8.9.2005   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 221/108

1.1

A jelen véleményben értékelendő európai bizottsági közlemény a Tanács és az Európai Parlament részére a „Natura 2000 finanszírozása” tárgyában

1.2

Az Európai Bizottság a közleményben leírja az EU-társfinanszírozás jelenlegi, elsősorban az ún. élőhelyvédelmi irányelv 8. cikkéből (1) levezethető azon gyakorlatát, mely eddig nem bizonyult alkalmasnak a problémák megoldására.

1.3

A közlemény tartalmaz egy költségbecslést a NATURA-2000-hálózat létrehozására, végrehajtására és fenntartására. Az Európai Bizottság azonban egyben jelzi, hogy még nem áll rendelkezésre végleges, pontos számítás. Az Európai Bizottság által jelenleg „legmegbízhatóbbnak” tartott becslés az éves költségeket 6,1 milliárd € körüli összegre (2) teszi (a 25-tagú Unió számára). A közlemény hangsúlyozza, hogy ez „tovább finomítható és finomítandó”. Ez az elvárás elsősorban a tagállamokkal szemben fogalmazódik meg, melyek illetékességi körébe tartozik végső soron a társfinanszírozás kérelmezése is.

1.4

A dokumentumból kiviláglik, hogy az EU-n belül a vita már nem arról folyik, vajon kerüljenek-e közösségi pénzeszközök a NATURA-2000-hálózat felépítésébe és fenntartásába, hanem csupán arról, hogyan történhet mindez a lehető legmegfelelőbb módon.

1.5

Ezzel kapcsolatban három lehetőség vetődik fel:

1.6

A három lehetőség mérlegelése és – többek között – az érintett tagállamokkal való konzultáció után az Európai Bizottság arra az eredményre jutott, hogy az elsőt, vagyis a létező EU-alapok felhasználását válassza.

1.7

Az Európai Bizottság mindazonáltal az ebből az opcióból adódó és megoldást igénylő korlátokat is bemutatja. Többek között kiderül a közleményből, hogy mivel a jelenlegi alapok egy része nem fedi le az EU teljes területét, bizonyos – adott esetben NATURA-2000-területeket magukba foglaló – régiók gyakorlatilag elesnének a támogatásoktól. Így például közismert, hogy az ERFA alkalmazása nem terjed ki a teljes közösségi területre, és a Kohéziós Alapból származó pénzekből is csak bizonyos tagállamok részesülnek. Az Európai Bizottság azt ígéri, hogy ezen a strukturális alapok átalakításával fog majd segíteni.

2.1

Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság közleményét, mely összességében kiváló vitaalapnak tekinthető. Nagy szükség volt a kérdés megvitatására, hiszen az egymást érő politikai nyilatkozatok ellenére az elmúlt években a természetvédelem részben drámai helyzetében nem történt érdemi előrelépés. Az Európai Bizottság és a tagállamok újra és újra felhívják a figyelmet a természetvédelem tovább romló helyzetére. A bruttó nemzeti termelés alapján az európai társadalom még soha nem volt anyagilag ilyen kedvező, a természetvédelem pedig ilyen rossz helyzetben.

2.2

Ebben az összefüggésben az EGSZB emlékeztet 2001-ben született„A természet és a természetvédelem helyzete Európában” című saját kezdeményezésű véleményére (3) valamint az Európai Bizottság által kiadott, „A környezetvédelmi politika felülvizsgálata – 2003”  (4) címet viselő dokumentumra. Üdvözli, hogy az Európai Bizottság és az EGSZB ennyire hasonlóan ítéli meg a helyzetet.

2.3

A NATURA-2000-hálózat elsősorban az 1992-ben elfogadott, ún. élőhelyvédelmi irányelvre épül. Ennek az irányelvnek az elfogadásával mind az Európai Bizottság, mind a tagállamok két dologra tettek ígéretet:

2.4

Még egyik ígéret sem teljesült. Ezért felszólítjuk mind az Európai Bizottságot, mind a tagállamokat, hogy ne csak jól hangzó határozatokat hozzanak, hanem törekedjenek ezek teljes következetességgel való végrehajtására is.

