27.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 175/47

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Il 17 maggio 2011 il Consiglio ha concesso al Portogallo, su richiesta di quest'ultimo, assistenza finanziaria (decisione di esecuzione 2011/344/UE del Consiglio (2)) a sostegno di un robusto programma di riforme economiche e finanziarie ("programma"), volto a ristabilire la fiducia, a consentire il ritorno dell’economia verso una crescita sostenibile e a salvaguardare la stabilità finanziaria in Portogallo, nell’area dell’euro e nell’Unione.

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In linea con l'articolo 3, paragrafo 10, della decisione di esecuzione 2011/344/UE, la Commissione ha svolto tra il 25 febbraio e il 14 marzo, insieme al Fondo monetario internazionale (FMI) e in collaborazione con la Banca centrale europea (BCE), il settimo riesame dei progressi compiuti dalle autorità portoghesi nell'attuazione delle misure concordate nel quadro del programma. Successivamente, tra il 14 e il 17 aprile 2013 e tra l'8 e l'11 maggio 2013, è stata effettuata un'ulteriore valutazione di alcune misure di bilancio.

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Una proroga della scadenza media massima dei prestiti dell'Unione apporterebbe vantaggi in quanto sosterrebbe gli sforzi del Portogallo per riacquisire un pieno accesso al mercato e uscire con successo dal programma. Onde trarre pieno beneficio da tale proroga, è opportuno che la Commissione sia autorizzata a prorogare la scadenza di rate e tranche.

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Nel 2012 il prodotto interno lordo (PIL) reale è sceso del 3,2% a seguito della contrazione inaspettatamente forte dell'attività economica e dell'occupazione registrata nel corso dell'ultimo trimestre dell'anno. Questi sviluppi hanno imposto una revisione al ribasso delle prospettive economiche: il PIL reale dovrebbe contrarsi del 2,3% nel 2013, per via dell'effetto di trascinamento più negativo dal 2012, di una più forte flessione dei consumi interni a causa di una disoccupazione più elevata del previsto e dell'indebolimento della domanda esterna. Anche la ripresa economica dovrebbe essere più modesta del previsto, con un PIL reale che dovrebbe toccare il livello più basso nel secondo semestre dell'anno per poi riprendere a crescere nel 2014 a un tasso annuo medio dello 0,6%. La crescita del PIL reale nel 2015 dovrebbe ammontare all'1,5%. Il tasso di disoccupazione dovrebbe raggiungere un picco del 18½% della forza lavoro nel 2014.

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Il disavanzo pubblico ha raggiunto il 6,4% del PIL nel 2012, attestandosi al di sopra dell'obiettivo del programma del 5% del PIL. Al disavanzo nominale hanno contribuito una serie di ingenti operazioni una tantum, il cui impatto di bilancio non era noto all'epoca del riesame precedente. Le operazioni comprendono l'iniezione di capitale nella banca statale CGD (0,5% del PIL), il riavviamento attraverso il governo della conversione in azioni dei prestiti degli azionisti di Parpública a SAGESTAMO, due società al di fuori del perimetro delle amministrazioni pubbliche (0,5% del PIL), e le riduzioni di valore connesse con il trasferimento di attività da BPN (0,1% del PIL). Inoltre, a seguito di un parere di Eurostat, gli introiti della vendita della concessione operativa per i principali aeroporti portoghesi sono stati trattati come ritiri di capitale, che in quanto tali non incidono sul saldo delle amministrazioni pubbliche, contrariamente a quanto previsto dal governo nel bilancio (0,7% del PIL). Escludendo dal saldo nominale l'incidenza di questi fattori straordinari, il disavanzo pubblico sarebbe ammontato al 4,7% del PIL, al di sotto dell'obiettivo prefissato. Limitare il disavanzo a questo livello è stato impegnativo in quanto la contrazione delle entrate determinata dalle condizioni macroeconomiche ha dovuto essere compensata da risparmi superiori al previsto, in particolare per quanto riguarda le retribuzioni dei dipendenti pubblici, i consumi intermedi e gli stanziamenti per nuovi progetti di investimento.

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Nel complesso, nel 2012 lo sforzo di bilancio, misurato dal miglioramento del saldo strutturale, ha raggiunto il 2,4% del PIL, in linea con la raccomandazione del Consiglio, del 9 ottobre 2012, intesa a far cessare la situazione di disavanzo pubblico eccessivo in Portogallo. Il miglioramento del saldo primario strutturale era ancora più elevato (2,7% del PIL).

