22.9.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 228/123

3.1.1

Il CESE nota con rammarico che la Commissione non ha incluso nel Libro verde le riflessioni già formulate su tale argomento, mentre nelle sue relazioni sulla coesione aveva già proposto delle definizioni.

3.1.2

Il CESE condivide l’analisi sviluppata dalla Commissione nella sua Terza relazione sulla coesione economica e sociale, in cui essa osserva che «in termini di misure politiche, l’obiettivo è raggiungere uno sviluppo maggiormente equilibrato riducendo le disparità esistenti, prevenendo gli squilibri territoriali e rendendo più coerenti le politiche settoriali, che hanno un impatto territoriale, e la politica regionale. Altra finalità è il miglioramento dell’integrazione territoriale e la promozione della cooperazione tra regioni» e che «nonostante le difficoltà di alcune regioni, la parità di accesso all’infrastruttura di base, ai servizi essenziali e alla conoscenza - a quelli, cioè, che sono definiti servizi d’interesse economico generale - per tutti, ovunque vivano, è una condizione fondamentale per la coesione territoriale».

3.1.3

Sulla base dei suoi pareri precedenti, il CESE ritiene inoltre che la coesione territoriale debba rendere possibile adottare una «visione d’insieme del territorio europeo» (9). A suo avviso, lo sviluppo equilibrato e sostenibile dei territori dell’Unione europea (10) deve servire a conciliare la competitività, la coesione economica e sociale e i risultati economici basati sulla conoscenza (11) con gli obiettivi di solidarietà e di equità sociale (12).

3.1.4

Il CESE ritiene che i cittadini faranno propria la coesione territoriale soltanto quando essa comincerà ad assumere per loro un significato concreto e quando essi parteciperanno alla sua definizione e alla sua attuazione. In conclusione, il CESE privilegia una definizione della coesione territoriale incentrata sui «vantaggi» che ne derivano per i cittadini e gli attori socioeconomici sul campo: la coesione territoriale deve garantire pari opportunità e condizioni di vita eque per tutti gli europei, ovunque.

3.2.1

Il CESE ritiene che la coesione territoriale ponga nuovamente l’accento sulla necessità di garantire sinergicamente la coesione economica e quella sociale. Nel contesto attuale, contraddistinto da un susseguirsi di crisi - finanziaria, economica, alimentare, immobiliare, climatica, ecc. -, la coesione territoriale evidenzia la non sostenibilità del modello di sviluppo da noi adottato negli ultimi 50 anni.

3.2.2

Il CESE è dell’avviso che le tre dimensioni della coesione - sociale, economica e territoriale - debbano essere promosse simultaneamente, incoraggiando l’avvento di un modello di sviluppo maggiormente sostenibile.

3.2.3

Il Comitato rammenta che, nella Terza relazione sulla coesione, la Commissione delineava tre funzioni della politica di coesione territoriale, nessuna delle quali preminente rispetto alle altre: la funzione correttiva, volta alla «riduzione delle disparità esistenti», la funzione preventiva, che mira a rendere «più coerenti le politiche settoriali, che hanno un impatto territoriale», e la funzione incitativa, volta al «miglioramento dell’integrazione territoriale» e alla «promozione della cooperazione tra regioni».

3.2.4

Questa triplice funzione appare sensata al Comitato, che sottolinea tuttavia come la coesione territoriale non possa in alcun caso essere ridotta a un capitolo da aggiungere all’attuale politica di coesione economica e sociale. Tutte le politiche, infatti, devono essere inserite nel quadro di una strategia territoriale, da definire a livello europeo, nazionale, regionale e perfino locale (13).

3.2.5

Per quanto concerne le politiche strutturali dell’Unione europea (quali definite nel Libro verde), il CESE chiede una migliore integrazione tra i fondi, che vada ben oltre il necessario coordinamento.