2.5

A NATURA-2000-hálózat döntő jelentőségű Európa biológiai sokfélesége biztosításának szempontjából. Az ezen a téren jelentkező drámai visszaesés megállítása mellett az állam- és kormányfők többször is nyilvánosan elkötelezték magukat. Ezen túlmenően az EGSZB emlékeztet azokra a kötelezettségekre is, melyeket az EU és tagállamai a biológiai sokféleségről szóló egyezmény keretében vállaltak. A természet- és a fajtavédelem ezen kívül fontos genetikai és biotikus állományok biztosítása érdekében is szükséges.

2.6

Egyértelmű, hogy a NATURA 2000 finanszírozása döntő jelentőségű kérdés lesz nem csak a természetvédelem, mint olyan, hanem annak társadalmi elfogadottsága, valamint az Európai Bizottság és a tagállamok környezetpolitikai szavahihetősége szempontjából is.

2.7

Az EGSZB megállapítja, hogy a NATURA 2000-területek kijelölése során rendkívüli mértékű késések fordultak elő, és a hálózat az élőhelyvédelmi irányelv elfogadása után 12 évvel még mindig nem épült ki. A földtulajdonosok és –bérlők egyelőre gyakran hátrányként élik meg a NATURA-2000-területekhez való tartozást, illetve az ezeken folytatott gazdálkodást. Ez többek között azzal függ össze, hogy ennek pénzügyi következményei még nem tisztázódtak végérvényesen.

2.8

Az EGSZB többször is utalt arra, hogy az egyedülálló európai természeti örökség megőrzése érdekében valódi partneri együttműködést kell kialakítani a természetvédelem és a mezőgazdaság között úgy, hogy a megfelelő természetvédelmi előírásokat betartó és a gyakorlatba átültető gazdákat a helyi hatóságok és a természetvédők valódi partnerekként kezeljék. Döntő jelentőségű e tekintetben a pénzügyi kérdések tisztázása.

2.9

Ez régóta időszerűvé teszi az Európai Bizottság közleményének előterjesztését. Nem kerülte el az EGSZB figyelmét, hogy a közlemény kidolgozásakor komoly egyeztetési problémák merültek fel az Európai Bizottságon belül, melyek újra és újra késleltették annak előterjesztését.

2.10

Az EGSZB saját kezdeményezésű véleményében felhívta a figyelmet két központi kérdésre, amelyeket most az Európai Bizottság is különös jelentőséggel ruház fel. Ezek a következők:

2.11

Az EGSZB üdvözli, hogy az Európai Bizottság közleményében a gazdasági szempontra is kitért. Határozottan támogatja az EGSZB az Európai Bizottság azon kijelentését, mely szerint a biológiai sokféleség védelme nem egyszerűen „opció, hanem sokkal inkább a fenntartható fejlődés döntő eleme”.

2.12

Azt is látni kell azonban, hogy a közlemény 2.2.3. pontjában leírt regionális gazdasági jelentőség és úgy az ezzel összefüggő gazdasági, mint az ebből adódó társadalmi előnyök túlontúl ritkán kerülnek az őket megillető helyre a természetvédelemről, illetve a NATURA 2000-ről folytatott vitákban.

2.13

Gyakran a természetvédelem (és ennek megfelelően a NATURA-2000-területek kijelölése) sokkal inkább – helytelenül – mint költség, nyűg, teher ill. fenyegetés jelenik meg, ami meghatározó oka annak, hogy oly gyakran fogalmazódik meg ellenállás vele szemben, és a nem ritkán példaértékű természetvédelmi szabályozás végrehajtása rendkívüli nehézségekbe ütközik.

2.14

Az EGSZB már említett véleményében nagy figyelmet fordított erre a körülményre. Megállapítja, hogy e tekintetben, az utóbbi években nagyon kevés változás történt. Felszólítja az Európai Bizottságot, hogy a többi uniós intézménnyel, de egyben minden más uniós és tagállami szintű érdekelttel karöltve indítson széleskörű figyelemfelkeltő ill. tudatformáló kampányt.