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A seguito degli sviluppi del 2012, il nuovo scenario di riferimento del bilancio per il 2013 muove dal presupposto che il calo delle entrate e l'incremento dei trasferimenti sociali in natura si rifletteranno sull'anno successivo, mentre un'ampia parte delle economie dell'ultimo trimestre del 2012 è considerata non permanente, con un effetto di trascinamento negativo di circa lo 0,4% del PIL nel 2013. Inoltre, il significativo deterioramento delle prospettive macroeconomiche nel 2013 ha ridotto lo scenario di riferimento di un altro 0,5% del PIL. Tenuto conto di tali sviluppi, gli obiettivi di bilancio specificati nel quinto riesame del programma (4,5% del PIL nel 2013 e 2,5% del PIL nel 2014) non sono più raggiungibili. Dato che si ritiene che lo scarto sfugga sostanzialmente al controllo del governo, pare appropriata una revisione dell'aggiustamento di bilancio.

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Gli obiettivi di disavanzo sono stati pertanto rivisti al 5,5% del PIL nel 2013, al 4,0% del PIL nel 2014 e al 2,5% del PIL nel 2015. Tale percorso è stato ricalibrato in modo da mantenere un aggiustamento primario strutturale di quasi il 9% nel periodo 2011-2015, consentendo nel contempo il funzionamento degli stabilizzatori automatici e prendendo in considerazione i vincoli di finanziamento e del debito nonché i costi sociali dell'aggiustamento. Anche con i nuovi obiettivi, saranno necessarie consistenti misure di risanamento, per un importo pari al 3,5% del PIL nel 2013 e al 2% del PIL nel 2014. Il previsto aggiustamento nel periodo di riferimento del programma è sostenuto da una serie di misure strutturali sul versante della spesa e delle entrate. Ci si attende che il percorso di risanamento continui oltre il periodo di riferimento del programma, in modo da portare il disavanzo nettamente al di sotto della soglia del 3% entro il 2015.

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La legge di bilancio 2013 includeva misure discrezionali di carattere strutturale per un valore di poco più del 3% del PIL, a seguito del ripristino di uno dei due premi per i dipendenti pubblici e di 1,1 dei due premi per i pensionati (il 100% del primo e il 10% del secondo) che erano stati tagliati nel 2012. Il 5 aprile 2013, tuttavia, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime alcune delle disposizioni del bilancio 2013, compresi il restante taglio di uno dei premi per i dipendenti pubblici e del 90% del premio per i pensionati e la nuova sovrattassa sulle prestazioni di disoccupazione e di malattia, determinando in tal modo uno scostamento di bilancio pari allo 0,8% del PIL. Per rimediare a questo scostamento e sostenere il necessario aggiustamento di bilancio nel 2014 e nel 2015, il governo ha adottato tra aprile e maggio un pacchetto di misure permanenti di riduzione della spesa per un importo cumulato di 4,7 miliardi di EUR (2,8% del PIL) nel periodo 2013-2014, alcune delle quali, per un valore di 0,8% del PIL, sono anticipate al 2013. Nel 2014 l'equilibrio tra il risanamento basato sulle entrate e basato sulle spese sarà ristabilito.

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Anche a seguito del pieno ripristino dei due premi per i dipendenti pubblici e i pensionati, gli aumenti delle entrate rappresentano oltre due terzi dell'intero sforzo di risanamento di bilancio nel 2013, mentre i tagli alla spesa si limitano a meno di un terzo, contrariamente alle intenzioni originarie di concentrare il consolidamento sulla spesa.

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Per il 2013, le misure sul versante delle entrate comprendono una ristrutturazione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche; una soprattassa pari al 3,5% sulla parte del reddito imponibile eccedente il salario minimo; una sovrattassa di solidarietà sui livelli più elevati di reddito; l'ampliamento della base imponibile e altre modifiche volte ad aumentare il gettito nel settore della fiscalità delle imprese; accise più elevate su tabacco, alcol e gas naturale; l'ampliamento della base imponibile dei beni immobili a seguito della loro rivalutazione e un contributo di solidarietà straordinario sulle pensioni per far fronte alle sfide di sostenibilità connesse all'invecchiamento della popolazione. Sul lato della spesa, le misure prevedono una consistente riduzione della spesa complessiva per le retribuzioni nel settore pubblico, ottenuta ottimizzando la ripartizione delle risorse, ridimensionando la forza lavoro e riducendo la retribuzione degli straordinari, i benefici aggiuntivi e i compensi durante il congedo straordinario. Altre misure di riduzione della spesa comprendono il proseguimento degli sforzi di razionalizzazione nel settore sanitario; la razionalizzazione delle prestazioni sociali e un migliore orientamento del sostegno sociale; la riduzione dei consumi intermedi in tutti i ministeri settoriali e risparmi realizzati con la rinegoziazione dei contratti di partenariato pubblico-privato (PPP) e con ulteriori iniziative di ristrutturazione nelle imprese statali (SOE). Alcuni dei previsti risparmi scaturiranno da una realizzazione anticipata delle misure elaborate nel quadro della revisione della spesa pubblica.

