23.12.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 318/51

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene, al pari della Commissione europea, che per realizzare il mercato interno sia indispensabile sopprimere tutte le frontiere interne alla Comunità in modo da consentire la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. A tal fine è essenziale disporre di un mercato interno dei servizi di pagamenti che funzioni bene; allo stato attuale, però, questo mercato non esiste ancora. Dopo l'introduzione riuscita dell'euro, il CESE si dichiara favorevole alla creazione di un'area unica dei pagamenti in euro (AUPE) (Single Euro Payment Area — SEPA).

1.2

Il CESE sostiene gli sforzi intrapresi dalla Commissione per creare il quadro normativo necessario alla creazione dell'AUPE e considera la proposta di direttiva un passo decisivo in questa direzione.

1.3

Il CESE plaude alle iniziative già avviate dalla Commissione e dal settore creditizio europeo al fine di istituire l'AUPE, il cui obiettivo — senz'altro ambizioso — è quello di consentire di effettuare i pagamenti transfrontalieri in euro all'interno del mercato unico con facilità, comodità, sicurezza e convenienza economica.

1.4

Il CESE fa però osservare che con la proposta di direttiva la Commissione ha optato per un approccio assai completo, che va al di là del quadro normativo necessario per i servizi di pagamento transfrontalieri. Il CESE teme pertanto che — anche in considerazione dei tempi di attuazione necessari agli Stati membri e ai prestatori e utenti dei servizi di pagamento — si possa mancare l'obiettivo di istituire l'AUPE nel 2008 a causa di un quadro normativo sovraccarico ed eccessivamente esteso. Il CESE invita a prendere maggiormente in considerazione gli strumenti di autoregolamentazione e di coregolamentazione.

1.5

Per raggiungere l'obiettivo fissato dalla Commissione per il 2008, potrebbe essere sufficiente creare le basi giuridiche per l'addebito diretto transfrontaliero e rivedere le disposizioni giuridiche pertinenti di cui al Titolo II (Prestatori di servizi di pagamento) e al Titolo IV (Diritti ed obblighi in relazione alla prestazione di servizi di pagamento) della proposta di direttiva (in materia, tra l'altro, di autorizzazione, revocabilità e rimborso degli addebiti diretti previsti al Titolo IV). Così facendo, si potrebbe rispettare la scadenza del 2008 per la creazione dell'AUPE.

1.6

Il CESE è dell'avviso che, anche in considerazione degli atti giuridici finora adottati, il fatto di concentrarsi solo su quanto necessita effettivamente di una regolamentazione risponda al principio noto come «legiferare meglio». Nell'interesse dei prestatori e degli utenti di servizi di pagamento, la preoccupazione primaria della proposta di direttiva dovrebbe essere quella di favorire e facilitare le operazioni di pagamento, non gravandole di procedure burocratiche che incrementano il costo dei sistemi e riducono l'accettazione da parte dell'utente.

1.7

Il CESE fa rilevare che, nel contesto della creazione di un mercato interno dei servizi di pagamento, restano alcune questioni che non è stato ancora possibile risolvere in questa sede. Si tratta, da una lato, della sicurezza dei pagamenti elettronici e degli aspetti ad essi correlati e, dall'altro, dell'accesso a un conto corrente, senza il quale non è più possibile partecipare alla vita economica — un tema questo di crescente attualità negli Stati membri.

1.8

Il CESE raccomanda qui di seguito alcune modifiche da apportare al testo della proposta di direttiva.

2.1

La proposta di direttiva è intesa a creare un quadro normativo uniforme per l'AUPE, che dovrebbe agevolare in particolare i pagamenti transfrontalieri. Scopo della proposta è armonizzare le diverse normative vigenti negli Stati membri, contribuendo così a:

2.2.1

L'armonizzazione dei requisiti necessari ai prestatori di pagamento diversi dagli enti creditizi per accedere al mercato mira a creare condizioni di parità, a favorire la concorrenza sui mercati nazionali e a tener conto dell'evoluzione di tali mercati negli ultimi anni, incentivando l'accesso al mercato di una nuova generazione di prestatori di servizi, gli istituti di pagamento.

