52002AE0513

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito:

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell'uso dei biocarburanti nei trasporti", e

- alla "Proposta di direttiva del Consiglio recante modificazione della Direttiva 92/81/CEE riguardo alla facoltà di applicare aliquote di accise ridotte a taluni oli minerali che contengono biocarburanti e ai biocarburanti"

(COM(2001) 547 def. - 2001/0265 (COD) - 2001/0266 (CNS))

(2002/C 149/03)

Il Consiglio, in data 18 gennaio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 80, par. 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il proprio parere, in data 5 aprile 2002, sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Wilkinson.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 24 e 25 aprile 2002, nel corso della 390a sessione plenaria (seduta del 25 aprile 2002), il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione ha elaborato una comunicazione e due progetti di direttiva in materia di carburanti alternativi. Questi documenti sono contenuti nel documento COM(2001) 547 def. Le due direttive sono costituite da una prima proposta sulla promozione dell'uso dei biocarburanti e da una seconda proposta per consentire agli Stati membri di applicare aliquote d'accisa ridotte a taluni biocarburanti.

1.2. La proposta sulla promozione dell'uso di carburanti alternativi è motivata da considerazioni legate alla tutela dell'ambiente e al miglioramento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico a livello comunitario. La proposta che consente (ma non impone) agli Stati membri di applicare aliquote d'accisa ridotte intende rendere competitivi i biocarburanti, dato che per sostituire 1000 litri di diesel con biocarburante si ha un costo supplementare di circa 300 euro(1). In effetti, secondo la Commissione il prezzo del petrolio dovrebbe essere di circa 70 EUR al barile perché i biocarburanti risultino competitivi in condizioni di parità con i carburanti a base di petrolio(2).

1.3. Si propone che entro il 2005 gli Stati membri siano tenuti a garantire che i biocarburanti costituiscano una determinata percentuale dei carburanti per autotrazione venduti sul loro territorio (quota inizialmente pari al 2 % del totale ma destinata ad aumentare nel tempo). In funzione dei risultati di un esame che sarà condotto dalla Commissione entro la fine del 2006, in una seconda fase gli Stati membri sarebbero tenuti a garantire che tutti i carburanti da trasporto venduti contengano dei biocarburanti. L'obiettivo è arrivare, entro il 2020, a sostituire il 20 % dei carburanti convenzionali in modo che l'8 % sia costituito da biocarburanti(3).

1.4. La Commissione ritiene che alcune automobili potrebbero funzionare con miscele contenenti un massimo di biocarburanti pari al 15 % per la benzina e al 5 % per il diesel senza che occorrano modifiche tecniche di rilievo. È probabile che l'impiego di veicoli capaci di utilizzare biocarburante "puro" sarà fortemente limitato per alcuni anni(4) alle flotte vincolate, per esempio i trasporti pubblici e i taxi.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato accoglie con favore il principio fondamentale di questa proposta, vale a dire la sostituzione di alcuni carburanti fossili con carburanti alternativi ricavati da fonti rinnovabili. Attira l'attenzione sulla notevole varietà di carburanti alternativi in via di sviluppo o già in uso e giudica positivamente le possibilità di diversificazione nel settore agricolo e di maggiore occupazione illustrate nella proposta, come pure i vantaggi previsti per l'ambiente, in particolare nella lotta contro il cambiamento climatico, e la maggiore sicurezza dell'approvvigionamento.

2.2. Pur dando atto degli sforzi compiuti dalla Commissione per proporre cifre che possano essere sostenute, il Comitato rileva che le cifre possono variare sensibilmente a seconda dei diversi studi di riferimento. Il Comitato evidenzia la necessità d'impegnarsi per affinare le cifre indicate, fornire più ampie informazioni sui costi probabili previsti e chiarire alcuni aspetti di carattere ambientale, tecnico ed economico. Occorre prestare particolare attenzione all'entità dei vantaggi che le proposte presenterebbero per l'ambiente applicando la stessa metodologia in tutti i casi.

2.3. La proposta riguarda un'area complessa che interessa elementi propri di numerose politiche comunitarie (ambiente, agricoltura, fiscalità, ecc.) oltre a un settore in cui si registrano numerosi sviluppi tecnologici. Sarà importante seguirne attentamente gli sviluppi per garantire il raggiungimento degli obiettivi prestabiliti con la massima efficacia e con la minima spesa. Quest'ultimo aspetto riveste particolare importanza dati i costi in gioco ora che per il prossimo decennio sono già in programma notevoli investimenti per la produzione di carburanti privi di zolfo(5).