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Mentre le predette misure sono di natura permanente, il governo adotterà anche provvedimenti non permanenti, anche, tra l'altro, mediante il trasferimento delle risorse del Fondo di coesione da progetti meno maturi a quelli più avanzati, e un'ulteriore riduzione della spesa in conto capitale (programma Polis).

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In aggiunta alle misure di risanamento inserite nel bilancio suppletivo, tutte le altre modifiche e proposte legislative necessarie per attuare le riforme legate alla revisione della spesa pubblica saranno adottate dal governo o presentate al Parlamento, a seconda del caso, entro la fine della sessione a metà luglio 2013.

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Per il 2014, l'aggiustamento del bilancio avverrà sulla base della revisione della spesa pubblica che il governo ha intrapreso negli ultimi mesi e che comprende misure permanenti di riduzione della spesa pari al 2% del PIL nel 2014. Le misure previste dalla revisione della spesa pubblica si articoleranno intorno a tre assi principali: 1) riduzione della massa salariale del settore pubblico; 2) riduzione delle prestazioni pensionistiche; 3) tagli della spesa settoriale in tutti i ministeri e programmi. Le misure previste dalla revisione della spesa pubblica fanno parte di un più ampio sforzo di riforma dello Stato avente l'obiettivo di aumentare l'equità e l'efficienza dei trasferimenti sociali e dei servizi pubblici. La riduzione della spesa salariale nel 2014 mira a ridurre l'entità della forza lavoro del settore pubblico modificandone altresì la composizione (privilegiando i lavoratori con qualifiche più elevate), allineando le regole del settore pubblico a quelle del settore privato e rendendo la politica di remunerazione più trasparente e meritocratica. Le riforme specifiche riguardano la trasformazione del regime speciale di mobilità in un programma di riqualificazione, l'allineamento dell'orario di lavoro del settore pubblico a quello del settore privato (cioè aumento delle ore di lavoro settimanali da 35 a 40), l'introduzione di un monte ore, la riduzione delle ferie annuali, l'attuazione di un programma di esuberi volontari (costi iniziali una tantum stimati pari a circa 0,3% del PIL) e l'introduzione di un'unica griglia di salari e supplementi. Una riforma globale del sistema pensionistico produrrà un'altra parte importante dei risparmi e sarà basata sui principi di equità e di progressività del reddito, proteggendo in questo modo le pensioni più basse. In particolare, le riforme punteranno a ridurre le attuali differenze tra il sistema dei dipendenti pubblici (CGA) e il sistema generale, aumentando l'età legale di pensionamento mediante modifiche del fattore di sostenibilità demografica e introducendo, se strettamente necessario, un contributo progressivo di sostenibilità. Infine, verranno aumentati i risparmi nei consumi intermedi e nei programmi di spesa in tutti i ministeri settoriali.

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In considerazione dei rischi politici e giuridici del processo di attuazione, alcune delle misure previste dalla revisione della spesa pubblica possono essere sostituite da altre di entità e qualità equivalenti nel corso della procedura di consultazione in atto con le parti sociali e politiche.

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Il processo di aggiustamento di bilancio è rafforzato da una serie di misure strutturali volte a rafforzare il controllo della spesa pubblica e a migliorare la riscossione delle entrate. In particolare, una riforma complessiva del quadro di bilancio, a livello sia centrale, che regionale e locale, consiste nel suo allineamento con le migliori pratiche in materia di procedure e gestione di bilancio. La legge quadro di bilancio è stata modificata per integrare il quadro di governance di bilancio, recependo i requisiti stabiliti dal trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione economica e monetaria e dal pacchetto sulla governance economica, noto come "six pack". Il nuovo regime di controllo degli impegni sta dando risultati ma l'attuazione richiede una sorveglianza rigorosa intesa a garantire che gli impegni siano in linea con i finanziamenti. Le riforme nella pubblica amministrazione continueranno con un'importante razionalizzazione del pubblico impiego e degli enti pubblici. Progredisce il programma di riforma dell'amministrazione delle entrate e le autorità stanno rafforzando il monitoraggio e l'adempimento degli obblighi tributari. È iniziata la rinegoziazione dei PPP che prevede notevoli economie di spesa per il 2013 e oltre. Le SOE hanno raggiunto l'equilibrio operativo, in media, entro la fine del 2012 e sono previste ulteriori riforme per aumentare l'efficienza onde migliorare ulteriormente i risultati. Le riforme nel settore della sanità stanno producendo notevoli economie di spesa e l'attuazione prosegue generalmente in linea con gli obiettivi stabiliti.

