52018AE2235

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Document 52018AE2235

Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’immissione sul mercato e all’uso di precursori di esplosivi, che modifica l’allegato XVII del regolamento (CE) n. 1907/2006 e abroga il regolamento (UE) n. 98/2013 relativo all’immissione sul mercato e all’uso di precursori di esplosivi» [COM(2018) 209 final — 2018/0103 (COD)]

EESC 2018/02235

GU C 367 del 10.10.2018, p. 35–38 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

Date of document:: 11/07/2018; data della votazione
Date of vote:: 11/07/2018
Date lodged:: 28/05/2018

Author:: Comitato economico e sociale europeo
Responsible body:: EESC_INT
Form:: Parere
Term of office:: 2015-2020
Internal reference:: AVIS-SECTION 2018/2235 FIN, INT/850
Session:: 536

Procedure number:

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European Parliament - Legislative observatory

Treaty:

Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Legal basis:

12016E114

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Earlier related instruments:

52018PC0209 ESC Opinion

Instruments cited:

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EUROVOC descriptor:

Subject matter:

Mercato interno - Principi

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Official Journal

10.10.2018

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 367/35

[COM(2018) 209 final — 2018/0103 (COD)]

(2018/C 367/07)

Relatore:

David SEARS

Consultazione	Parlamento europeo, 28.5.2018 Consiglio, 31.5.2018
Base giuridica	Articolo 114 del TFUE
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	7.6.2018
Adozione in sessione plenaria	11.7.2018
Sessione plenaria n.	536
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	128/0/1

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE accoglie con favore il regolamento proposto, basato su quello attualmente vigente, che è destinato a sostituire e sul quale il Comitato ha espresso il proprio parere nel gennaio 2011 (1). La nuova proposta cerca di trarre insegnamento dalle esperienze acquisite a livello nazionale e dell’UE da quando l’attuale regolamento è entrato in vigore nel 2013 ed è diventato pienamente efficace (o avrebbe dovuto esserlo) nel settembre 2014.

1.2.

Il CESE osserva che il tempo concesso per la preparazione del nuovo regolamento è stato limitato da fattori procedurali, compreso il breve periodo ora a disposizione prima della fine dell’attuale mandato sia della Commissione che del Parlamento europeo. Ciò è da deplorare, data la breve vita e la lentezza nell’attuazione del regolamento in vigore e la necessità di un serio sostegno e di una piena adesione, per la sua sostituzione, da parte degli Stati membri e di tutti i soggetti della catena di approvvigionamento. Le ragioni di questa lentezza nell’attuazione, in particolare per i principali paesi vittima di gravi atti terroristici contro la propria popolazione, devono essere oggetto di un esame più approfondito.

1.3.

Il CESE mette in risalto una serie di ambiti in cui si dovrebbe puntare a una maggiore chiarezza sul campo di applicazione e sull’attuazione del regolamento; nei prossimi mesi tali ambiti dovranno inoltre essere oggetto di discussioni più approfondite con gli Stati membri. Occorrerà riflettere ulteriormente sulle disposizioni in materia di vendite via Internet se si vuole che abbiano un effetto reale, ed è difficile immaginare come dette disposizioni possano essere efficaci unicamente al livello degli Stati membri.

1.4.

Infine, il CESE si interroga ancora una volta sull’efficacia di raggruppare tali sostanze molto eterogenee in un unico quadro normativo. Ciò rende difficile l’elaborazione della legislazione e ancora più difficile la sua attuazione o comprensione da parte degli utilizzatori professionali o dei privati. Si raccomanda pertanto di adottare un approccio diverso, specifico per sostanza. A tal fine la legislazione dell’UE in materia di precursori di droghe può rappresentare un utile modello (2).

2. Introduzione

2.1.