3.3.1

Il CESE è sorpreso che la Commissione presenti la governance multilivello solo come un’eventualità o una possibilità, mentre si tratta di uno strumento necessario, che ha dimostrato tutta la sua efficacia e va affermandosi gradualmente come un principio di governo nell’Unione europea.

3.3.2

Il CESE appoggia la proposta di un approccio integrato, ma, come precedentemente osservato, ritiene che ciò debba tradursi in misure concrete e precise, quali l’integrazione dei fondi legati alle politiche strutturali dell’UE. Il Comitato sottolinea inoltre con rammarico che la prassi attuale rappresenta un forte arretramento rispetto ai periodi di programmazione precedenti. Infatti, il proliferare delle regole contabili, finanziarie e di audit ha determinato un aumento dei controlli amministrativi, situazione che comporta procedure più complesse per i beneficiari finali.

3.4.1

Secondo il CESE, la chiave di volta di una strategia efficace di sviluppo urbano è in primo luogo l’individuazione di opportuni sistemi di governance, per passare poi all’azione con una gestione integrata di situazioni complesse, che prevedono la compresenza di:

3.4.2

Un approccio bottom-up basato su una cittadinanza impegnata favorisce l’integrazione delle politiche comunitarie e nazionali, soprattutto perché la società civile organizzata dovrebbe normalmente adottare un approccio olistico nei confronti delle politiche e delle azioni, a differenza delle autorità responsabili delle politiche settoriali a livello nazionale ed europeo. Tale approccio è assolutamente coerente con la sussidiarietà in tutte le sue forme.

3.4.3

Il CESE rinnova la sua richiesta di stabilire un calendario preciso che indichi in dettaglio obiettivi ed azioni a breve, medio e lungo termine (14), e includa le scadenze e le azioni già avviate o progettate dalle istituzioni e dalle parti interessate, segnatamente ai livelli europeo e nazionale.

3.5.1

Per il CESE, una delle principali concretizzazioni della coesione territoriale è la garanzia dell’accesso ai SIEG e ai SSIG  (15) per tutti i cittadini europei, ovunque essi vivano o lavorino. Si tratta, più precisamente, di un ambito che richiede una forte coerenza tra le politiche e una governance multilivello efficace. La situazione attuale è tutt’altro che soddisfacente, in particolare per i territori più vulnerabili e per i loro abitanti o attori economici e sociali.

3.5.2

Il CESE ribadisce la propria richiesta di «definire a livello comunitario riferimenti e norme che valgano per tutti i servizi di interesse generale (siano essi di tipo economico o non economico), compresi quelli sociali, e inserirli in una direttiva quadro, da adottarsi in codecisione, che introduca una disciplina comunitaria adatta alle loro specificità» (16).

3.6.1

Al fine di creare delle vere «pari opportunità» tra i territori, il CESE raccomanda l’adozione di una politica specifica per le regioni gravate da svantaggi permanenti, comprese quelle ultraperiferiche, basata sui principi di permanenza (prevedibilità a lungo termine delle misure), di discriminazione positiva (per quanto attiene alle risorse di bilancio e, sul piano giuridico, a determinate deroghe ai principi comuni) e di proporzionalità (adeguatezza della portata e degli effetti delle singole misure ai casi concreti), per tenere conto della diversità delle situazioni (17).

3.6.2

In queste regioni, che necessitano di sforzi supplementari per la pianificazione del loro sviluppo e la definizione degli appropriati progetti finanziari, il ruolo dell’UE non deve essere quello di sostituirsi agli enti territoriali e ai partner socioeconomici locali e regionali, bensì quello di incoraggiare con forza questi soggetti ad agire in maniera concertata e a cooperare.

3.7.1

Il CESE ritiene che la cooperazione costituisca uno dei pilastri del modello sociale europeo, nonché uno strumento indispensabile per l’integrazione.