3. Osservazioni specifiche

3.1. Flessibilità

3.1.1. Come indicato sopra, molti tipi di carburante alternativo vengono attualmente prodotti o sono in fase di sviluppo(6). Non è possibile prevedere con esattezza la rapidità degli sviluppi nella maggior parte di questi settori né i relativi vantaggi per l'ambiente o i benefici di tipo economico. Il Comitato accoglie pertanto con favore l'intento della Commissione di seguire attentamente tutti gli sviluppi.

3.1.2. Inoltre, attualmente per i carburanti alternativi la situazione risulta diversa a seconda dei singoli Stati membri; anche i rispettivi parchi autoveicoli differiscono notevolmente. Di conseguenza soluzioni diverse favoriranno Stati membri diversi: è quindi importante garantire agli Stati membri la massima flessibilità per conseguire l'obiettivo generale. Questo potrebbe anche significare prendere in considerazione tutti i tipi di carburanti rinnovabili per conseguire l'obiettivo concordato per ciascuno Stato membro, sempre a condizione che questa flessibilità non induca alcuni Stati membri a non conseguire i loro obiettivi e che essa non comporti distorsioni del mercato interno.

3.1.3. Nel contesto generale delle politiche energetiche dell'UE, il vantaggio della diversificazione sarebbe che per sviluppare carburanti alternativi e investire in questo settore si potrebbe scegliere tra una serie di soluzioni diverse, per cui le forze di mercato avrebbero la possibilità di svolgere un ruolo più rilevante.

3.1.4. Se la Commissione identifica nel commercio di biocarburanti tra Stati membri la strada del futuro, il Comitato si chiede se, per massimizzare la flessibilità, non si possano, ad esempio, stabilire obiettivi specifici per ogni Stato membro (come proposto), seguendo poi però un "modello di commercio di emissioni" per consentire agli Stati membri la flessibilità nel conseguimento dei loro obiettivi. L'effetto globale a livello comunitario sarebbe lo stesso (in materia di emissioni, sicurezza e occupazione) e ogni Stato membro sarebbe comunque tenuto a raggiungere il proprio obiettivo individuale, però gli Stati membri avrebbero un maggiore margine di manovra circa le modalità da seguire per raggiungere i loro obiettivi.

3.1.5. La proposta di una miscela obbligatoria di biocarburante in ogni tipo di carburante disponibile sul mercato, soggetta a revisione nel 2006, ridurrebbe la flessibilità, quindi richiede un'analisi più approfondita.

3.2. Ambiente

3.2.1. Il vantaggio maggiore dell'attuale proposta, fortemente appoggiata dal Comitato, consisterebbe nella sostituzione di alcuni carburanti derivati da fossili con altri prodotti ricavati da fonti rinnovabili. La direttiva dovrebbe chiarire che l'elemento fondamentale per assicurare migliori risultati ambientali e garantire l'approvvigionamento è costituito dai carburanti "rinnovabili" piuttosto che da quelli "alternativi". In aree di nicchia si otterrà una positiva riduzione dei rifiuti (per esempio, usando oli e grassi vegetali di scarto - fino a 3 milioni di tonnellate all'anno nell'UE - come biomassa secondaria).

3.2.2. Inizialmente i biocarburanti produrranno un effetto contenuto sulle emissioni di CO2 e di altre sostanze a causa delle quantità limitate utilizzate.

3.2.3. Le opinioni sui vantaggi per l'ambiente derivanti dai biocarburanti sono contrastanti, sebbene la Commissione abbia constatato che la maggioranza degli studi in materia forniscono conclusioni positive. Dal momento che l'obiettivo principale della proposta è la tutela dell'ambiente, è indispensabile disporre delle migliori informazioni possibili su questo aspetto. L'argomento va quindi approfondito.

3.3. Agricoltura(7)

3.3.1. La proposta consente una varietà assai positiva nel settore agricolo, stimolando allo stesso tempo le economie rurali. Non fa tuttavia alcun riferimento all'elevata probabilità che una quota significativa del fabbisogno di biocarburanti venga soddisfatta grazie agli scambi con paesi terzi. Benché alcuni paesi in via di sviluppo possano beneficiare di questa situazione, è probabile che a trarne i maggiori vantaggi saranno gli Stati Uniti e il Brasile; entrambi i paesi hanno una notevole capacità in questo settore ed è probabile che grazie all'entità della loro produzione offrano prezzi interessanti. Questi scambi potrebbero influire in misura determinante sulle previsioni relative all'aumento dell'occupazione. D'altra parte, con il tempo le esportazioni di biocarburanti prodotti nell'UE potrebbero anche diventare una possibilità interessante. Il Comitato tiene a far presente la necessità di evitare che l'evoluzione dell'agricoltura nel senso della produzione di maggiore biomassa comprometta le precauzioni prese nell'UE in relazione agli organismi geneticamente modificati.

