11.2.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/23

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore l'iniziativa della presidenza belga di ricorrere alla clausola sociale orizzontale e al metodo aperto di coordinamento (MAC) rafforzato, in quanto essa sottolinea il fatto che, per raggiungere tutti gli obiettivi della strategia Europa 2020, la coesione sociale deve andare di pari passo col coordinamento rafforzato della politica economica.

1.2

Una reale partecipazione della società civile organizzata in tutte le fasi e a tutti i livelli è essenziale per garantire il ricorso effettivo alla clausola orizzontale e al MAC. Il CESE propone che la Commissione rediga annualmente una «relazione sulla governance» relativa a tale partecipazione. Il CESE può dare il proprio contributo a tal fine e suggerisce che i progetti pilota in materia di partecipazione siano finanziati dal programma Progress. Il Comitato propone inoltre un Codice di buone pratiche per la governance partecipativa del MAC.

1.3

Il CESE sottolinea l'urgente necessità di un processo di coordinamento che tenga conto dell'interazione fra tutti gli obiettivi e le politiche. Dovrebbe essere questo l'orientamento di fondo nell'applicazione della clausola sociale e del MAC. La Commissione dovrebbe mettersi alla testa di questo coordinamento, con l'assistenza del comitato per la protezione sociale e del comitato per l'occupazione. I due comitati dovrebbero aprirsi alla rappresentanza delle parti interessate esterne.

1.4

L'applicazione della clausola sociale orizzontale deve essere efficiente. Le valutazioni dell'impatto sociale dovrebbero riguardare tutti e dieci gli orientamenti integrati per l'occupazione e le politiche economiche, dovrebbero essere pubblicate e inserite nel processo del MAC. Al centro dell'attenzione dovrebbero essere gli effetti sull'occupazione, il numero di persone che vivono in condizioni di povertà e i rischi sociali.

1.5

Il CESE sostiene un MAC rafforzato, affinché l'occupazione, la protezione sociale e l'inclusione sociale non siano messi in disparte per colpa della crisi. Si dovrebbe accentuare la dimensione locale del MAC collegandolo ad azioni mirate svolte sotto gli auspici del Fondo sociale europeo. Opportune verifiche inter pares, basate sull'apprendimento reciproco, dovrebbero condurre a tabelle di marcia nazionali per la coesione sociale. Gli indicatori dovrebbero anche concentrarsi su criteri qualitativi di benessere. Il CESE sostiene la Piattaforma europea contro la povertà, ma è del parere che anche il MAC e la clausola orizzontale possano contribuire a sviluppare altre iniziative faro.

2.1

La presidenza belga dell'UE ha chiesto al CESE di formulare un parere esplorativo per esaminare come sia possibile realizzare la coesione sociale europea attraverso la strategia Europa 2020 e il rafforzamento del metodo aperto di coordinamento, quale ruolo concreto possa svolgere la clausola sociale orizzontale nella dimensione sociale delle politiche europee e come ciò potrebbe essere attuato.

2.2

Il parere costituirà uno dei contributi alla conferenza organizzata dalla presidenza belga per il 14 e 15 settembre 2010 sul coordinamento UE in campo sociale nel contesto della strategia Europa 2020.

2.3

Nella sua comunicazione su Europa 2020, la Commissione europea sottolinea la necessità di coinvolgere le parti sociali e i rappresentanti della società civile a tutti i livelli e suggerisce che «anche il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato delle regioni dovrebbero essere maggiormente coinvolti».

2.4

Per realizzare la strategia Europa 2020, il Consiglio europeo del 17 giugno ha definito cinque obiettivi principali (tasso d'occupazione, R&S, gas serra, istruzione e inclusione sociale) giungendo alla conclusione che questi sono correlati e si sostengono a vicenda. «Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche» ha consentito di gettare «le fondamenta per una governance economica molto più forte». Meccanismi di monitoraggio efficienti sono essenziali per permettere di conseguire gli obiettivi. Il Consiglio ha approvato l'obiettivo di sottrarre 20 milioni di persone al rischio di povertà, al tempo stesso lasciando liberi gli Stati membri di stabilire propri obiettivi nazionali su almeno uno di tre indicatori: rischio di povertà, deprivazione materiale, nucleo familiare privo di occupazione.