2.15

Elengedhetetlen annak tudatosítása, hogy – ahogy az Európai Bizottság fogalmaz – egy „Natura-2000-terület a fenntartható helyi gazdasági fejlődés motorjává válhat, így hozzájárulva a vidéki helyi közösségek fenntartásához. Ezeknek a kérdéseknek a valamennyi érintett féllel folytatott párbeszédbe történő bevonása meghatározó jelentőséggel bír a Natura-2000-hálózat sikeres felépítése és annak a kibővült Európai Unió átfogó társadalmi-gazdasági kontextusába való beillesztése szempontjából”. Az EGSZB úgy ítéli meg, hogy egy ilyen tudatformálás az európai természetvédelem sikere szempontjából éppoly fontos, mint a finanszírozás kérdésének még szükségképpen elvégzendő tisztázása.

2.16

Eddig csak néhány elszigetelt esetben sikerült széles körben tudatosítani a nagy biodiverzitású területek gazdasági értékét a regionális fejlődés (turizmus, tájjellegű termékek stb.) szempontjából, illetve a természetvédelmi területek általános értékét, pl. a klímavédelem (6) vagy az árvízvédelem területén. Ezen a tényen nem sokat változtatnak azok a – például az Európai Bizottság dokumentumának I. mellékletben említett – tanulmányok sem, amelyek világossá teszik, hogy „a biológiai sokféleség megőrzésének tisztán pénzügyi haszna is … jóval felülmúlja a költségeket”.

2.17

Ebben az összefüggésben az EGSZB csodálkozással állapítja meg, hogy úgy tűnik, egyszerűbb uniós pénzeszközöket rendelkezésre bocsátani a természeti katasztrófák megszüntetésére, amelyek részben a természet és a táj kizsákmányolásából – vagyis a természetvédelem elhanyagolásából – erednek, mint a végső soron olcsóbb megoldásra, amely nem más, mint az ilyen katasztrófák megelőzése, illetve megakadályozása.

2.18

Az EGSZB emlékeztet arra, hogy az alkotmánytervezet III-284. cikkében szerepel az az elv, mely szerint „az Unió ösztönzi a tagállamok közötti együttműködést a természeti vagy ember okozta katasztrófák megelőzését és az azokkal szembeni védekezést szolgáló rendszerek hatékonyságának javítása érdekében”. A NATURA-2000-területek több szempontból is alkalmasak ennek a szerepnek a betöltésére.

2.19

Mégis, miközben például 2002-ben az Elba mentén pusztító áradások után gyorsan sikerült megfelelő uniós katasztrófaalapot létrehozni, addig rendkívül nehéz példának okáért az árvízveszélyt a folyók alsóbb szakaszain bizonyítottan csökkentő, (7) a folyók és vizes rétek mentén folytatandó integrált ökológiai árvízvédelmi intézkedések végrehajtása és finanszírozása. Hasonló a helyzet az erdőtüzek megelőzése tekintetében, különösen Dél-Európában. Ez nem maradhat így. Az EU politikája az utókezelés helyett a megelőzésre kell, hogy épüljön, és ebben döntő szerephez juthat a természetvédelem.

2.20

A jelenlegi helyzet egyik oka minden bizonnyal abban keresendő, hogy a természetvédelem közvetlen és közvetett költségeit gyakran magánföld-tulajdonosok és földhasználók viselik, miközben a társadalmilag pozitív hatások úgymond csak „külsődleges hozadékként” (a „külsődleges költségek” ellentételezéseként) „könyvelhetőek el”, és nem kerülnek pozitív elszámolásra például a GDP-ben. Az új pénzügyi szabályozásnak különös tekintettel kell lennie erre a körülményre.

3.1

Az EGSZB üdvözli, hogy az Európai Bizottságon belül már nem vita tárgya, hogy szükséges-e a NATURA-2000-területek társfinanszírozása, hanem már „csak” az a kérdés merül fel, milyen eszközökkel kell ennek történnie.