2.3.1

Norme chiare e coerenti sulla trasparenza dei servizi di pagamento dovrebbero rafforzare la concorrenza, offrendo agli utenti una maggiore scelta e una miglior tutela. La Commissione propone quindi, per i servizi di pagamento, requisiti chiari e succinti in materia di informazioni, che si sostituiranno alle regolamentazioni nazionali.

2.4.1

La proposta di direttiva definisce i diritti e gli obblighi fondamentali degli utenti e dei prestatori di servizi di pagamento. L'obiettivo è quello di accrescere la fiducia degli utenti nei sistemi di pagamento elettronici aumentando così l'efficienza e l'accettazione di questi sistemi.

3.1

Il CESE appoggia l'obiettivo della direttiva di creare un'AUPE soprattutto per i servizi di pagamento transfrontalieri. Un mercato interno dei servizi di pagamento, da lungo tempo atteso, dovrebbe, come programmato, realizzarsi nel 2008.

3.2

L'approccio per cui ha optato la Commissione è assai completo e prevede alcune disposizioni che vanno al di là del quadro normativo necessario per l'AUPE. Oltretutto una normativa armonizzata esiste già per i bonifici (direttiva 97/5/CE sui bonifici transfrontalieri), la commercializzazione a distanza di servizi finanziari (direttiva 2002/65/CE concernente la commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori) e la moneta elettronica (direttiva 2000/46/CE riguardante l'avvio, l'esercizio e la vigilanza prudenziale dell'attività degli istituti di moneta elettronica).

3.3

Il mantenimento di procedure già dimostratesi più efficienti e convenienti in termini di costi non costituisce affatto un ostacolo per l'AUPE. Al contrario, queste procedure possono servire da base per una standardizzazione che, da un lato, mantiene il livello di sicurezza ed efficienza già raggiunto e, dall'altro, consente di realizzare un'AUPE di qualità elevata tramite una gestione intelligente delle diverse interfacce. Ispirandosi al principio «legiferare meglio», il CESE propende per limitare le disposizioni previste a quanto appare essenziale per migliorare i sistemi di pagamento nel mercato unico europeo e invita a prendere maggiormente in considerazione gli strumenti di autoregolamentazione e di coregolamentazione.

3.4

Il CESE ritiene che l'AUPE costituisca un presupposto importante per uno sviluppo trasparente dei prodotti su scala europea in un regime di libera concorrenza per i prestatori di servizi di pagamento a vantaggio dei clienti. Il CESE giudica altresì fondamentale garantire anche in futuro al consumatore l'attuale libertà di scegliere tra i diversi strumenti di pagamento in modo che si possa tener conto delle sue preferenze.

3.5

Un problema è costituito dall'accesso ai sistemi di pagamento da parte degli istituti di pagamento sprovvisti di licenza bancaria. In questo caso si rende necessario un livello uniforme di vigilanza prudenziale a garanzia di una concorrenza equa, altrimenti si rischiano distorsioni della concorrenza e problemi in termini di efficienza e di sicurezza delle operazioni di pagamento e dei prestatori di servizi di pagamento (ad es. casi di insolvenza).

3.6

Il CESE raccomanda di limitarsi alle disposizioni giuridiche del Titolo II (Prestatori di servizi di pagamento) e del Titolo IV (Diritti ed obblighi in relazione alla prestazione di servizi di pagamento) della proposta di direttiva necessarie ai fini dell'introduzione dell'addebito diretto europeo (tra queste, alcune disciplinano l'autorizzazione, la revocabilità e il rimborso degli addebiti diretti). Così facendo dovrebbe essere ancora possibile adottare la direttiva e recepirla nel diritto interno degli Stati membri secondo il calendario previsto, in modo da poter rispettare il termine del 2008 per l'introduzione dell'AUPE, che comporta condizioni generali uniformi per i prestatori di servizi di pagamento e l'addebito diretto europeo.