2.5

Europa 2020 fa leva su una combinazione di misure prese a livello UE e nazionale per arrivare a una «crescita intelligente, sostenibile e inclusiva». Dieci orientamenti integrati per le politiche economiche e occupazionali sostengono i cinque obiettivi principali, e saranno avviate sette iniziative faro. Gli Stati membri stabiliranno obiettivi nazionali e meccanismi attuativi che tengano conto delle circostanze nazionali, e redigeranno dei programmi nazionali di riforma (PNR).

2.6

La «clausola sociale» orizzontale (articolo 9 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea) è stata inserita nel Trattato di Lisbona, e stabilisce che «Nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un'adeguata protezione sociale, la lotta contro l'esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana».

2.7

Questo principio si ricollega con altre clausole orizzontali del Trattato (articoli 8, 10, 11 e 12 del TFUE): parità tra uomini e donne, tutela dell'ambiente e protezione dei consumatori introdotte dal Trattato di Amsterdam e lotta alla discriminazione, inserita nel Trattato di Lisbona.

2.8

Il metodo aperto di coordinamento è stato elevato a strumento della strategia di Lisbona nel 2000. In breve, il Consiglio fissa obiettivi che vengono portati avanti nei piani nazionali d'azione e in quelli di riforma, mentre i progressi si misurano mediante analisi comparative, indicatori, verifiche inter pares e scambi di buone pratiche. Il Trattato di Lisbona (articoli 149, 153, 156, 168, 173 e 181 del TFUE) fornisce al modello del MAC anche una base giuridica per alcuni settori d'intervento.

3.1

Per uscire dalla profonda crisi economica e sociale attuale, l'Europa sta muovendosi in direzione di un maggiore coordinamento delle politiche economiche. Il CESE sottolinea che, se vogliamo raggiungere tutti gli obiettivi della strategia Europa 2020, il progresso sociale deve andare di pari passo con le riforme economiche. Per questo, è assolutamente necessario creare una connessione fra la dimensione economica, sociale e ambientale della strategia. Per realizzare politiche integrate che si sostengano a vicenda occorrerà che tutti gli strumenti siano collegati, coordinati e rafforzati.

3.2

In questo contesto, il CESE esprime soddisfazione nel constatare che la presidenza belga si sta concentrando sulla governance e la coesione sociale, valorizzando la clausola sociale orizzontale e un MAC più forte. Quest'approccio va mantenuto anche a lungo termine, e il Comitato esorta il governo ungherese a farne una priorità della propria presidenza.

3.3

Il Comitato desidera peraltro sottolineare che bisogna tenere conto delle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali quando si rafforzano gli strumenti volti a conseguire progressi in campo sociale.

3.4

Il CESE ha rammentato sistematicamente che una reale partecipazione dei cittadini e della società civile organizzata in tutte le fasi e a tutti i livelli del processo costituisce una parte indispensabile della governance. È necessario che, sulle riforme economiche e sociali, si raggiunga un consenso con le parti sociali e le altre parti interessate, aumentando così le possibilità di raggiungere gli obiettivi principali.

3.5

Il CESE sottolinea che è fondamentale coinvolgere a fondo le parti sociali e i rappresentanti della società civile nella definizione degli obiettivi nazionali e nell'elaborazione dei PNR, nonché negli interventi volti a rafforzare il MAC e a mettere in pratica la clausola sociale orizzontale. Le opinioni della società civile organizzata dovrebbero essere prese in considerazione anche quando la Commissione e il Consiglio convalidano obiettivi e valutano i progressi.

3.6

La strategia Europa 2020 deve essere attuata a tutti i livelli territoriali. Un approccio dal basso dovrebbe interagire con iniziative europee dall'alto nell'elaborazione e attuazione delle politiche sociali dell'UE. Pertanto, la società civile organizzata deve istituire collaborazioni concrete e fattive coi parlamenti e gli enti regionali e locali, per fissare obiettivi regionali e definire misure d'intervento adeguate. Ciò si lega ad un'applicazione efficiente del principio di partenariato che dovrebbe guidare in futuro l'utilizzo e l'assegnazione dei fondi strutturali dell'UE, in modo da sfruttare le sinergie tra la strategia Europa 2020 e il Fondo sociale europeo (FSE) (1).