3.2

A kiválasztott finanszírozási opcióra, vagyis a meglévő támogatási eszközök továbbfejlesztésére és megfelelő felhasználására adott indoklás elfogadható az EGSZB számára. A NATURA 2000 tervezési, közigazgatás-technikai és egyben pénzügyi végrehajtása ott kell, hogy történjen, ahol a problémák és a pozitív fejlődési lehetőségek találhatók, vagyis helyben, a tagállamok területén. A meglévő pénzalapok – mint az ERFA, az ESZA, a kohéziós alapok, az EMOGA és az új Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) – a természetvédelemnek jobban megfelelő kialakításával és felhasználásával a tagállamok illetékes hivatalai rugalmas cselekvési lehetőségeket kapnak kézhez.

3.3

Helyesen mutat rá Európai Bizottság, hogy feltehetően ilyen módon biztosítható a legjobban, „hogy a NATURA-2000-területek felügyelete egy átfogóbb uniós földhasználati politika része” legyen.

3.4

Az EGSZB mindazonáltal fontosnak tartja, hogy felhívja a figyelmet, az Európai Bizottság és a többi felelős hatóság részéről még további erőfeszítésekre van szükség azt biztosítandó, hogy a jövőben ne történhessen meg a természetvédelem szempontjából káros szándékok uniós forrásokból történő társfinanszírozása, hogy ezt követően megint csak uniós pénzekből kelljen az ezekből eredő természeti és környezeti károkat helyrehozni.

3.5

A NATURA-2000-területek finanszírozásáról szóló vitát beárnyékolja majd az EU teljes költségvetése és a pénzeszközök elosztása körüli várható birkózás (8). Világos, hogy heves pénzügyi vita alakul majd ki:

3.6

A háttérből jól látható a felső határról szóló vita, hiszen az Európai Bizottság által a környezetvédelemre javasolt legalább évi 6,1 milliárd euro a második oszlop feladataihoz kerül, anélkül, hogy az eddigi pénzügyi tervezésben erre megfelelő forrást terveztek volna be. Heves vita várható a forrásokról úgy a régiók, mint a különböző politikai feladatkörök között. Ezek a viták korántsem jelentenek újdonságot, ám a múltban ezek során a természetvédelem túlontúl sokszor alulmaradt.

3.7

Ezért biztosítani kell, hogy a természetvédelem, melyet az átfogó politika részeként kell érteni, a tagállami finanszírozás rendszerében ne rendelődjön alá más feladatoknak, és ítéltessen ezáltal kudarcra. Az EGSZB ismét hangsúlyozza: a természetvédelem Európában nem luxus, melyet kedvező gazdasági körülmények között „megengedhetünk magunknak”, és amelyről lemondhatnánk, amikor úgy véljük, pénzszűkében vagyunk. A természetvédelem – ahogy azt az államfők gyakorta hangsúlyozták – össztársadalmi feladat, politikai kötelesség, melyhez elengedhetetlen a megfelelő pénzforrásokat hozzárendelni.

3.8

A takarékos gazdálkodás elvét szem előtt tartandó tisztázni kell, hogy a NATURA 2000 Európai Bizottság által felvázolt feladatkörei közül melyek feltétlenül szükségesek, és melyek azok, amelyeket a „szabadprogram” részének tekinthetünk. Az elkerülhetetlen feladatokhoz (pl. a kompenzációs kifizetésekhez, a földtulajdonosoknak ill. –bérlőknek szánt ösztönzőkhöz) egyértelműen hozzá kell rendelni a megfelelő pénzeszközöket. Ellenkező esetben az EGSZB nem tudja támogatni azt az elvet, hogy a NATURA 2000 finanszírozása a meglévő alapokból történjen, és kénytelen lenne – számos érintetthez hasonlóan – maga is a saját támogatási cím mellett érvelni.