3.7

Il CESE accoglie con grande favore l'articolo 79 della proposta di direttiva, il quale prevede che, entro due anni dall'adozione della direttiva, la Commissione presenti al Parlamento europeo, al Consiglio e al CESE una relazione sull'applicazione della direttiva.

4.1

Seguono ora le principali osservazioni riguardo alla proposta di direttiva:

4.2.1

L'inserimento nell'ambito di applicazione della direttiva (articolo 2, paragrafo 1) dei pagamenti destinati a o provenienti da Stati non appartenenti all'Unione europea o allo spazio economico europeo (paesi terzi) esula evidentemente dall'obiettivo di creare un quadro normativo uniforme all'interno del mercato unico europeo. Oltretutto, questo aspetto non sembrerebbe rientrare tra le competenze del legislatore europeo e risulta anche problematico. Il legislatore europeo non può certo garantire l'adozione da parte del paese terzo di disposizioni analoghe a quelle vigenti sul territorio comunitario. In assenza di tali disposizioni, sarebbe — a titolo di esempio — del tutto inappropriato imporre al prestatore dei servizi di pagamento del pagatore la responsabilità oggettiva per l'esecuzione del pagamento nel paese terzo (articolo 67).

4.2.2

Il CESE raccomanda di limitare l'ambito di applicazione della direttiva ai servizi di pagamento nel mercato unico europeo.

4.3.1

I requisiti prudenziali per l'accesso al mercato degli istituti di pagamento sprovvisti di licenza bancaria (articolo 5 e successivi) dovrebbero discostarsi da quelli previsti per il settore creditizio solo nei casi in cui un istituto di pagamento non sia comparabile a un ente creditizio provvisto di licenza. In caso contrario si rischiano distorsioni della concorrenza a danno degli enti creditizi e si compromette gravemente il buon funzionamento delle operazioni di pagamento. Inoltre la forzatura di concedere ad istituti di pagamento privi di licenza bancaria l'accesso ai sistemi di pagamento potrebbe mettere in pericolo l'integrità e la funzionalità della procedura europea di addebito diretto in corso di preparazione qualora tali istituti non soddisfino gli stessi requisiti in materia di capitale di rischio proprio, competenza professionale e affidabilità dei dirigenti, piano e organizzazione aziendale, nonché vigilanza permanente dell'istituto, comprese le eventuali sanzioni necessarie, che si applicano agli enti creditizi. Soprattutto, però, la mancanza di un livello adeguato di vigilanza minerebbe in modo duraturo la fiducia dei consumatori nell'AUPE. Lo stesso discorso vale anche per la tutela da eventuali insolvenze e per le necessarie misure di separazione dei fondi dei clienti.

4.3.2

Il CESE giudica pertanto indispensabile imporre a tutti gli istituti di pagamento i medesimi requisiti prudenziali in fatto di rischi e pericoli propri delle operazioni di pagamento ed istituire autorità di vigilanza ad hoc dotate delle necessarie competenze.

4.4.1

Al pari della Commissione, il CESE giudica essenziali per i consumatori — e perché l'AUPE sia ben accolta — disposizioni chiare e coerenti sulla trasparenza dei servizi di pagamento. Le informazioni devono essere chiare, comprensibili e leggibili. Informazioni eccessivamente articolate e abbondanti possono sortire l'effetto contrario e comportare una minore, invece di una maggiore, trasparenza. Nel contesto dell'AUPE, inoltre, l'utente privato ha bisogno di informazioni diverse rispetto al commerciante. Il fatto, poi, che la Commissione preveda requisiti diversi di trasparenza in situazioni tra loro comparabili genera confusione — e anche spese aggiuntive. In questo caso si rimanda in particolare alle disposizioni in materia di trasparenza della direttiva sulla commercializzazione a distanza.

4.4.2

Dal punto di vista del consumatore, la scelta della piena armonizzazione e del riconoscimento reciproco per quanto riguarda la sua tutela può risultare problematica. Non è escluso infatti che ciò comporti una regressione del livello di tutela raggiunto in taluni Stati membri.