Gli ordigni esplosivi improvvisati (Improvised explosive devices, IED), che impiegano una varietà di esplosivi artigianali (home-made explosives, HME), sono utilizzati da terroristi e da altri attori non statali per compiere attentati statici, con veicoli o con la partecipazione di persone contro obiettivi militari ed economici, principalmente per seminare il terrore tra la popolazione civile in nome di ideali politici o religiosi.

2.2.

Le conoscenze necessarie per costruire, conservare e trasportare tali ordigni sono facilmente reperibili su Internet, e le materie prime possono essere di uso corrente (farina, zucchero, gasolio, fertilizzanti). Esplosivi e detonatori più potenti (TATP, PETN, HMTD) si ottengono per sintesi chimica da altre sostanze disponibili sul mercato al dettaglio per fini legittimi. Gli esplosivi commerciali (tra i quali la dinamite, la polvere nera e il TNT) sono già oggetto di uno stretto controllo e sono ormai utilizzati raramente, almeno nei paesi sviluppati.

2.3.

La maggior parte degli atti terroristici viene compiuta, spesso con cadenza quotidiana e senza essere sempre riportata integralmente nei mezzi d’informazione, nei paesi meno sviluppati: a tali attentati va attribuito quasi il 99 % di tutti i decessi legati al terrorismo. Anche i paesi più ricchi — e quindi più stabili e meglio protetti — sono tuttavia esposti a questi attacchi, che in caso di successo possono avere conseguenze gravissime, come possono testimoniare i cittadini di alcune grandi città dell’UE (e degli Stati Uniti).

2.4.

Nonostante ciò, il rischio quotidiano reale rimane basso (almeno rispetto ad altri pericoli naturali o generalmente accettati) e le risposte dei governi tendono a variare in base alla loro esperienza locale e prassi nazionale. Naturalmente è probabile che i regimi autoritari non siano (ancora) stati considerati come obiettivi; i paesi più liberali vengono attaccati con maggiore frequenza, ma si preoccupano anche della salvaguardia dei diritti umani. Come sempre, non esistono risposte semplici.

2.5.

Tali questioni sono state trattate in due precedenti pareri del CESE: quello del 2008 (3) sull’immissione sul mercato e l’uso di talune sostanze e preparati pericolosi, tra cui il nitrato di ammonio, che viene utilizzato in massicce quantità come fertilizzante azotato, ma costituisce anche un componente efficace e poco costoso per la fabbricazione di esplosivi sia commerciali che artigianali; e quello del 2011 (4), relativo al primo regolamento sul controllo dei precursori di esplosivi, che sarà ora abrogato e sostituito alla luce dell’esperienza acquisita. Anche i precursori di droghe illecite e la deviazione dal loro uso lecito sono stati oggetto di parere, e le relative norme possono costituire un modello valido da seguire in questo caso.

3. Le proposte della Commissione

3.1.

La nuova proposta di regolamento sul controllo dei precursori di esplosivi (15 pagg.), accompagnata da una relazione (17 pagg.), 3 allegati (1 pag. ciascuno) e una valutazione d’impatto (VI) (188 pagg.), si basa sull’articolo 114 del TFUE, riguardante il funzionamento del mercato interno. Essa impone nuovi obblighi agli Stati membri e a tutte le parti interessate al commercio delle sostanze elencate negli allegati I (precursori «soggetti a restrizioni») e II (precursori «soggetti a segnalazione»), oltre a definire il formato richiesto per una licenza per gli «utilizzatori professionali» nell’allegato III. Si prevede che il regolamento entrerà in vigore 20 giorni dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale e si applicherà a partire da un anno dopo tale data.

3.2.

L’impostazione generale rimane quindi immutata: un certo numero di sostanze (nove) figura nell’elenco di quelle la cui vendita al pubblico è soggetta a restrizioni in base alla concentrazione (e pertanto al valore e all’utilizzabilità nella fabbricazione di HME). Un ulteriore gruppo di sostanze (sempre nove) possono essere vendute liberamente ma è obbligatorio segnalare le transazioni «sospette» ai punti di contatto designati a livello nazionale.