3.9

Az Európai Bizottság közleményéhez csatolt melléklet 2. táblázata a földhasználat jellege szerint osztja fel a NATURA-2000-területeket. A NATURA-2000-területeknek a régi legelők, rónák, ligetes és füves területek 26,3 %-át, az (alapvetően nem, vagy csak extenzív módon használt) erdők nem kevesebb, mint 28,9 %-át, a mocsarak és lápos területek, illetve belvizek szűk 13 %-át, a régi gyümölcsösök, illetve a rendkívüli fajtagazdagsággal rendelkező spanyol és portugál ún. „dehesák” (mindösszesen szűk 800 000 ha) kereken 2 %-át teszik ki. Az összes területnek mindössze 5,6 %-a tartozik a „mezőgazdasági terület” besorolás alá (10).

3.10

Az Európai Bizottság részletesen leírja a NATURA-2000-hálózat megvalósításához szükséges intézkedéseket (a melléklet 3. részében), és kiszámítja a költségeket is (jelenleg 6,1 milliárd €). Ezen belül első megközelítésben megkülönböztethetők adminisztratív és tervezési, beruházási (pl. földvásárlás, de tényleges beruházások is), valamint folyó költségek, többek között a földtulajdonosoknak juttatandó kompenzációs kifizetésekre ill. gondozási intézkedésekre.

3.10.1

Az EGSZB feltétlenül szükségesnek tartja, hogy viszonylag gyorsan pontosabb költségkalkulációk készüljenek. Így például kételyek merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy elég lesz-e az új tagállamoknak szánt 0,3 milliárd € (szemben a régi tagországok: 5,8 milliárd eurójával). Egyértelmű, hogy néhány ország (pl. Lengyelország) bizonyosan még számos területet jelent be utólag, ami végső soron további pénzügyi igényt gerjeszt.

3.11

Az EGSZB véleménye szerint az Európai Bizottság helyesen állapítja meg, hogy a természetvédelemben gyakran arról van szó, hogyan lehet alapvetően biztosítani az élőhelyek létrejöttéhez és fenntartásához szükséges hagyományos gazdálkodási módok továbbélését. Gyakran ezek olyan gazdálkodási módok, amelyek a földhasználó számára nem bizonyulnak rentábilisnak, melyek fenntartásához azonban társadalom- és természetvédelmi politikai érdek fűződik. Egy példa: Alig találunk a fenntarthatóság elvének jobban megfelelő földhasználatot, mint az ibériai félsziget dehesáin korábban folytatott extenzív legeltetést, melynek része az állatok tavaszi kihajtása a nyári hegyi legelőkre (transzhumancia) az ún. canadákon keresztül, melyek évtizedek alatt értékes természetvédelmi területekké váltak.

3.12

Az Európai Bizottság dokumentumának olvasása után az EGSZB számára továbbra sem világos azonban, hogy vajon minden említett területen kötelező elvárásként illetve tervként fogalmazódik-e meg az EU részéről a társfinanszírozás, ill. hol várnak kizárólag a tagállamoktól pénzügyi hozzájárulást az uniós jog átültetésének keretében. Ezt miden bizonnyal még tisztázni kell.

3.13

Mivel az, hogy az eddigi földhasználóknak mindezidáig nem juttattak elégséges kompenzációs kifizetéseket illetve ösztönzőket, sok esetben konfliktusokhoz vezet, erre a területre különös figyelmet kell fordítani. Nem lehet úgy a természetvédelem társadalmi, sőt átfogó gazdasági értékéről beszélni, hogy közben ennek „költségeit” a földhasználók ill. –tulajdonosok nyakába varrjuk. A jövőbeli pénzügyi szabályozásnak biztosítania kell, hogy legalább a magán földtulajdonosok ill. –használók számára garantálják a kompenzációt, vagy még inkább megfelelő ösztönzést a természetvédelem érdekeinek megfelelő kezdeményezésekre. Fontos lenne, hogy a jövőben a NATURA-2000-területeken való életet és gazdálkodást „haszonnak” és ne hátránynak lehessen tekinteni.

3.14

Ezt biztosítandó pontosan meg kell állapítani, milyen mértékű minden egyes esetben a kompenzáció iránti igény. A kompenzációs igény általános felső határa, csakúgy, mint annak időbeli korlátozása – a jelenlegi rendszer szerint – hátrányos az alapvető cél szempontjából.

