nella gestione efficace di tali azioni.

(22)

In settori del diritto in cui a un’autorità pubblica è conferito il potere di adottare decisioni che accertano l’avvenuta violazione di norme dell’Unione, è importante garantire coerenza tra la decisione finale relativa alla violazione e l’esito dell’azione di ricorso collettivo. Inoltre, nei casi di azioni collettive conseguenti alla decisione di un’autorità pubblica (cosiddette follow-on actions), si presume che l’interesse pubblico e la necessità di evitare gli abusi siano già stati tenuti in conto da detta autorità rispetto all’accertamento della violazione delle norme dell’Unione.

(23)

Riguardo al diritto dell’ambiente, la presente raccomandazione tiene conto delle disposizioni dell’articolo 9, paragrafi 3, 4 e 5, della convenzione UN/ECE sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale («convenzione di Aarhus»), che, rispettivamente, incoraggiano l’ampio accesso alla giustizia in materia ambientale, definiscono i criteri che i procedimenti devono rispettare, tra cui la tempestività e la non eccessiva onerosità, e disciplinano l’informazione del pubblico e l’introduzione di meccanismi di assistenza.

(24)

È auspicabile che gli Stati membri adottino le misure necessarie all’attuazione dei principi disposti nella presente raccomandazione entro due anni dalla sua pubblicazione.

(25)

È necessario che gli Stati membri rendano conto alla Commissione dell’attuazione della presente raccomandazione e che, sulla base di tale rendiconto, la Commissione monitori e valuti le misure adottate dagli Stati membri.

(26)

È opportuno che, entro quattro anni dalla pubblicazione della presente raccomandazione, la Commissione valuti la necessità di un ulteriore intervento, anche di natura legislativa, per assicurare che gli obiettivi della raccomandazione siano raggiunti. In particolare, la Commissione dovrebbe verificare l’applicazione della raccomandazione e i relativi effetti sull’accesso alla giustizia, sul diritto al risarcimento, sulla necessità di evitare l’abuso del contenzioso e sul funzionamento del mercato unico, sull’economia dell’Unione europea e sulla fiducia dei consumatori,

1.

Lo scopo della presente raccomandazione è agevolare l’accesso alla giustizia, porre fine alle pratiche illecite e permettere alle parti lese di ottenere il risarcimento in situazioni di danno collettivo causato da violazioni di diritti conferiti dalle norme dell’Unione, assicurando che vi siano adeguate garanzie processuali per evitare l’abuso del contenzioso.

2.

Tutti gli Stati membri dovrebbero dotarsi a livello nazionale di meccanismi di ricorso collettivo di natura sia inibitoria che risarcitoria, che rispettino i principi di base definiti nella presente raccomandazione. Tali principi dovrebbero essere comuni a tutta l’Unione, nel rispetto delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché i procedimenti di ricorso collettivo siano giusti, equi, tempestivi e non eccessivamente onerosi.

3.

Ai fini della presente raccomandazione, si intende per:

La presente raccomandazione individua principi comuni che dovrebbero trovare applicazione in tutti i casi di ricorso collettivo, nonché principi specifici relativi ai ricorsi collettivi di natura inibitoria o risarcitoria.

4.

Gli Stati membri dovrebbero designare le organizzazioni rappresentative che possono intentare azioni rappresentative, in base a condizioni di legittimità chiaramente definite. Dette condizioni dovrebbero includere almeno i seguenti requisiti:

5.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché l’organizzazione designata perda il proprio status qualora una o più delle predette condizioni non siano più soddisfatte.

6.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché le azioni rappresentative possano essere esperite solo da organizzazioni che sono state ufficialmente designate a titolo preliminare come raccomandato al punto 4, o da organizzazioni che sono state certificate appositamente da autorità nazionali o giudiziarie di uno Stato membro in vista di una determinata azione rappresentativa.

7.

In aggiunta o in alternativa, gli Stati membri dovrebbero autorizzare le autorità pubbliche a intentare azioni rappresentative.

8.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché sia verificato, il prima possibile nel corso della controversia, che le cause in cui non sono rispettate le condizioni per il ricorso collettivo e quelle manifestamente infondate non sono proseguite.

9.

A tal fine, il giudice dovrebbe procedere d’ufficio ai controlli necessari.

10.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché sia possibile all’organizzazione rappresentativa o al gruppo di ricorrenti, diffondere informazioni relative a una pretesa violazione di diritti conferiti dalle norme dell’Unione e all’intenzione di chiedere un provvedimento inibitorio contro di essa, così come informazioni relative a una situazione di danno collettivo e all’intenzione di esperire un’azione risarcitoria nella forma di ricorso collettivo. Le stesse possibilità date all’organizzazione rappresentativa, all’organizzazione appositamente certificata, all’autorità pubblica o al gruppo di ricorrenti dovrebbero essere assicurate in merito alle informazioni sulle azioni risarcitorie in corso.