3.3.

Il nitrato d’ammonio (NA) è stato spostato dal secondo elenco al primo (con una corrispondente modifica dell’allegato XVII del regolamento REACH sulla registrazione delle sostanze chimiche) e nel secondo sono stati inclusi tre nuove sostanze o gruppi (polveri di alluminio, polveri di magnesio e nitrato di magnesio esaidrato) che erano stati aggiunti mediante atti delegati della Commissione nel novembre 2016. Le altre 14 sostanze già elencate rimangono invariate, e la valutazione d’impatto espone le motivazioni delle modifiche apportate (anche se le 3 sostanze aggiunte non sono discusse nel dettaglio e non viene fornita alcuna informazione nel documento in esame o nel quadro degli atti delegati in merito alle catene di approvvigionamento interessate, ai potenziali impatti sul mercato, oppure alle quantità che saranno probabilmente acquistate dagli utilizzatori professionali o dai privati).

3.4.

Il regolamento fornisce inoltre gli indispensabili chiarimenti circa i diversi ruoli nell’ambito delle varie catene di approvvigionamento, in particolare introducendo definizioni chiare di «operatore economico», «utilizzatore professionale», «agricoltore» e «privato».

3.5.

Poiché l’attuale regolamento rientra nel campo di applicazione del programma REFIT della Commissione, la nuova proposta è tesa a ridurre i costi e ad accrescere l’efficienza (e si spera l’efficacia), limitando il numero delle opzioni a disposizione degli Stati membri. I privati (ossia gli utilizzatori non professionali) saranno tenuti a ottenere una licenza per utilizzare i precursori soggetti a restrizioni in determinate concentrazioni superiori ai valori limite di cui all’allegato I, e il processo di autocertificazione meno rigoroso attualmente in vigore non sarà più sufficiente. Le licenze esistenti potranno essere rinnovate solo se considerate conformi ai requisiti del nuovo regolamento.

3.6.

È riconosciuta la necessità di informare e tenere informati delle nuove misure tutti i soggetti delle pertinenti catene di approvvigionamento, sia fisiche che online, anche se le modalità effettive rimangono poco chiare. Le schede di dati di sicurezza, ad esempio, sono destinate a garantire la sicurezza dei lavoratori e dei consumatori che debbano manipolare le sostanze in questione, non a impedirne l’uso illecito. Gli indispensabili valori limite indicati nell’allegato I sono di difficile interpretazione per alcune delle sostanze indicate e potrebbero necessitare di revisione, in particolare in quanto ciascuno di essi si riferisce a una diversa catena di approvvigionamento e a un diverso gruppo di operatori economici. Se al livello degli Stati membri esistono buone pratiche in materia, sarà ovviamente opportuno condividerle nella misura più ampia possibile.

3.7.

Gli Stati membri potranno proporre controlli più rigorosi (tra cui la riduzione dei livelli di concentrazione o divieti totali), e la Commissione potrà aggiungere nuove sostanze agli allegati qualora ciò si rivelasse necessario per contrastare il terrorismo.

3.8.

Gli Stati membri saranno tenuti a presentare alla Commissione sintesi annuali che riportino il numero di transazioni sospette, le richieste di licenza e i motivi del rifiuto, le azioni di sensibilizzazione e i dettagli delle ispezioni realizzate sulle attività online e offline.

3.9.

Infine, non prima di sei anni dalla data in cui diventa applicabile, la Commissione procederà a un riesame dell’efficacia del regolamento e riferirà in merito al Parlamento europeo, al Consiglio e al CESE.

4. Osservazioni generali e particolari

4.1.