3.14.1

A megfelelő kompenzációk kifizetésére – amennyiben ez nem képez majd elkülönített költségvetési tételt – elsősorban az agrárpolitika második oszlopa kerülhet szóba, míg a beruházásokra talán inkább a klasszikus strukturális alapok tűnnek alkalmasnak. Az EGSZB komoly aggodalmának ad hangot azzal kapcsolatban, hogy olyan új feladatok ill. kifizetések, melyek kiegészítésként kerülnének a 2. oszlophoz (a jövőbeni „vidékfejlesztéshez”), csak akkor finanszírozhatók ebből a programból, ha más feladatokat csökkentenek, vagy pedig pótlólagos pénzeszközöket bocsátanak rendelkezésre.

3.14.2

Konkrétan ez a következőt jelenti: ha meg kívánjuk őrizni a vidékfejlesztés minőségét és ráadásul a 2. oszlopon keresztül kívánunk hozzájárulni a NATURA 2000 finanszírozásához, akkor egyértelműen további, célokhoz kötött forrásokra lesz szükség. Az EGSZB mindazonáltal megállapítja, hogy az Európai Bizottság által beterjesztett pénzügyi terv, melynek mértékét a nettó befizetők nem fogadják el, nem tervez ilyen növekedést, és így komoly veszély, hogy éppen a 2. oszlopban kerül majd sor takarékossági intézkedésekre. Az EGSZB szemszögéből ez nem pusztán egy különösen gyenge pontja a tervezetnek, mely komoly konfliktusforrás, hanem összességében veszélyezteti az európai természetvédelmi törekvéseket.

3.14.3

Ezért az EGSZB csak akkor hagyhatja jóvá a tervezett szabályozást, ha ez nem más vidékfejlesztési intézkedések kárára történik. További források híján sem az Európai Bizottság, sem a tagállamok nem lesznek képesek eleget tenni azon politikai ígéretüknek, hogy egyszerre támogatják a vidékfejlesztést, és valósítják meg a NATURA 2000-et. Azok a politikusok, akik így kívánják Európát alakítani, legalább vegyék a bátorságot ahhoz, hogy nyíltan mondják a társadalom szemébe: bizonyos feladatokra (így pl. természetvédelemre) már nincs politikai akarat.

3.15

Mindez az EGSZB számára nem azt jelenti, hogy a természetvédelem területén nélkülözni lehetne a takarékossági szempontot. Az EU természetvédelmi szabályozásának és egyben a NATURA-2000-hálózatnak elsődleges célja a biológiai sokszínűség megőrzése. Ez úgymond a „kötelező program”, és itt az EU-nak legalábbis az európai jelentőségű területeken részt kell vállalnia.

3.16

Ugyanez visszafele is érvényes, vagyis nem minden helyi természetvédelmi kezdeményezés bír európai jelentőséggel, és ezért nem is várhatja el mindegyik az uniós társfinanszírozást. Nem szabad, hogy a tagállamok, régiók, települések stb. felmentést kapjanak világos politikai és pénzügyi felelősségük alól, azzal a mottóval, hogy uniós támogatás nélkül természetvédelem sincs. De az EU sem helyezkedhet arra a következő álláspontra: „Mi megteremtjük a lehetőséget, hogy a meglévő alapokból finanszírozzák az intézkedéseket. Ha a tagállamok ezt nem teszik meg, mert más prioritásokat szabnak meg, ez az ő hibájuk.”

3.17

Másrészről bármilyen kívánatos is a NATURA-2000-területekben rejlő regionális gazdasági lehetőségek kiaknázása (hiszen ez világossá teszi, hogy a természetvédelem valóban gazdasági tényező is), ez a fajtavédelem szempontjából valóban nem elengedhetetlen.

3.18

Ez az EGSZB számára egyben azt is jelenti, hogy a NATURA-2000-hálózat megvalósítása keretében bizonyos finanszírozási intézkedések elengedhetetlenek és ezekre pénzügyi technikai szempontból egyértelműen hozzá kell rendelni a megfelelő forrásokat. Az EGSZB arra kéri a tagállamokat és az Európai Bizottságot, hogy ezt tegye további megfontolások tárgyává.