3.7

Il CESE si esprime anche a favore di una partecipazione attiva dei consigli economici e sociali nazionali e delle istituzioni analoghe.

3.8

Il CESE propone che, insieme alla relazione annuale sullo stato d'avanzamento dei PNR negli Stati membri, la Commissione europea rediga una «relazione sulla governance» incentrata sulla governance partecipativa del MAC e sulla clausola sociale orizzontale, e che il Parlamento europeo, il CESE e il CdR siano consultati in merito. Il CESE potrebbe utilizzare la rete dei consigli economici e sociali nazionali e delle istituzioni analoghe per monitorare il coinvolgimento della società civile organizzata e potrebbe anche pubblicare proprie relazioni in merito.

3.9

È fortemente necessario un processo di coordinamento che tenga conto delle interazioni fra gli obiettivi fondamentali, gli orientamenti integrati e le iniziative faro. Alla Commissione spetta un importante ruolo strategico di punta di lancia di questo «coordinamento del coordinamento». Gli orientamenti integrati dovrebbero essere integrati nel vero senso del termine, ossia tutte le politiche dovrebbero essere coerenti e riguardare tutti gli obiettivi. Questo tipo di integrazione dovrebbe essere l'orientamento di fondo nell'introduzione di meccanismi per l'applicazione della clausola sociale orizzontale e il rafforzamento del MAC. Per rafforzare il legame fra i due strumenti, i risultati dell'attuazione della clausola sociale orizzontale dovrebbero essere fatti confluire nel processo del MAC.

3.10

Il CESE quindi sostiene con forza le proposte presentate il 21 maggio 2010 nel contributo del comitato per la protezione sociale (CPS) alla nuova strategia europea (2). Il CPS chiede che la clausola sociale orizzontale sia inserita nel preambolo degli orientamenti per la politica economica e prosegue affermando che una valutazione tematica e relazioni sui progressi compiuti in merito alla sua dimensione sociale sono una caratteristica necessaria della visione integrata di Europa 2020.

3.11

Il CESE tiene in grande considerazione il lavoro svolto dal CPS e dal comitato per l'occupazione (EMCO) e ritiene che il loro ruolo debba essere rafforzato in concomitanza con il potenziamento degli strumenti concepiti per realizzare la dimensione sociale. Il CESE suggerisce che non soltanto i governi, ma anche le parti sociali e le altre organizzazioni pertinenti della società civile siano rappresentati nei comitati CPS ed EMCO. Esso inoltre propone che questi due comitati si riuniscano a cadenza più regolare coi rappresentanti delle parti interessate a livello europeo e a livello degli Stati membri. Inoltre, i rappresentanti dei governi presenti nel CPS e nell'EMCO hanno il compito di organizzare e partecipare alle consultazioni con le parti sociali e le altre parti interessate della società civile nei rispettivi paesi.

3.12

Il CESE sostiene la proposta della Commissione volta a sviluppare gli strumenti di comunicazione fra i cittadini, i lavoratori, le imprese e le loro organizzazioni rappresentative. L'iniziativa della Commissione di effettuare un bilancio delle realtà sociali può servire da modello ed essere organizzata su base più permanente, raggiungendo anche il livello locale. Tuttavia, le parti sociali e le organizzazioni della società civile devono giocare d'anticipo e prendere l'iniziativa rispetto al modo in cui possono essere utilizzati la clausola sociale orizzontale e il MAC. Per questo, il CESE suggerisce che in questo settore siano avviati dei progetti pilota finanziati dal programma Progress.

4.1

Gli effetti delle clausole orizzontali che riguardano ambiente, parità uomo-donna e protezione dei consumatori, istituite dal Trattato più di 10 anni fa, si esplicano anzitutto su un piano informale.

4.2

Il CESE sottolinea che le valutazioni dell'impatto sociale sono una parte essenziale del monitoraggio della strategia Europa 2020. Esse dovrebbero mettere a disposizione meccanismi efficaci per valutare i rischi sociali ed essere pubblicate e sottoposte a un dibattito pubblico. Il CESE richiama l'attenzione sul fatto che occorre valutare in particolare gli effetti sull'occupazione e sul numero di persone esposte al rischio di povertà.