11.

I metodi per la diffusione dovrebbero tener conto delle particolari circostanze della situazione di danno collettivo pertinente, della libertà di espressione, del diritto d’informazione e del diritto alla tutela dell’immagine o del valore aziendale del convenuto, prima che la responsabilità di quest’ultimo per la presunta violazione o il presunto danno sia accertata con la decisione definitiva del giudice.

12.

I metodi di diffusione fanno salve le norme dell’Unione relative all’abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato.

13.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché la parte soccombente in un’azione di ricorso collettivo rimborsi le necessarie spese legali sostenute dalla parte vittoriosa (cosiddetto principio «chi perde paga»), alle condizioni disposte dal pertinente diritto nazionale.

14.

Alla parte ricorrente dovrebbe essere imposto di dichiarare al giudice, all’avvio del procedimento, l’origine dei fondi che intende usare per finanziare l’azione in giudizio.

15.

Il giudice dovrebbe avere la facoltà di sospendere il procedimento se, in caso di utilizzo di risorse finanziarie messe a disposizione da un terzo,

16.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché, nei casi in cui un’azione di ricorso collettivo sia finanziata da un terzo privato, sia proibito a quest’ultimo:

17.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché, nei casi in cui una controversia riguardi persone fisiche o giuridiche di più Stati membri, le norme nazionali relative alla ricevibilità o alla legittimazione di gruppi di ricorrenti stranieri o di organizzazioni rappresentative di altri ordinamenti giuridici nazionali non impediscano la possibilità di un’unica azione collettiva in un'unica giurisdizione.

18.

Qualsiasi organizzazione rappresentativa designata in via preliminare da uno Stato membro per essere legittimata a intentare azioni rappresentative dovrebbe poter adire il giudice dello Stato membro competente a trattare la situazione di danno collettivo.

19.

I giudici e le autorità competenti dovrebbero trattare con la dovuta celerità, ove necessario attraverso procedimenti sommari, le azioni per l’ottenimento di provvedimenti inibitori che arrestino o vietino la violazione di diritti conferiti dalle norme dell’Unione, al fine di evitare qualunque pregiudizio nuovo o ulteriore, derivante da tale violazione, che sia causa di un danno.

20.

Gli Stati membri dovrebbero definire opportune sanzioni contro il convenuto soccombente al fine di garantire l’effettivo rispetto del provvedimento inibitorio, compreso il pagamento di un importo fisso per ogni giorno di ritardo o qualunque altro importo previsto dalla legislazione nazionale.

21.

La parte ricorrente dovrebbe essere costituita sulla base del consenso espresso delle persone fisiche o giuridiche che pretendono di aver subito un pregiudizio (principio dell’adesione, o opt-in). Qualunque eccezione a tale principio, ex lege o prevista mediante provvedimento del giudice, dovrebbe essere debitamente giustificata da motivi di buona amministrazione della giustizia.

22.

Un membro della parte ricorrente dovrebbe essere libero di escludersi dalla stessa in qualunque momento prima che sia resa la pronuncia definitiva o che la causa sia altrimenti decisa validamente, fatte salve le stesse condizioni che si applicano al recesso nelle azioni individuali, senza perdere il diritto di introdurre un’azione in altra forma, se ciò non è contrario alla buona amministrazione della giustizia.

23.

Le persone fisiche o giuridiche che pretendono di aver subito un pregiudizio nella stessa situazione di danno collettivo dovrebbero poter aderire alla parte ricorrente in qualunque momento prima che sia resa la pronuncia definitiva o che la causa sia altrimenti decisa validamente, se ciò non è contrario alla buona amministrazione della giustizia.

24.

Il convenuto dovrebbe essere informato della composizione della parte ricorrente e di qualunque modifica della stessa.

25.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché le parti di una controversia in una situazione di danno collettivo siano invitate a transigere consensualmente o per vie stragiudiziali la controversia relativa al risarcimento, sia nella fase precedente al processo civile che durante quest’ultimo, tenuto conto anche degli obblighi disposti dalla direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale (8).

26.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché i meccanismi di ricorso collettivo giudiziale siano accompagnati da opportuni mezzi di risoluzione alternativa collettiva delle controversie, accessibili alle parti prima e durante la fase contenziosa. Il ricorso a tali mezzi dovrebbe dipendere dal consenso delle parti in causa.

27.

Qualunque termine di prescrizione applicabile alle azioni dovrebbe essere sospeso durante il periodo che va almeno dal momento in cui le parti convengono di tentare di risolvere la lite mediante un procedimento di risoluzione alternativa delle controversie, fino al momento in cui una o entrambe le parti recedono espressamente da tale procedimento.