3.7.2

A suo avviso, la cooperazione territoriale incontra degli ostacoli per via della riluttanza dei diversi livelli dell’amministrazione pubblica a cooperare e a condividere le rispettive competenze. L’UE deve promuovere una cultura della cooperazione nelle regioni, agevolando e semplificando l’uso degli strumenti esistenti, come ad esempio il partenariato.

3.7.3

Il CESE riconosce senz’altro la portata dei primi due aspetti dell’obiettivo della cooperazione territoriale, ossia la cooperazione transfrontaliera e quella transnazionale. Insiste tuttavia sull’importanza della cooperazione interregionale - dimenticata nel Libro verde dalla Commissione europea -, che costituisce di per sé uno strumento notevole di scambio di esperienze e di buone prassi tra territori non contigui che condividono gli stessi scopi.

3.8.1

Il CESE è dell’avviso che la coesione territoriale debba offrire agli attori e agli abitanti dei territori meno favoriti l’opportunità di attuare la loro strategia di sviluppo e non solo di porsi in una situazione di dipendenza e di attesa riguardo a un eventuale contributo finanziario. Per essere incoraggiati a valorizzare i loro punti di forza e a realizzare i loro progetti, tali soggetti devono poter accedere a reti specifiche di innovazione e di scambio di buone prassi con altri attori provenienti da territori accomunati dalle stesse sfide geografiche, climatiche o demografiche.

3.8.2

Il CESE chiede dunque alla Commissione di porre maggiormente l’accento sull’innovazione territoriale, sociale e politica nel capitolo della cooperazione interregionale Interreg IV C, di rafforzare la cooperazione nell’ambito dell’asse 4 del FEASR dedicato al programma Leader, e di introdurre modifiche che agevolino l’utilizzo delle risorse finanziarie disponibili.

3.9.1

Il CESE invoca l’attuazione o il ripristino dei programmi di iniziativa comunitaria a partire dalla revisione intermedia delle politiche strutturali. Infatti, la soppressione di programmi come URBAN, EQUAL, Interprise o altri ancora, i quali si erano rivelati realmente efficaci, ha costituito una perdita per la cooperazione territoriale tematica così come per l’innovazione sociale, in quanto il loro ruolo non è stato ripreso né nel mainstreaming dei fondi né altrove.

3.9.2

Il CESE sottolinea infine che è necessario adeguare le forme consuete di cooperazione territoriale alla situazione delle regioni dell’UE che, per la loro prossimità con altre grandi regioni del mondo, presentano caratteristiche geografiche specifiche, quali le regioni ultraperiferiche dei Caraibi o dell’Oceano indiano oppure quelle situate alla frontiera orientale dell’Unione.

3.10.1

Il CESE appoggia con grande vigore la creazione di gruppi europei di cooperazione territoriale (GECT) e invoca l’adeguamento dei quadri giuridici nazionali per consentire l’utilizzo di tali strumenti in tutta l’Unione europea. Poiché l’istituzione dei GECT è appena iniziata, il CESE ritiene che sia troppo presto per stilare un bilancio e ipotizzare la creazione di altri nuovi strumenti. Tale azione potrebbe essere intrapresa nell’ambito della tabella di marcia proposta al punto 2.6.

3.11.1

Il CESE ritiene che il miglioramento della coesione territoriale non possa prescindere da un approccio strategico nei confronti dello sviluppo dei territori grazie a una maggiore coerenza degli interventi, poiché nessuna politica, da sola, può rimediare a tutte le disparità territoriali prodotte dalle politiche settoriali e dall’evoluzione autonoma delle diverse tendenze dell’attuale modello di sviluppo.

3.12.1

Il CESE sottolinea che «tutte le politiche europee devono promuovere l’obiettivo della coesione sociale», nonché «uno sviluppo economico più equilibrato» nei territori (18).

3.12.2

La coesione territoriale richiede il raggiungimento di serie di compromessi preventivi tra l’insieme delle politiche settoriali e i diversi livelli di governance, da quello locale a quello comunitario.