4.3

La Commissione dovrebbe prendere l'iniziativa, con l'ausilio del CPS e dell'EMCO. Le parti sociali europee e altre importanti parti interessate dovrebbero partecipare attivamente: i loro punti di vista dovrebbero essere pubblicati contemporaneamente alle valutazioni (in appendice). In questo contesto va osservato che la Commissione ha già elaborato dei meccanismi per la valutazione dell'impatto sociale mediante la «valutazione d'impatto integrata», senza però che siano ben definiti la loro visibilità e il loro impiego.

4.4

A parere del CESE occorre garantire che la politica economica e il consolidamento dei bilanci producano più occupazione, riducano il numero di persone che vivono in condizioni di povertà e rafforzino i diritti sociali. Per questo, le valutazioni sociali dovrebbero riguardare in particolare tutti e dieci gli orientamenti integrati per l'occupazione e le politiche economiche, ma all'occorrenza bisognerebbe valutare anche altre misure attuate per raggiungere i cinque obiettivi principali.

4.5

Si dovrebbe procedere anche a delle valutazioni dell'impatto sociale a livello nazionale e regionale.

4.6

Entro dicembre 2010 occorre stilare una relazione iniziale che funga da contributo per il primo riesame annuale di Europa 2020.

5.1

Il CESE ha criticato spesso il MAC per non aver dato i risultati attesi, per la sua inefficacia e invisibilità a livello nazionale e per il fatto che non coinvolge in modo sufficiente le parti sociali e le altre organizzazioni della società civile.

5.2

D'altro canto si sono registrati dei miglioramenti, in particolare per quanto riguarda l'inclusione sociale, e il CESE ha espresso in diversi pareri un convinto sostegno all'introduzione del MAC in nuovi settori d'attività, come la sanità, le politiche giovanili, le questioni demografiche, l'immigrazione e l'asilo.

5.3

Il CESE è fermamente convinto che, nell'attuale contesto segnato dalla crisi, il MAC dovrebbe essere rafforzato, per evitare che le politiche di protezione e inclusione sociale siano messe in disparte.

5.4

Il CESE sostiene pienamente l'istituzione della Piattaforma europea contro la povertà, da trasformare in uno strumento che inciti le imprese, i lavoratori e il grande pubblico a combattere l'esclusione sociale mediante interventi pratici. La Piattaforma e il MAC potranno sostenersi a vicenda. Il CESE ritiene però che il MAC possa anche sviluppare altre iniziative faro, in particolare se sostenuto dalle opportune valutazioni dell'impatto sociale della clausola orizzontale.

5.5

Il CESE ha suggerito di rafforzare il MAC definendo obiettivi vincolanti a livello degli Stati membri per realizzare la strategia Europa 2020. Questo suggerimento è ripetuto in diversi pareri del CESE, come quello recentissimo sugli orientamenti in materia di occupazione (3) che auspica obiettivi più ambiziosi e misurabili su occupazione, istruzione e inclusione sociale, col sostegno di un migliore coordinamento delle politiche. Inoltre, il CESE sostiene con forza la richiesta, emersa nel Convegno biennale di Firenze, di inserire nella strategia Europa 2020 indicatori specifici per misurare l'impatto dell'istruzione nei primi anni di vita nel ridurre più tardi l'esclusione sociale.

5.6

Il CESE peraltro sottolinea che, nei casi in cui gli Stati membri possono scegliere liberamente gli indicatori più adatti (cfr. punto 2.4), il MAC dovrebbe effettuare un monitoraggio procedendo a un'analisi comparativa di tutti gli indicatori pertinenti. Non dovrebbe essere consentito agli Stati membri di evitare di perseguire gli obiettivi fondamentali dell'UE. Secondo il CESE, il numero di persone a rischio di povertà, misurato in base all'indicatore sul reddito relativo (4), riguarda tutti gli Stati membri. Inoltre, è importante che gli obiettivi nazionali siano fissati in base a un vero dialogo partecipativo con le parti interessate.