4.4.3

Sarebbe opportuno semplificare le disposizioni relative alle modalità di informazione di cui all'articolo 30. Per quanto concerne in particolare la comunicazione all'utente delle modifiche contrattuali (articolo 33), dei pagamenti eseguiti (articolo 36) e di quelli ricevuti (articolo 37) dovrebbe restare applicabile l'attuale pratica, conveniente per il consumatore in termini di costi, di mettere a sua disposizione le informazioni tramite estratto conto o consultazione del conto on-line — sempre che si tratti di una pratica in uso convenuta tra le parti in causa; dovrebbe esistere inoltre la possibilità di adempiere all'obbligo di informazione tramite l'affissione delle tariffe o la loro pubblicazione su Internet. Dagli articoli 31 e 37 dovrebbe emergere con maggior chiarezza che i prezzi delle diverse componenti del servizio cui si riferisce una commissione globale vanno comunicati al cliente singolarmente solo se per alcune componenti esistono combinazioni di prodotti separate o differenti.

4.4.4

Dal punto di vista dell'utente è importante che i pagamenti in entrata e in uscita siano accompagnati, oltre che da informazioni chiare sul pagatore e sul beneficiario, anche dai riferimenti completi del pagamento forniti nella causale. Solo così si può automatizzare completamente l'assegnazione di tali pagamenti alle linee di bilancio o il collegamento con gli importi dovuti.

4.5.1

Il CESE condivide l'approccio adottato dalla Commissione secondo cui un'operazione di pagamento è da considerarsi autorizzata solo se il pagatore ha espresso il suo consenso in relazione all'ordine di pagamento rivolto al prestatore di servizi di pagamento. All'articolo 41, secondo comma, della proposta di direttiva il pagatore deve dare il proprio consenso sotto forma di autorizzazione esplicita ad effettuare «un'operazione di pagamento o una serie di operazioni di pagamento». Questa formulazione non risulta chiara. La necessità di un'autorizzazione esplicita per ogni addebito diretto nel quadro di un regime contrattuale limiterebbe notevolmente l'esecuzione di questa procedura e ne aumenterebbe i costi.

4.5.2

Per potersi in futuro avvalere di procedure ormai consolidate e convenienti in termini di costi anche per il consumatore, come l'autorizzazione di addebito in conto, la direttiva non dovrebbe puntare alla piena armonizzazione senza eccezioni, ma ad un coordinamento minimo.

4.6.1

L'AUPE non sarà ben accolta dal consumatore se questi dovrà, nel caso di un'autorizzazione contestata, affrontare difficoltà insormontabili per produrre le prove. Il CESE condivide l'approccio adottato dalla Commissione di concedere all'utente alcune agevolazioni riguardo alle prove da presentare.

4.6.2

Tale approccio non deve però arrivare al punto di impedire al prestatore di servizi di pagamento, in caso di grave abuso, di fornire una controprova. L'articolo 48, paragrafo 2, impedisce invece al prestatore di servizi di pagamento di dimostrare la negligenza grave o addirittura la premeditazione da parte dell'utente del servizio. Il fatto di non poter più dimostrare che l'utente ha agito con negligenza grave o addirittura intenzionalmente induce a non rispettare i normali requisiti di sicurezza nelle transazioni e incoraggia gli abusi. L'esistenza di tale regola fa sì che l'offerta di determinate procedure di pagamento elettronico resti molto limitata.

4.6.3

Il CESE si pronuncia a favore di una ripartizione più equa dell'onere della prova. Spetta di conseguenza al prestatore di servizi di pagamento dimostrare che il titolare dello strumento di convalida del pagamento ha dato l'ordine di pagamento. Se il pagamento è stato effettuato con dispositivi di sicurezza particolari riconosciuti come securizzati, dovrebbe essere sufficiente la prova prima facie che l'utente del servizio ha autorizzato personalmente il pagamento o che per lo meno ha agito con negligenza grave. Del resto, l'apprezzamento della prova da parte dei tribunali nazionali non dovrebbe essere ristretto eccessivamente, tanto più che il diritto processuale civile dei singoli Stati membri non è stato armonizzato.