3.3.2. Un altro sistema promettente a medio termine è l'uso di residui di origine forestale (e di altre materie prime contenenti cellulosa) per produrre biocarburanti. Come avviene nelle altre aree con potenziale di sviluppo, la velocità dei progressi compiuti dipenderà in ampia misura dalle risorse che saranno dedicate a queste attività.

3.3.3. In pratica gli sviluppi in materia di biocarburanti dipenderanno da tutto un complesso di cose, fra cui la futura evoluzione della Politica agricola comune (PAC) e le politiche energetiche dell'UE. Ciò includerà anche l'equilibrio fra la destinazione dei terreni agricoli alla produzione alimentare e ad altri usi. Il Comitato fa presente che, fermi restando i biocaburanti, la produzione di energia dalla combustione di un certo tipo di biomassa offrirà un altro metodo per ridurre il consumo di combustibili fossili secondo criteri di economicità offrendo al tempo stesso vantaggi per l'agricoltura, l'ambiente e la sicurezza degli approvvigionamenti.

3.4. Occupazione

3.4.1. Se le stime riguardanti gli effetti sull'occupazione variano in modo considerevole, va comunque tenuto presente che la produzione di biocarburanti è un'attività relativamente ad alta intensità di manodopera. La Commissione ritiene che ogni 1 % del totale del carburante utilizzato nella Comunità che venga sostituito da biocarburanti dovrebbe creare tra 45000 e 75000 nuovi posti di lavoro, per lo più nelle zone rurali (notare tuttavia quanto osservato nel punto 3.3.1 che precede). La Commissione fa notare che la produzione di colture da cui si ricavano biocarburanti dovrebbe agevolare l'assorbimento dei settori agricoli dei paesi candidati nel corso dell'adesione alla UE. Con la creazione delle nuove infrastrutture necessarie verrebbero creati molti posti di lavoro addizionali (tuttavia in larga misura temporanei).

3.5. Sicurezza dell'approvvigionamento energetico

3.5.1. Di fronte all'ampliarsi del parco autoveicoli all'interno della UE, diventerà sempre più importante assicurare l'approvvigionamento di carburante. È probabile che nel migliore dei casi le politiche proposte avrebbero un effetto limitato di contenimento dei prezzi del petrolio(8), anche se contribuirebbero senza dubbio all'autosufficienza della UE. Si rileva che la UE dispone di un surplus di benzina(9), fatto che assicura in misura ragionevole l'approvvigionamento. L'introduzione del biodiesel come garanzia di approvvigionamento sarebbe accolta con particolare favore e merita il massimo sostegno.

3.6. Fiscalità

3.6.1. Inevitabilmente le forze di mercato contribuiranno in maniera significativa a incoraggiare il passaggio ai biocarburanti. È evidente che se i biocarburanti, incluse le miscele, non possono essere competitivi a livello dei prezzi effettivamente pagati dai consumatori, non esisterà alcun incentivo a spendere le notevoli somme necessarie per passare a un utilizzo più diffuso dei biocombustibili. La tassazione è l'unico modo realistico per raggiungere quest'obiettivo. Tuttavia, il Comitato dubita che la proposta di ridurre le accise fino a un massimo di 50 % sarà sufficiente per conseguire questo risultato, almeno nella maggior parte degli Stati membri(10). Né comprende per quale motivo sia stato proposto questo limite alla riduzione delle accise, dal momento che i Ministri delle Finanze resteranno pienamente liberi di decidere le aliquote. L'eliminazione dell'attuale accordo che prevede l'esenzione dall'imposizione fiscale per i biocarburanti puri fungerà inoltre da disincentivo.

3.6.2. Il Comitato ritiene che la proposta dovrebbe semplicemente autorizzare gli Stati membri ad applicare alla componente "bio" dei carburanti venduti sul loro territorio qualsiasi accisa fino all'aliquota zero. Sarà importante che tali incentivi non distorcano il mercato dell'alcol etilico, prodotto che ha numerosi usi industriali.

3.6.3. Per ottenere progressi concreti in questo nuovo settore industriale sarà essenziale poter operare in un clima di stabilità. Il Comitato si domanda se i sei anni previsti per la pianificazione siano un lasso di tempo adatto a creare questa situazione: giudica opportuno riflettere sulla possibilità di prolungarlo.