3.13.1

Il Comitato ritiene, in linea con il Parlamento europeo, che sia indispensabile adottare un approccio integrato alle politiche comunitarie, integrando la dimensione territoriale soprattutto nelle politiche in materia di trasporti, ambiente, agricoltura, concorrenza e ricerca.

3.13.2

Il CESE raccomanda che, considerato il notevolissimo rilievo della politica agricola comune per il territorio europeo nelle sue dimensioni economica, sociale, ambientale e paesaggistica, la riflessione sul futuro di tale politica tenga conto delle sfide della coesione territoriale.

3.13.3

La legislazione, le politiche e i programmi dell’Unione europea dovrebbero essere analizzati in base alle loro ripercussioni sulla coesione territoriale. La Commissione ha una responsabilità particolare in questa valutazione di impatto, che dovrebbe coinvolgere da vicino tutti i soggetti interessati. Si dovrebbero definire criteri qualitativi a sostegno dell’analisi e della valutazione necessarie (19).

3.14.1

Il CESE raccomanda di rafforzare la coerenza delle politiche territoriali e propone al Consiglio dei ministri di ricorrere al metodo di coordinamento aperto  (20) per la coesione territoriale, con dei precisi orientamenti, seguiti da esercizi di benchmarking, revisioni fra pari e condivisioni di buone prassi, coinvolgendo tutti i soggetti interessati. Il CESE raccomanda che la governance multilivello e il coordinamento intersettoriale siano riconosciuti fra gli orientamenti da seguire nell’applicazione di tale metodo.

3.14.2

Il ricorso al metodo di coordinamento aperto potrebbe anche essere previsto nella tabella di marcia proposta al punto 2.6.

3.15.1

Il CESE sottolinea i progressi compiuti dagli Stati membri in occasione delle riunioni informali dei ministri per lo Sviluppo urbano e la coesione territoriale svoltesi a Lipsia, nelle Azzorre e a Marsiglia, e raccomanda di procedere al coordinamento volontario delle politiche nazionali e all’integrazione delle politiche settoriali, conformemente agli impegni dell’Agenda territoriale, nonché di incoraggiare gli enti regionali e locali a calare tali pratiche nei rispettivi livelli di governo. Il CESE rammenta che, per il territorio europeo, il patrimonio culturale e naturale costituisce una risorsa essenziale che, anche in assenza di un’attribuzione espressa di competenze, necessita comunque di un approccio coordinato.

3.16.1

Il CESE ritiene che una più ampia partecipazione dei soggetti interessati - nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche - sia una condizione indispensabile per la coesione territoriale.

3.16.2

Il dialogo sociale deve costituire uno dei pilastri principali della governance territoriale. In proposito il CESE raccomanda che, per rafforzare la partecipazione delle parti sociali, la Commissione valorizzi e promuova il dialogo sociale territoriale.

3.16.3

Il CESE accoglie favorevolmente la posizione dei ministri competenti che, nel Primo programma d’azione (21), hanno insistito sul fatto che la governance multilivello è uno strumento fondamentale per garantire una gestione equilibrata del territorio dell’UE e si sono proposti di riunirsi con un gruppo di attori interessati e di rappresentanti degli enti locali e regionali per discutere l’attuazione delle priorità indicate nell’Agenda territoriale.

3.17.1

I patti territoriali per lo sviluppo propongono un approccio interessante, in quanto la diversità delle situazioni e delle sfide concrete impone la mobilitazione di strumenti e di competenze diverse, e segnatamente di tutti i soggetti coinvolti, ossia in primo luogo le parti sociali, gli attori dell’economia sociale e le ONG che operano in ambito sociale e ambientale nonché nei campi dello sviluppo locale, della parità uomo-donna e della formazione lungo tutto l’arco della vita.