Il CESE accoglie con favore la proposta di nuovo regolamento e appoggia con fermezza gli obiettivi proposti. Le sostanze soggette a controllo sono generalmente in linea con gli elenchi di priorità esistenti in altre parti del mondo sviluppato, e le nuove definizioni dovrebbero garantire chiarezza a coloro che intendono conformarsi al regolamento stesso. Vi saranno alcuni costi supplementari per i governi, ma sembrano proporzionati ai benefici legati a un’ulteriore riduzione delle attività terroristiche. Un regime regolamentare comune in tutti gli Stati membri dovrebbe apportare vantaggi ai fornitori e agli altri operatori economici. Sembra che si sia trovato un equilibrio ragionevole tra la necessità di ridurre i rischi per i privati cittadini (e per altri, tra i quali personalità di alto profilo, la polizia e il personale militare) e quella di consentire la libera circolazione delle merci a fini leciti.

4.2.

Il CESE concorda altresì sulla necessità di un’azione urgente e coordinata da parte degli Stati membri e condivide le preoccupazioni della Commissione riguardo alla risposta lenta e non uniforme al regolamento in vigore.

4.3.

Questo aspetto, tuttavia, desta preoccupazioni per quanto riguarda le procedure seguite nella preparazione della sua sostituzione, e in particolare il contenuto e la qualità dei documenti allegati. La valutazione d’impatto, elaborata dalla Commissione sulla base del lavoro svolto dalla società di consulenza Ernst & Young, si fonda in larga misura su statistiche al livello dell’UE disponibili al pubblico, che potrebbero non essere adeguate o complete. Il formato, che segue orientamenti interni, non facilita la lettura e la chiarezza. La consultazione pubblica aperta ha fornito solo 83 risposte di importanza variabile. Entrambi i documenti sono stati elaborati in un breve periodo tra Natale e Capodanno 2017-18, con poco tempo per colmare le lacune esistenti nei dati presentati. La disponibilità di prodotti online è stata verificata attraverso ricerche su Amazon, senza fare menzione alcuna di fonti meno limpide reperibili per mezzo del «dark web».

4.4.

Il CESE è consapevole del fatto che la questione chiave del campo di applicazione del regolamento — vale a dire, quali prodotti debbano essere soggetti a controllo — è stata valutata dalla Commissione nella fase iniziale, ma ciò non è precisato nella valutazione d’impatto. Come già rilevato, non sembra esserci stata alcuna analisi del mercato per le 3 sostanze aggiunte nel 2016 mediante atti delegati. L’assenza di controlli sull’acido cloridrico, che era stato incluso nella valutazione d’impatto preparata per il regolamento vigente ma che è stato poi stralciato all’ultimo momento dall’elenco attuale, rimane senza spiegazioni. Altri precursori di media priorità — come il permanganato di potassio, il nitrito di sodio, l’urea e la polvere di zinco — figuranti in altri elenchi di prodotti a potenziale duplice uso, dovrebbero per lo meno essere oggetto di discussione. Sarebbe utile compiere passi avanti verso un elenco riconosciuto a livello mondiale, almeno per quanto riguarda i paesi industrializzati.

4.5.

Il CESE concorda con l’elenco delle possibili misure di controllo che sono state eliminate nella fase iniziale. Esprime tuttavia una certa preoccupazione per la limitata gamma di controlli ora proposta, soprattutto in considerazione della natura estremamente diversificata dei prodotti in questione. Le dimensioni degli imballaggi, i codici a barre e l’insistenza sul pagamento mediante carte tracciabili o bonifici bancari effettuati da conti personali o aziendali sono tutti elementi che possono contribuire alla limitazione o al controllo delle vendite. Le pratiche in vigore negli Stati membri possono certo differire, ma questo non è un argomento valido nel contesto della guerra al terrore.

4.6.

Le differenze nell’applicazione del regolamento esistente, tuttavia, incideranno sui costi per alcuni Stati membri e per quelli coinvolti nella distribuzione e utilizzazione per fini leciti dei prodotti soggetti a restrizioni. Dato che per garantire l’azione nel quadro del regime attuale sono state necessarie numerose procedure di infrazione, vi potrà essere una certa riluttanza ad accettare un approccio basato esclusivamente sulle licenze, indipendentemente dai vantaggi a lungo termine. I controlli sulle vendite via Internet sono menzionati ma, trattandosi di un aspetto di competenza nazionale, non sono oggetto di ulteriori valutazioni.