4.7.1

Nella relazione che introduce la proposta di direttiva, la Commissione sottolinea che nella Comunità i sistemi di pagamento consentono di effettuare ogni anno 231 miliardi di operazioni. Già così appare chiaro che, ad un certo punto, sorge la necessità di avere la certezza giuridica che la transazione sia stata autorizzata. Per garantire un livello adeguato di certezza giuridica, la possibilità di far richiesta di rimborso di un pagamento non autorizzato da parte dell'utente dovrebbe essere limitata nel tempo. Tale periodo di tempo, che deve essere equo, andrebbe fissato, secondo il CESE, a un anno.

4.7.2

Ai sensi dell'articolo 45 l'utente di servizi di pagamento è tenuto a controllare periodicamente le operazioni eseguite sul suo conto e a presentare con la massima sollecitudine un reclamo in caso di operazioni di pagamento non autorizzate. Costituisce pertanto un provvedimento logico ed equilibrato limitare a un anno la possibilità per l'utente di richiedere il rimborso di pagamenti eseguiti senza la sua autorizzazione. Entrambe le parti — prestatori e utenti di servizi di pagamento — avrebbero così la certezza giuridica che, allo scadere del termine, la procedura di pagamento è da considerarsi definitiva. Il termine di un anno coinciderebbe inoltre con il periodo previsto per l'obbligo di conservazione delle registrazioni interne di cui all'articolo 44.

4.8.1

Il CESE è dell'avviso che si debbano ripartire equamente le responsabilità tra prestatore e utente di servizi di pagamento. Solo così il consumatore ricorrerà a questo servizio di pagamento e il prestatore di servizi di pagamento potrà offrire tale servizio a prezzi convenienti.

4.8.2

La responsabilità oggettiva del prestatore di servizi di pagamento in caso di pagamenti non autorizzati (proposta all'articolo 49) è, a giudizio del CESE, pertinente qualora l'utente utilizzi tale strumento scrupolosamente e in linea con quanto previsto dal contratto.

4.8.3

Il CESE giudica appropriato limitare a 150 EUR (articolo 50) la responsabilità dell'utente che, pur prendendo le necessarie precauzioni, abbia perso inavvertitamente lo strumento di convalida, dandone però notifica immediata una volta accortosi della perdita. Se non procede con la massima sollecitudine alla notifica, pur avendone l'obbligo ai sensi dell'articolo 46, e impedisce così al prestatore di servizi di pagamento di evitare o limitare i danni, l'utente non dovrebbe godere di un trattamento privilegiato in termini di responsabilità rispetto a chi abbia agito in modo scrupoloso.

4.9.1

I termini per la presentazione della richiesta di rimborso costituiscono un elemento caratteristico della procedura di addebito diretto europeo. In questo contesto è essenziale che la scadenza dei termini per presentare la richiesta di rimborso di un pagamento autorizzato sia definita in modo chiaro nell'interesse di tutte le parti in causa. Far coincidere l'inizio di questo periodo (articolo 53, paragrafo 1, prima frase) con il momento in cui il pagatore ne riceve informazione non serve a tale scopo, in quanto né il beneficiario del pagamento né il suo prestatore di servizi sanno in quale momento il prestatore dei servizi del pagatore ha di fatto comunicato al pagatore l'esecuzione dell'operazione sul suo conto.

4.9.2

Ciò è dovuto al fatto che la frequenza di invio degli estratti conto tende nella pratica a variare sensibilmente: a volte può essere trimestrale, a volte, invece, settimanale o addirittura giornaliera, in quanto può dipendere dalla preferenza espressa dall'utente o dai costi. A seconda della frequenza di invio, i termini per il rimborso potranno pertanto passare, se si prendono gli esempi appena esposti, da «3 mesi + 4 settimane» a «1 mese + 4 settimane», fino addirittura a «1 giorno + 4 settimane». Risulta così pressoché impossibile stabilire quando il pagamento assuma carattere definitivo, causando un problema di difficile soluzione per l'addebito diretto europeo in corso di preparazione e compromettendo seriamente l'introduzione di questa forma di pagamento.