3.7. Promozione

3.7.1. Gli incentivi fiscali (cfr. sopra) sono le uniche misure specifiche di promozione proposte. Il Comitato suggerisce che la Commissione e gli Stati membri svolgano una campagna d'informazione per illustrare all'opinione pubblica i vantaggi dei biocarburanti e delle altre fonti rinnovabili di energia.

3.8. Costi

3.8.1. Le proposte in esame non forniscono informazioni certe sui costi probabili dell'operazione. È verosimile che siano molto elevati e già per questo motivo il calendario proposto apparirebbe molto ottimista. La Commissione dovrebbe includere nelle proprie proposte un preventivo accurato dei costi.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato appoggia decisamente gli obiettivi delle proposte in esame. Accoglie con particolare favore i vantaggi previsti per l'ambiente grazie ad un utilizzo più generalizzato dei carburanti rinnovabili, come pure le opportunità di promuovere la varietà della produzione agricola e di ridurre il ritiro dei seminativi dalla produzione nel quadro della PAC.

4.2. Si preoccupa di assicurare la massima flessibilità nei sistemi seguiti per ottenere i risultati attesi dall'uso di biocarburanti, ciò al fine di tener conto delle diverse situazioni riscontrabili nei singoli Stati membri. In quest'ottica occorrerebbe prendere nella dovuta considerazione i vari tipi di carburanti rinnovabili.

4.3. Il Comitato sottolinea l'esigenza, da una parte, di assicurare alle nuove attività produttive necessarie per conseguire gli obiettivi UE in questo settore un clima di stabilità in cui possano svilupparsi e, dall'altra, di creare una situazione economica che incoraggi i consumatori a utilizzare i biocarburanti.

4.4. Considerato il ruolo chiave che gli incentivi fiscali svolgeranno nella diffusione dei biocarburanti (e di altri carburanti rinnovabili), il Comitato ritiene che la direttiva non dovrebbe prevedere limiti alla riduzione delle accise su questi carburanti lasciando invece piena libertà in proposito agli Stati membri.

4.5. Il Comitato si rammarica della scarsa disponibilità di informazioni sui possibili costi di attuazione delle proposte e invita la Commissione a fornire sufficienti informazioni per consentire di pianificare adeguatamente e di chiarire l'efficacia economica dell'attuazione delle proposte.

4.6. In considerazione dei dubbi espressi da alcuni circa i vantaggi concreti che le proposte offrono per l'ambiente, la Commissione è invitata a garantire che tutti gli studi disponibili, presenti e futuri, siano rivisti per chiarire la situazione al riguardo.

Bruxelles, 25 aprile 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Göke Frerichs

(1) Questa cifra tiene conto del fatto che per sostituire 1000 litri di diesel normale sono necessari circa 1100 litri di biodiesel; d'altro canto, per sostituire 1000 litri di benzina occorrono 1000 litri di bioetanolo nelle condizioni di miscela autorizzate nell'UE (con un massimo di 2,7 % di ossigeno).

(2) Questo dato riflette la situazione attuale, ma con il tempo le economie di scala dovrebbero ridurre tale cifra a circa 55 EUR al barile.

(3) Il restante 12 % sarebbe costituito da gas naturale e idrogeno.

(4) È confortante notare che un numero crescente di "veicoli con uso flessibile del carburante" che utilizzano una miscela all'85% di bioetanolo viene venduto negli USA e in Svezia, il mercato UE pilota per Ford.Ciò potrebbe indicare che tale tipo di veicoli avrà una diffusione più rapida del previsto fra i singoli consumatori. Ai fini della competitività occorrerà prevedere che la componente di bioetanolo sia esentata dalle tasse oppure che i costi di produzione beneficino di aiuti.

(5) Occorre tuttavia notare che l'aggiunta di estere metilico oleaginoso può compensare in modo positivo la diminuzione del tasso di zolfo dei carburanti.

(6) Biocarburanti (ricavati da un numero crescente di materie prime), gas naturale (incluso il diesel ricavato da gas naturale e i derivati metanolo e dimetiletere), idrogeno e pile a combustibile, elettricità, gas di petrolio liquefatto.

(7) Cfr. il recente parere del CES sul tema "Rilanciare un piano in materia di proteine vegetali a livello comunitario" (CES 26/2002)

(8) Una riduzione del 2 % della domanda di petrolio farebbe diminuire il consumo nella UE di ca. 4 miliardi di barili all'anno.

(9) Tuttavia, occorre notare che solo il 44 % circa del fabbisogno di petrolio greggio è coperto dalla produzione europea.

(10) La proposta consentirebbe alla componente "bio" del carburante di essere completamente esentasse per la quota fino al 50 % del prodotto. Per i carburanti la cui componente "bio" è superiore al 50 % non sarebbero previste altre agevolazioni.