4.7.

La proposta comprende una lunga analisi della sua compatibilità e legalità rispetto ad altre normative dell’UE, tra cui quella generale sulla protezione dei dati (RGPD) appena entrata in vigore. Si affronta inoltre la questione dei limiti dell’attuale sistema di codici NC, utilizzati per identificare i movimenti transfrontalieri delle sostanze e delle miscele, limiti già esaminati otto anni fa quando è stato redatto il precedente parere. Dal momento che le sostanze attualmente elencate sono solo 18, e quelle che potrebbero essere aggiunte non sono probabilmente più di 12, dovrebbe essere possibile mettere a punto codici doganali specificamente pensati per l’utilizzo nell’ambito del regolamento in esame e garantire che le altre normative dell’UE adottate per altri scopi non contrastino con gli obiettivi fondamentali della sicurezza e protezione dei cittadini dell’UE.

4.8.

Il CESE osserva inoltre che i prodotti elencati differiscono notevolmente per quanto riguarda i volumi di produzione, le catene di approvvigionamento e gli usi finali legittimi sia per gli utilizzatori professionali che per i privati. La sola cosa che hanno in comune è la loro potenziale utilità ai terroristi, e la finalità della normativa è pertanto quella di interrompere le catene di approvvigionamento indesiderate avvalendosi di tutte le misure disponibili.

4.9.

Queste misure non saranno uguali per tutti i prodotti; inserirle a forza in un unico sistema di controllo non garantirebbe l’efficacia necessaria. Un approccio preferibile potrebbe essere quello di una semplice direttiva quadro che stabilisca gli obiettivi generali, con consultazioni, analisi, valutazioni d’impatto e regolamenti specifici applicabili a ciascuna delle sostanze elencate. Nel complesso, tale approccio consentirebbe di risparmiare tempo e di salvare vite umane, e permetterebbe certamente di soddisfare meglio i requisiti del programma REFIT.

4.10.

Nel lungo periodo esso permetterebbe inoltre una più stretta collaborazione e lo scambio di informazioni con i produttori e gli altri soggetti interessati, tutti favorevoli a misure volte a ridurre l’uso illecito dei loro prodotti. I volumi dirottati verso usi illegali sono insignificanti in confronto al danno alla propria reputazione o al rischio di vedersi imporre restrizioni più severe. Gli sforzi compiuti a livello mondiale per controllare le piccolissime quantità di anidride acetica necessarie per la produzione di droghe illecite, compresa l’eroina, costituiscono un utile esempio di ciò che si può realizzare a tale riguardo. Il CESE ha pubblicato il proprio parere sulla proposta riguardo ai precursori di droghe nel gennaio 2013 (5). Molte delle idee in esso espresse si applicano anche ai precursori di esplosivi soggetti a restrizioni o a segnalazione oggetto della proposta in esame.

4.11.

Infine, pur soddisfatto di essere stato costantemente coinvolto nell’elaborazione e nell’applicazione del regolamento, il CESE, soprattutto alla luce del calendario serrato seguito durante l’elaborazione della proposta, ritiene che un successivo riesame da parte della Commissione debba avvenire entro sei anni dalla data di applicazione, piuttosto che non prima di sei anni come proposto.

Bruxelles, 11 luglio 2018.

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Luca JAHIER

(1) GU C 84 del 17.3.2011, pag. 25.

(2) GU C 76 del 14.3.2013, pag. 54.

(3) GU C 204 del 9.8.2008, pag. 13.

(4) GU C 84 del 17.3.2011, pag. 25.

(5) GU C 76 del 14.3.2013, pag. 54.

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