5.7

Il CESE ritiene che vi dovrebbero essere incentivi migliori al mantenimento degli impegni per gli Stati membri, ad esempio un chiaro collegamento con gli stanziamenti dell'FSE. Questo approccio risulterà rafforzato se i programmi operativi dell'FSE si concentreranno ancor più sull'inclusione sociale, anche grazie a un'efficiente cooperazione con le parti sociali e le organizzazioni della società civile.

5.8

Il MAC dovrebbe avere una dimensione più locale e varare piani d'azione regionali e locali con gli enti e le organizzazioni locali, riflettendo così l'approccio partecipativo dal basso e il coordinamento dei soggetti interessati e delle politiche, anche col sostegno dei fondi strutturali. Questo tipo di decentramento del metodo innalzerà il profilo dell'integrazione delle politiche, che risulta oggi così necessario.

5.9

Il CESE è fermamente convinto che occorra un'analisi comparativa della governance partecipativa del MAC (in particolare per quanto riguarda la partecipazione della società civile organizzata) sulla base di indicatori, verifiche inter pares, apprendimento reciproco e scambi di buone pratiche. Il Comitato propone che quest'analisi comparata diventi un codice di buone pratiche redatto dalla Commissione e dal CPS, in collaborazione con le altri parti interessate europee di un certo rilievo. Il codice potrebbe basarsi sui seguenti criteri (5):

5.10

Occorre stabilire un collegamento chiaro tra le proposte basate su «principi comuni» e il MAC. I principi comuni sono raccomandazioni rivolte agli Stati membri, utilizzate ad esempio nelle politiche dell'UE per le strategie tematiche sulla flessicurezza, l'inclusione attiva e l'invecchiamento attivo.

5.11

Il MAC dovrebbe portare alla formulazione di proposte per l'utilizzo di altri strumenti, come la «cooperazione rafforzata» fra Stati membri, l'utilizzo del metodo comunitario, ecc.

5.12

Il CESE sottolinea che gli indicatori dovrebbero andare oltre il mero rendimento economico, e che occorre sviluppare indicatori del benessere della società, come proposto dalla commissione Stiglitz (6). Già in precedenza il CESE ha individuato indicatori quantitativi e qualitativi per la politica sociale, ad es. relativi alla parità uomo-donna, all'occupazione giovanile, ai lavoratori poveri, alle persone con disabilità, ai posti di lavoro di qualità, alla povertà che colpisce i bambini e i giovani, alla distribuzione dei redditi, ai sistemi del salario minimo o del reddito minimo, all'accesso ai servizi sanitari e sociali. È anche stato suggerito un indicatore di qualità della vita di applicazione diretta relativo a sei aspetti essenziali (7), e sono stati proposti indicatori qualitativi che misurano l'accessibilità e la qualità in relazione alle aspettative delle persone, il coinvolgimento degli utenti e la facilità d'uso.

5.13

Gli indicatori devono essere definiti a livello europeo, nazionale e regionale, ma il CESE sottolinea che le parti interessate devono essere invitate a partecipare alla loro formulazione e valutazione.

5.14

Il CESE considera importante che gli Stati membri riferiscano sui progressi compiuti in direzione del raggiungimento di ciascun obiettivo utilizzando indicatori europei comparabili ma modificabili, per creare una graduatoria come suggerito nella relazione Kok (8) e per mettere a disposizione dei soggetti nazionali e locali uno strumento diagnostico per migliorarsi e autocorreggersi.

5.15

Sistemi efficienti per l'apprendimento reciproco e il trasferimento delle buone pratiche e per lo sfruttamento delle misure non legislative devono coinvolgere i responsabili decisionali a tutti i livelli. Dal momento che le parti sociali e le altre parti interessate della società civile sono in possesso di conoscenze uniche ed esperienze molto vaste delle politiche sociali e occupazionali, esse devono essere coinvolte nell'individuazione e valutazione delle possibilità di trasferimento delle buone pratiche, in particolare per quanto riguarda le misure innovative.

5.16

Le verifiche inter pares degli Stati membri dovrebbero essere sostenute dal coinvolgimento delle parti sociali e delle altre parti direttamente interessate. Le verifiche basate sulla comprensione reciproca e le buone pratiche dovrebbero condurre a pubbliche raccomandazioni rivolte agli Stati membri, con una tabella di marcia per la coesione sociale.