28.

La legalità dell’esito vincolante di una transazione collettiva dovrebbe essere verificata dal giudice, tenuto conto della necessaria protezione degli interessi e dei diritti di tutte le parti in causa.

29.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché gli onorari degli avvocati e il relativo metodo di calcolo non creino incentivi ad avviare contenziosi non necessari dal punto di vista dell’interesse di ciascuna delle parti.

30.

Gli Stati membri non dovrebbero consentire onorari calcolati in percentuale delle somme accordate nella causa (contingency fees) che rischiano di creare detti incentivi. Gli Stati membri che, a titolo di eccezione, consentono tali tipi di onorari dovrebbero prevedere opportune norme che li disciplinino nei casi di ricorso collettivo, tenuto conto in particolare del diritto dei membri della parte ricorrente a ricevere l’intero risarcimento.

31.

L’importo accordato alle persone fisiche o giuridiche lese in una situazione di danno collettivo non dovrebbe eccedere il risarcimento che sarebbe stato accordato se la pretesa fosse stata fatta valere mediante azioni individuali. In particolare, dovrebbero essere vietati i risarcimenti detti «punitivi», che hanno come conseguenza un risarcimento eccessivo a favore della parte ricorrente.

32.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché, oltre ai principi generali sul finanziamento, nei casi di finanziamento di un ricorso collettivo di natura risarcitoria da parte di un terzo privato sia vietato calcolare la remunerazione concessa al finanziatore o gli interessi da questo imposti sull’importo della transazione conclusa o del risarcimento accordato, salvo che l’accordo di finanziamento sia regolato da un’autorità pubblica al fine di preservare gli interessi delle parti.

33.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché, nei settori del diritto in cui a un’autorità pubblica è conferito il potere di adottare decisioni che accertano l’avvenuta violazione di norme dell’Unione, le azioni di ricorso collettivo siano, di regola, avviate solo dopo che l’eventuale procedimento dell’autorità pubblica, aperto prima dell’inizio dell’azione privata, si sia definitivamente concluso. Se il procedimento dell’autorità pubblica è aperto dopo l’inizio dell’azione di ricorso collettivo, il giudice dovrebbe evitare di emettere una pronuncia che contrasti con la decisione contemplata dall’autorità pubblica. A tal fine il giudice può sospendere l’azione di ricorso collettivo sino alla conclusione del procedimento dell’autorità pubblica.

34.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché, nei casi di azioni risarcitorie conseguenti, alle persone che pretendono di aver subito un pregiudizio non sia impedito chiedere il risarcimento a motivo della decorrenza dei termini di prescrizione prima della conclusione definitiva del procedimento da parte dell’autorità pubblica.

35.

Gli Stati membri dovrebbero istituire un registro nazionale delle azioni di ricorso collettivo.

36.

Il registro nazionale dovrebbe essere accessibile gratuitamente a chiunque sia interessato, mediante mezzi elettronici e di altro tipo. I siti web che pubblicano i registri dovrebbero fornire l’accesso a informazioni complete e oggettive sui possibili metodi per ottenere il risarcimento, compresi quelli stragiudiziali.

37.

Gli Stati membri, con l’assistenza della Commissione, dovrebbero fare in modo di garantire la coerenza delle informazioni raccolte nei registri e la loro interoperabilità.

38.

Gli Stati membri dovrebbero applicare nei sistemi di ricorso collettivo nazionali i principi definiti nella presente raccomandazione entro il 26 luglio 2015.

39.

Gli Stati membri dovrebbero raccogliere annualmente dati statistici affidabili sul numero di procedimenti collettivi giudiziali e stragiudiziali e informazioni sulle parti, sull’oggetto e sugli esiti delle controversie.

40.

Gli Stati membri dovrebbero comunicare alla Commissione le informazioni raccolte ai sensi del punto 39 su base annua e la prima volta entro il 26 luglio 2016.

41.

La Commissione dovrebbe valutare l’attuazione della raccomandazione sulla base dell’esperienza pratica entro il 26 luglio 2017. In tale contesto, la Commissione dovrebbe in particolare valutare gli effetti della raccomandazione sull’accesso alla giustizia, sul diritto al risarcimento, sulla necessità di evitare l’abuso del contenzioso e sul funzionamento del mercato unico, sulle PMI, sulla competitività dell’economia dell’Unione europea e sulla fiducia dei consumatori. La Commissione dovrebbe altresì valutare se debbano essere proposte ulteriori misure per consolidare e rafforzare l’approccio orizzontale che ispira la presente raccomandazione.

42.

La raccomandazione è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.