4.9.3

Il CESE propone pertanto — ai sensi dell'articolo 53, paragrafo 1 — di concedere dal momento in cui il cliente viene informato un periodo di 4 settimane, che però termina inderogabilmente 8 settimane dopo l'addebito sul conto del pagatore.

4.10.1

Agli articoli 60, 61 e 67 il pagamento si considera eseguito nel momento in cui l'importo viene accreditato sul conto del beneficiario del pagamento. Ciò rappresenta, senza motivo evidente, una rottura con la legislazione europea finora vigente in materia di bonifici. In questo caso gli obblighi contrattuali dei prestatori dei servizi di pagamento del pagatore, da un lato, e del beneficiario, dall'altro, risultano confusi tra loro. Al prestatore dei servizi di pagamento del pagatore sarebbe così attribuito un obbligo che spetta al solo prestatore dei servizi del beneficiario e che il prestatore dei servizi del pagatore non può verificare.

4.10.2

Il CESE propone pertanto di mantenere il principio introdotto in tutti gli Stati membri dalla direttiva europea sui bonifici, in base al quale il prestatore dei servizi di pagamento del pagatore è responsabile dell'operazione fino a quando il pagamento arriva al prestatore dei servizi del beneficiario, il quale è invece responsabile dell'operazione dal ricevimento fino all'accredito di tale pagamento sul conto del beneficiario.

4.11.1

Il CESE giudica essenziale definire i tempi di esecuzione in modo tale che, da un lato, essi migliorino in modo evidente la situazione attuale e che, dall'altro, la loro applicazione non produca però, per ragioni tecniche, costi sproporzionati, con conseguente aumento dei prezzi delle operazioni di pagamento.

4.11.2

I tempi di esecuzione (giorno di accettazione + 1 giorno lavorativo) di cui agli articoli 60 e 61 potrebbero in alcuni casi risultare, nelle condizioni odierne, troppo ambiziosi. Attualmente la direttiva europea sui bonifici transfrontalieri prevede, di regola, un periodo di 6 giorni lavorativi (giorno di accettazione + 5 giorni lavorativi + 1 giorno di accredito = 5 giorni a disposizione del prestatore dei servizi di pagamento del pagatore per effettuare l'accredito sul conto del prestatore dei servizi di pagamento del beneficiario + 1 giorno per il prestatore dei servizi di pagamento del beneficiario per effettuare l'accredito sul conto del beneficiario) da cui però ci si può discostare. I prestatori di servizi di pagamento sono stati in molti a dichiarare di non poter rispettare questi tempi di esecuzione. Il periodo (massimo) previsto dalla proposta di direttiva per l'esecuzione del pagamento (1 giorno a disposizione del prestatore di servizi del pagatore per l'accredito sul conto del beneficiario) costituirebbe un sesto di quello in vigore finora. Secondo gli stessi prestatori di servizi di pagamento una sua applicazione comporterebbe altresì sul piano tecnico costi sproporzionati producendo inevitabilmente un aumento dei prezzi delle operazioni di pagamento. Lo stesso settore creditizio europeo si è impegnato volontariamente (nell'ambito della convenzione Credeuro) ad adottare per i pagamenti in euro un periodo massimo di esecuzione di 3 giorni lavorativi bancari e per i pagamenti in altre valute europee un periodo, di regola, di 3 giorni lavorativi bancari.

4.11.3

Nella misura in cui ciò comporta svantaggi concorrenziali per i prestatori di servizi di pagamento regionali o di piccole dimensioni, il CESE raccomanda, durante un adeguato periodo transitorio, di fissare un tempo di esecuzione di 3 giorni, mantenendo comunque la possibilità di fissare tempi di esecuzione più brevi per i pagamenti esclusivamente nazionali (articolo 64).