3.17.2

Di fronte alle ristrutturazioni indotte dalla crisi finanziaria ed economica, è ancora più importante, se non addirittura urgente, stipulare patti di questo tipo nei territori interessati.

3.17.3

Il CESE appoggia l’idea, espressa dal CdR, secondo cui i partenariati fra gli enti locali e regionali, da un lato e le organizzazioni dell’economia sociale dall’altro possono rappresentare un importante strumento per un efficace sviluppo socioeconomico di paesi, città, regioni o altri livelli territoriali, nonché per la promozione della coesione territoriale. Questo approccio di partenariato va esteso a tutti i nuovi attori della società civile interessati.

3.17.4

Il CESE richiama l’attenzione sull’importanza dell’economia sociale, in cui opererebbe il 10 % delle imprese europee, e insiste sul ruolo che tale economia è chiamata a svolgere anche ai fini della coesione e dello sviluppo sostenibile, poiché essa àncora l’occupazione al territorio, dinamizza le zone rurali, crea capitale sociale e partecipa ai processi di ristrutturazione settoriale e territoriale (22).

3.18.1

Il CESE è dell’avviso che consultazioni ben strutturate possano portare a partenariati efficaci con soggetti non governativi e con le parti sociali in tutti gli anelli della catena della coesione territoriale (definizione, monitoraggio e valutazione) (23).

3.18.2

A giudizio del CESE, una buona governance multilivello presuppone l’instaurazione di partenariati con le organizzazioni rappresentative della società civile a livello regionale e locale. Attraverso il loro operato, tali organizzazioni potrebbero contribuire allo sviluppo di un modello partecipativo della società civile nell’ottica di una definizione e attuazione delle politiche funzionali al rafforzamento della coesione territoriale (24).

3.18.3

Di conseguenza, sarebbe opportuno consentire alla società civile organizzata rappresentativa a livello regionale e locale di partecipare in modo responsabile e trasparente alla definizione e all’attuazione delle politiche e azioni della coesione territoriale (25).

3.19.1

Il CESE sottolinea l’importanza di organizzare, ai fini di una migliore comprensione della coesione territoriale da parte dei cittadini, un dibattito permanente a tutti i livelli sulle sfide da raccogliere e sulle scelte strategiche da operare in futuro nell’ambito della coesione territoriale. L’obiettivo di tale dibattito dovrebbe essere segnatamente quello di contribuire alla creazione di un rinnovato consenso su una coesione territoriale basata sull’impegno comune di tutti i soggetti interessati, e in particolare delle organizzazioni della società civile.

3.20.1

Il CESE è dell’avviso che occorra definire nuovi indicatori del «benessere», non basati esclusivamente sul PIL/PNL, ma in grado di evidenziare i progressi realizzati in fatto di qualità della vita secondo il livello territoriale (26).

3.20.2

Esso ritiene urgente elaborare una nuova serie di criteri di valutazione delle regioni, al fine di stilare una nuova carta della coesione europea che determini l’ammissibilità delle regioni comunitarie agli aiuti, poiché il solo criterio del PIL pro capite è fonte di discriminazioni relative nell’attuazione delle politiche strutturali. I livelli delle qualifiche delle risorse umane, la disuguaglianza dei redditi, i deficit infrastrutturali, inclusi il grado di accesso ai servizi di interesse generale e la portata della protezione sociale, la distanza rispetto al centro propulsore dell’economia europea, la struttura demografica, ecc., sono altrettanti fattori di rilievo di cui si deve tener conto (27). Eurostat, ESPON e i loro omologhi nazionali dovrebbero lavorare per consolidare uno strumentario statistico più completo e preciso. Questi criteri di valutazione e lo strumentario statistico fungeranno da base per gli indicatori nell’ambito del metodo di coordinamento aperto proposto al punto 3.14.1.

3.20.3

Infine, bisogna altresì tener conto dei metodi adottati dalle regioni stesse e diffondere le buone prassi da loro sviluppate (28).