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Sulla base delle attuali proiezioni della Commissione in materia di crescita nominale del PIL (-1,0% nel 2013, 1,6% nel 2014 e 3,3% nel 2015) e di disavanzo delle amministrazioni pubbliche (5,5% del PIL nel 2013, 4,0% del PIL nel 2014 e 2,5% del PIL nel 2015), il rapporto debito/PIL dovrebbe avere il seguente andamento: 122,9% del PIL nel 2013, 124,2% del PIL nel 2014 e 123,1% del PIL nel 2015. Tale rapporto si avvierebbe quindi su un percorso di discesa dopo il 2014, a condizione che il disavanzo diminuisca ulteriormente. Le dinamiche del debito risentono di diverse operazioni sotto la linea, tra le quali consistenti acquisizioni di attività finanziarie, in particolare per eventuali ricapitalizzazioni di banche e il finanziamento delle SOE, e di differenze fra la spesa per interessi secondo la contabilità di competenza e di cassa.

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Nel 2012, l'operazione di aumento del capitale delle banche è stata completata e ha permesso alle banche partecipanti di soddisfare i requisiti dell'Autorità bancaria europea in materia di riserve di capitale nonché di rispettare entro fine anno l'obiettivo per il 2012 del requisito minimo del 10% di capitale di base di classe 1, che è stato conseguito entro metà 2012. Sarà presumibilmente soddisfatto l'obiettivo indicativo di un rapporto prestiti/depositi del 120% entro il 2014, con alcune banche che sono già al di sotto di questa soglia da fine 2012. Si stanno intensificando gli sforzi per diversificare le fonti di finanziamento delle imprese. Si stanno valutando le possibilità di migliorare il funzionamento e la governance delle attuali linee di credito sostenute dal governo. Sono in fase di analisi i piani di risanamento delle banche e in via di preparazione i piani di risoluzione delle crisi.

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Si sono registrati ulteriori progressi nell'attuazione di riforme strutturali intese a rafforzare la crescita e la competitività. Oltre a potenziare le politiche attive del mercato del lavoro, le autorità hanno adottato un'ampia riforma di tale mercato. Al fine di promuovere la flessibilità del mercato del lavoro e la creazione di occupazione, il nuovo quadro giuridico riduce le indennità di licenziamento, facilita le condizioni dei licenziamenti per giusta causa, aumenta la flessibilità dell'orario di lavoro, allarga le possibilità per la contrattazione a livello di singole imprese e rivede il sistema delle prestazioni di disoccupazione per aumentare gli incentivi a un rapido ritorno al lavoro garantendo nel contempo un livello adeguato di protezione. L'attuazione dei piani d'azione sulla scuola secondaria e la formazione professionale avanza globalmente secondo il calendario previsto.

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Procede a buon ritmo l'attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (3), volta a ridurre gli ostacoli all'ingresso nel mercato e a stimolare la concorrenza e l'attività economica agevolando l'accesso di nuovi operatori nei vari regimi economici. Sta per essere presentata al Parlamento una legge quadro che stabilisce i principi fondamentali di funzionamento delle più importanti autorità nazionali di regolamentazione, tra cui il fatto che siano dotate di forte indipendenza e autonomia. Sono stati compiuti notevoli progressi nel recepimento del terzo pacchetto energia ed è in corso la riduzione del debito derivante dalle tariffe dell'energia elettrica per assicurare la sostenibilità del sistema. In vari settori dell'economia, ad esempio ambiente e assetto territoriale, agricoltura e sviluppo rurale, industria, turismo e geologia, si snelliscono le procedure per la concessione di licenze e gli altri oneri amministrativi.

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Nel novembre 2012 è entrata in vigore una riforma globale del mercato delle locazioni residenziali che dovrebbe rendere più dinamico il mercato dell'edilizia abitativa. Le riforme dell'ordinamento giudiziario progrediscono secondo i tempi convenuti. Si sono registrati progressi nella riduzione delle cause arretrate e in più ampie riforme, quali la riorganizzazione geografica dei distretti giudiziari e la riforma del codice di procedura civile.

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Alla luce di tali sviluppi, è opportuno modificare la decisione di esecuzione 2011/344/UE,

1)

l'articolo 1è così modificato:

2)

l'articolo 3 è così modificato: