–

za EPIC Financial Consulting GesmbH., K. Hornbanger, Rechtsanwältin,

–

za austrijsku vladu, A. Posch i J. Schmoll, u svojstvu agenata,

–

za mađarsku vladu, M. Z. Fehér i R. Kissné Berta, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, P. Ondrůšek, P. J. O. Van Nuffel i G. Wils, u svojstvu agenata,

1

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 1. stavka 1., članka 2. stavka 1. točke (a) te članka 2.a stavka 2. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665), članka 1. stavka 1. i članka 35. Uredbe (EU) br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2012. o [sudskoj] nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima (SL 2012., L 351, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 289. i ispravci SL 2014., L 160, str. 40. te SL 2016., L 202, str. 57.), članka 81. stavka 1. UFEU‑a, načela ekvivalentnosti, članka 4., članka 5. stavka 5. i članka 33. stavka 3. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.), kao i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

2

Zahtjevi su upućeni u okviru spora između, s jedne strane, društva EPIC Financial Consulting Ges.m.b.H. (u daljnjem tekstu: EPIC) i, s druge strane, Republike Austrije i Bundesbeschaffunga GmbH (u daljnjem tekstu: Savezno društvo za nabavu) povodom toga što su potonji proveli postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi antigenskih testova na virus SARS‑CoV-2 (bolest COVID 19) (u daljnjem tekstu: antigenski testovi).

3

Peta uvodna izjava Direktive 89/665 glasi kako slijedi:

„[…] budući da, zbog kratkotrajnosti postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, tijela nadležna za pravnu zaštitu moraju, uz ostalo, biti ovlaštena poduzimati privremene mjere s ciljem zaustavljanja takvog postupka ili provedbe bilo kakvih odluka koje javni naručitelj može donijeti; […] kratkotrajnost postupaka znači da gore navedena kršenja moraju biti hitno otklonjena;”

4

Članak 1. te direktive, naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, u stavcima 1. i 3. određuje:

„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore iz Direktive [2014/24], osim ako su takvi ugovori isključeni u skladu s člancima 7., 8., 9., 10., 11., 12., 15., 16., 17. i 37. te Direktive.

[…]

Ugovori u smislu ove Direktive uključuju javne ugovore, okvirne sporazume, koncesije radova i usluga, i dinamičke sustave nabave.

Države članice poduzimaju mjere potrebne za osiguravanje da se, u vezi s postupcima za sklapanje ugovora koji su predmet Direktive [2014/24] […], odluke koje donose javni naručitelji mogu učinkovito i, što je najvažnije, što brže preispitati u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo [Unije] u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.

[…]

3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.”

5

Članak 2. Direktive 89/665, naslovljen „Zahtjevi za postupke pravne zaštite”, propisuje:

„1.   Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:

[…]

3.   Ako prvostupanjsko tijelo, neovisno o javnom naručitelju, preispituje odluku o odabiru, države članice osiguravaju da javni naručitelj ne može sklopiti ugovor prije nego je tijelo nadležno za pravnu zaštitu donijelo odluku o primjeni privremenih mjera ili o pravnoj zaštiti. Obustava će prestati najranije po isteku roka mirovanja, kako je navedeno u članku 2.a stavku 2. i članku 2.d stavcima 4. i 5.

4.   Osim u slučajevima kako je predviđeno u stavku 3. i članku 1. stavku 5., postupak pravne zaštite ne mora nužno imati automatski učinak obustave na postupke sklapanja ugovora na koje se odnosi.

5.   Države članice mogu predvidjeti da tijelo nadležno za postupke pravne zaštite može uzimati u obzir moguće posljedice privremenih mjera za sve zainteresirane koji bi mogli biti oštećeni, kao i javni interes, te može odlučiti da ne odredi takve mjere kada bi njihove negativne posljedice mogle nadmašiti njihove koristi.

Odluka da se ne odrede privremene mjere ne dovodi u pitanje bilo koje drugo pravo osobe koja zahtijeva takve mjere.

[…]”

6

Pod naslovom „Rok mirovanja”, članak 2.a navedene direktive glasi:

„1.   Države članice osiguravaju da osobe navedene u članku 1. stavku 3. imaju dovoljno vremena za učinkovito preispitivanje odluka o odabiru koje donose javni naručitelji donošenjem potrebnih propisa u kojima se poštuju minimalni uvjeti navedeni u stavku 2. ovog članka i u članku 2.c.

2.   Ugovor se nakon donošenja odluke o dodjeli ugovora iz područja primjene Direktive [2014/24] ili Direktive [2014/23 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.] ne može sklopiti prije isteka roka od najmanje 10 kalendarskih dana računajući od dana poslije datuma kad je odluka o dodjeli ugovora poslana zainteresiranim ponuditeljima i natjecateljima, ako se koristi telefaks ili elektronička sredstva priopćavanja, ili ako se koriste druga sredstva komunikacije, prije isteka roka od najmanje 15 kalendarskih dana računajući od dana poslije datuma kada je odluka o dodjeli ugovora poslana zainteresiranim ponuditeljima i natjecateljima, ili najmanje 10 kalendarskih dana računajući od dana poslije datuma primitka odluke o dodjeli ugovora.

Smatra se da su ponuditelji zainteresirani ako još nisu konačno isključeni. Isključenje je konačno ako su o njemu obaviješteni zainteresirani ponuditelji i ako ga neovisno tijelo nadležno za pravnu zaštitu smatra zakonitim ili ako ono više ne može biti predmet postupka pravne zaštite.

Smatra se da su natjecatelji zainteresirani ako im javni naručitelj nije dao informacije o odbijanju njihovih zahtjeva za sudjelovanje prije obavijesti o odluci o odabiru zainteresiranim ponuditeljima.

Svakom zainteresiranom ponuditelju i natjecatelju uz odluku o odabiru mora se dostaviti:

7

U skladu s člankom 2.b navedene direktive, naslovljenim „Odstupanja od roka mirovanja”:

„Države članice mogu predvidjeti da se rokovi navedeni u članku 2.a stavku 2. ove Direktive ne primjenjuju u sljedećim slučajevima:

[…]

Ako se koristi ovo odstupanje, države članice osiguravaju da je ugovor nevažeći u skladu s člancima 2.d i 2.f ove Direktive, ako:

8

Uvodne izjave 3., 4. i 36. Direktive 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavi (SL 2007., L 335, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.) glase:

[…]

9

Pragovi za primjenjivost Direktive 2014/24, koji se odnose na procijenjenu vrijednost ugovora, navedeni su u njezinu članku 4.

10

Članak 5. navedene direktive naslovljen „Načini izračunavanja procijenjene vrijednosti nabave” u stavku 5. propisuje:

„S obzirom na okvirne sporazume i dinamičke sustave nabave, vrijednost koja se uzima u obzir jest najveća procijenjena vrijednost bez PDV‑a svih ugovora predviđenih tijekom ukupnog trajanja okvirnog sporazuma ili dinamičkog sustava nabave.”

11

Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Načela nabave”, u stavku 1. određuje:

„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.”

12

Članak 32. Direktive 2014/24, naslovljen „Korištenje pregovaračkog postupka bez prethodne objave”, u stavku 2. propisuje:

„Pregovarački postupak bez prethodne objave može se koristiti za ugovore o javnoj nabavi radova, ugovore o javnoj nabavi robe i za ugovore o javnoj nabavi usluga u bilo kojem od sljedećih slučajeva:

[…]

13

Članak 33. te direktive, naslovljen „Okvirni sporazumi”, u stavcima 2. i 3. propisuje:

„2.   Ugovori na temelju okvirnog sporazuma dodjeljuju se u skladu s postupcima navedenima u ovom stavku i u stavcima 3. i 4.

Navedeni se postupci mogu primijeniti samo između onih javnih naručitelja koji su u pozivu na nadmetanje ili u pozivu na potvrdu interesa jasno imenovani u ovu svrhu i onih gospodarskih subjekata koji su stranke sklopljenog okvirnog sporazuma.

Ugovori koji se temelje na okvirnom sporazumu ne smiju ni pod kojim uvjetima za sobom povlačiti bitne izmjene uvjeta okvirnog sporazuma, posebno u slučaju navedenom u stavku 3.

3.   Ako je okvirni sporazum sklopljen s jednim gospodarskim subjektom, ugovori na temelju tog sporazuma dodjeljuju se u granicama uvjeta utvrđenih u okvirnom sporazumu.

Za dodjelu tih ugovora javni naručitelji mogu se obratiti gospodarskom subjektu, stranci okvirnog sporazuma, u pisanom obliku, tražeći od njega da dopuni svoju ponudu ako je to nužno.”

14

Članak 49. te direktive, naslovljen „Obavijest o nadmetanju”, predviđa:

„Obavijesti o nadmetanju koriste se kao načini pozivanja na nadmetanje za sve postupke, ne dovodeći u pitanje članak 26. stavak 5. drugi podstavak i članak 32. Obavijesti o nadmetanju sadrže informacije navedene u Prilogu V. dijelu C i objavljuju se u skladu s člankom 51.”

15

Člankom 50. te direktive, naslovljenim „Obavijest o dodjeli ugovora”, u stavcima 1. i 2. propisuje se:

„1.   Javni naručitelji šalju obavijest o dodjeli ugovora, koja sadrži ishod postupka nabave, najkasnije 30 dana nakon sklapanja ugovora ili okvirnog sporazuma koje slijedi odluci o dodjeli ili sklapanju.

Ovi pozivi sadrže informacije navedene u Prilogu V. dijelu D i objavljuju se u skladu s člankom 51.

2.   Ako je poziv na nadmetanje za dotični ugovor objavljen u obliku prethodne informacijske obavijesti, a javni naručitelj odluči da neće dodjeljivati daljnje ugovore tijekom razdoblja koje obuhvaća prethodna informacijska obavijest, obavijest o dodjeli ugovora sadrži posebnu naznaku o tome.

U slučaju okvirnih sporazuma sklopljenih u skladu s člankom 33., javni naručitelji nisu obvezni slati obavijest o rezultatima postupka nabave za svaki ugovor utemeljen na tom sporazumu. Države članice mogu odlučiti da javni naručitelji grupiraju obavijesti o rezultatima postupka nabave za ugovore koji se temelje na okvirnom sporazumu na tromjesečnoj osnovi. U tom slučaju šalju grupirane obavijesti u roku 30 dana od završetka svakog tromjesečja.”

16

Članak 72. Direktive 2014/24, naslovljen „Izmjena ugovora tijekom njegova trajanja”, određuje:

„1.   Ugovore i okvirne sporazume moguće je mijenjati bez novog postupka nabave u skladu s ovom Direktivom u svim sljedećim slučajevima:

[…]

[…]”

17

Uvodna izjava 10. Uredbe br. 1215/2012 glasi:

„Područje primjene ove Uredbe trebalo bi obuhvaćati sve glavne građanske i trgovačke stvari, osim određenih točno utvrđenih stvari, posebno, obveze uzdržavanja, koje bi trebalo isključiti iz područja primjene ove Uredbe nakon donošenja Uredbe Vijeća (EZ) br. 4/2009 od18. prosinca 2008. o nadležnosti, mjerodavnom pravu, priznavanju i izvršenju sudskih odluka i suradnji u stvarima koje se odnose na obveze uzdržavanja [SL 2009., L 7, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 138., svezak 19., str. 5. i ispravak SL 2013., L 281, str. 29.].”

18

Člankom 1. stavkom 1. te uredbe predviđa se:

„Ova se Uredba primjenjuje u građanskim i trgovačkim stvarima, bez obzira na vrstu suda. Ne proteže se posebno na financijske, carinske ili upravne predmete ili na odgovornost države za radnje i propuste u izvršavanju javnih ovlasti (acta iure imperii).”

19

Članak 35. navedene uredbe predviđa:

„Sudovima države članice može se podnijeti zahtjev za takve privremene [mjere], uključujući mjere osiguranja, koje su dostupne prema pravu te države članice, čak i kada sudovi druge države članice imaju nadležnost u pogledu glavne stvari.”

20

Članak 144. Bundesvergabegesetza 2018 (Savezni zakon o javnoj nabavi iz 2018.) (BGBl. I, 65/2018, u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi) u stavku 1. predviđa:

„Javni naručitelj ne može dodijeliti ugovor prije isteka roka mirovanja, pod prijetnjom apsolutne ništavosti. Rok mirovanja počinje teći od slanja ili stavljanja na raspolaganje odluke o dodjeli. Iznosi 10 dana u slučaju slanja ili stavljanja na raspolaganje elektroničkim putem i 15 dana u slučaju slanja poštom ili na bilo koji drugi prikladan način.”

21

U skladu s člankom 334. tog zakona:

„1.   Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud, Austrija)] u skladu s odredbama ovog odjeljka odlučuje o zahtjevima za pokretanje postupka pravne zaštite (drugi odjel), o donošenju privremenih mjera (treći odjel) i o pokretanju deklaratornog postupka (četvrti odjel). Takvi se zahtjevi podnose izravno Bundesverwaltungsgerichtu [(Savezni upravni sud)].

2.   Do dodjele ugovora ili opoziva postupka dodjele, Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud)] nadležan je kako bi se ispravile povrede ovog saveznog zakona i provedbenih propisa koji iz njega proizlaze ili povrede prava Unije koje se izravno primjenjuju na

3.   Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud)] nadležan je nakon dodjele ugovora

[…]

[…]

[…]”

22

Prema članku 336. navedenog zakona:

„1.   Javni naručitelji i naručitelji obuhvaćeni područjem primjene ovog saveznog zakona moraju Bundesverwaltungsgerichtu [(Savezni upravni sud)] pružiti sve informacije potrebne za obavljanje njegovih zadaća te mu dostaviti sve potrebne dokumente u tu svrhu u skladu s tim zakonom. Isto vrijedi i za poduzetnike uključene u postupak javne nabave.

2.   Ako javni naručitelj, naručitelj ili poduzetnik nije dostavio određene dokumente, nije dostavio određene informacije ili je pružio informacije, ali nije dostavio dokumente iz postupka javne nabave, Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud)] može, ako je naručitelj ili poduzetnik bio unaprijed izričito obaviješten o posljedicama propusta, odlučiti na temelju navoda sudionika koji je dostavio sve potrebne dokumente.”

23

Članak 340. istog zakona propisuje:

„1.   Podnositelj zahtjeva mora platiti paušalnu pristojbu za svaki zahtjev podnesen u skladu s člankom 342. stavkom 1., člankom 350. stavkom 1. i člankom 353. stavcima 1. i 2., u skladu sa sljedećim odredbama:

[…]

[…]

24

Članak 342. Zakona o javnoj nabavi određuje:

„1.   Do dodjele ili do izjave o odustajanju poduzetnik može podnijeti zahtjev za pravnu zaštitu zbog nezakonitosti protiv svake odluke koja se može zasebno pobijati koju je javni naručitelj donio u postupku javne nabave u mjeri u kojoj

[…]

3.   Podnošenje zahtjeva za pravnu zaštitu nema nikakav odgodni učinak na predmetni postupak javne nabave.

[…]”

25

Članak 344. tog zakona predviđa:

„1.   Zahtjev na temelju članka 342. stavka 1. u svakom slučaju mora sadržavati:

2.   Zahtjev je u cijelosti nedopušten ako

3.   Ako je zahtjev na temelju članka 342. stavka 1. podnesen nakon dodjele ugovora ili opoziva postupka dodjele, Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud)] tretira ga kao zahtjev za deklaratornu odluku na temelju članka 353. stavka 1., ako podnositelj zahtjeva nije mogao znati za dodjelu ugovora ili opoziv i ako je zahtjev podnesen u roku predviđenom u članku 354. stavku 2. Na zahtjev Bundesverwaltungsgerichta [(Savezni upravni sud)], podnositelj zahtjeva mora u roku koji je razumno utvrdio Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud)], detaljnije objasniti kakvu odluku zahtijeva na temelju članka 353. stavka 1. Ako se nakon isteka tog roka ne zahtijeva nikakva odluka u skladu s člankom 353. stavkom 1., zahtjev se odbija.”

26

U članku 350. navedenog zakona određuje se:

„1.   Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud)] mora na zahtjev poduzetnika koji očito ispunjava uvjete za primjenu članka 342. stavka 1. bez odgađanja odrediti privremene mjere osiguranja koje se čine nužnima i primjerenima za popravljanje ili sprečavanje svake štete nanesene interesima podnositelja zahtjeva ili koja može neposredno nastati zbog navodne nezakonitosti odluke koja se može zasebno pobijati.

2.   Zahtjev za privremenu pravnu zaštitu mora sadržavati:

[…]

5.   Bundesverwaltungsgericht [(Savezni upravni sud)] odmah obavještava javnog naručitelja i, ovisno o slučaju, naručitelja, da je primio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu kojim se zahtijeva zabrana dodjele ugovora, zabrana sklapanja okvirnog sporazuma, zabrana izjave o opozivu ili zabrana otvaranja ponuda. Zahtjevi za privremenu pravnu zaštitu kojima se traži zabrana dodjele ugovora, zabrana sklapanja okvirnog sporazuma, zabrana izjave o opozivu ili zabrana otvaranja ponuda imaju suspenzivan učinak od primitka obavijesti o primitku zahtjeva do donošenja odluke o zahtjevu. Javni naručitelj ili naručitelj ne može, sve dok se ne donese odluka o zahtjevu,

[…]

7.   Zahtjev za privremenu pravnu zaštitu nedopušten je ako predmetna pristojba nije bila pravilno plaćena unatoč pozivu da je se plati.”

27

Članak 382. istog zakona propisuje:

„Ovaj savezni zakon prenosi i uzima u obzir sljedeće pravne akte Unije:

[…]

2. Direktiva [89/665].

[…]

16. Direktiva [2014/24]”

28

Na temelju članka 49. stavka 1. Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetza (Opći zakon o upravnom postupku):

„Svjedok može odbiti svjedočiti:

[…]”

29

Verordnung der Bundesregierung betreffend die Pauschalgebühr für die Inanspruchnahme des Bundesverwaltungsgerichtes in den Angelegenheiten des öffentlichen Auftragswesens (BVwG‑Pauschalgebührenverordnung Vergabe 2018 – BVwG‑PauschGebV Vergabe 2018) [Uredba savezne vlade o paušalnim pristojbama za pokretanje postupka pred Saveznim upravnim sudom u predmetima u području javne nabave (Uredba o paušalnim pristojbama – BVwG‑PauschGebV 2018) određuje:

„Na temelju

1. članka 340. stavka 1. prve točke [Zakona o javnoj nabavi],

[…]

odlučeno je:

Stope pristojbi

Prvi članak – za zahtjeve podnesene na temelju [članka] 342. stavka 1. i [članka] 353. stavaka 1. i 2. [Zakona o javnoj nabavi], za zahtjeve podnesene na temelju članka 135. (Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich [Bundesvergabegesetz Verteidigung und Sicherheit 2012 – BVergGVS 2012] [Savezni zakon o provođenju postupaka javne nabave u području obrane i sigurnosti (Savezni zakon o javnoj nabavi za područje obrane i sigurnosti 2012 – BVergGVS 2012) (BGBl I, 10/2012)]), u vezi s [člankom] 342. stavkom 1. i [člankom] 353. stavcima 1. i 2. [Zakona o javnoj nabavi] i za zahtjeve podnesene na temelju [članka] 86. stavka 1., i [članka] 97. stavaka 1. i 2. (Bundesgesetz über die Vergabe von Konzessionsverträgen [Bundesvergabegesetz Konzessionen 2018 – BVergGKonz 2018] [Savezni zakon o dodjeli ugovora o koncesiji 2018 – BVergGKonz 2018) (BGBl. I, 65/2018)]), podnositelj zahtjeva mora platiti paušalnu pristojbu u svakom pojedinom slučaju u skladu sa sljedećim odredbama:

Dodjela ugovora na temelju izravne pogodbe 324 [eura]

[…]”

30

U skladu s člankom 5. Bundesverfassungsgesetz betreffend Begleitmaßnahmen zu COVID-19 in Angelegenheiten des öffentlichen Auftragswesens (COVID-19 Begleitgesetz Vergabe) (Savezni ustavni zakon o popratnim mjerama u okolnostima pandemije bolesti COVID-19 u području javne nabave (Popratni zakon COVID-19)) (BGBl. I, 24/2020), koji je produljen do 30. lipnja 2021. (BGBl. I, 5/2021):

„Ako proizlazi iz informacija sadržanih u zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu u području pravne zaštite u okviru dodjele ugovora u skladu sa [Zakonom o javnoj nabavi] ili BVergGVS‑om 2012 ili ako javni naručitelj uvjerljivo tvrdi da postupak javne nabave služi hitnom sprečavanju i kontroli širenja bolesti COVID-19 ili održavanju javnog poretka u vezi sa sprečavanjem i kontrolom širenja bolesti COVID-19, zahtjev za privremenu pravnu zaštitu kojim se traži zabrana otvaranja ponuda, sklapanja okvirnog sporazuma ili dodjele ugovora nema suspenzivan učinak. U tom slučaju javni naručitelj može dodijeliti ugovor, sklopiti okvirni ugovor ili otvoriti ponude prije nego što je odlučeno o zahtjevu.”

31

Krajem 2020. Republika Austrija i Savezno društvo za nabavu (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: javni naručitelj ili tuženici u glavnom postupku) sklopili su 21 okvirni sporazum u vrijednosti od tri milijuna eura radi nabave antigenskih testova.

32

EPIC je 1. prosinca 2020. pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud) podnio zahtjev za pravnu zaštitu kojim je u biti osporio sklapanje tih okvirnih sporazuma jer ono nije bilo transparentno te je njime povrijeđeno pravo javne nabave. Tom je zahtjevu bio priložen zahtjev za privremenu pravnu zaštitu kojim se u biti tražilo da se javnom naručitelju privremeno zabrani nastavak postupka ili postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi antigenskih testova čiju zakonitost osporava EPIC.

33

Istog je dana Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) uputio EPIC‑u prvi poziv na otklanjanje nedostataka s obrazloženjem da njegov zahtjev kojim je pokrenut postupak ne omogućuje da se jasno utvrde odluke koje se mogu zasebno pobijati, u smislu Direktive 89/665, a čije poništenje zahtijeva EPIC, kao ni postupci sklapanja ugovora o javnoj nabavi na koje se odnosi njegov zahtjev za privremenu pravnu zaštitu.

34

Podneskom od 7. prosinca 2020. EPIC je osporavao potrebu otklanjanja nedostataka iz njegova zahtjeva te je naveo da se potonji odnosi samo na odluku javnog naručitelja o kojoj je saznao iz medija, to jest na odluku o sklapanju ugovora o javnoj nabavi na temelju izravne pogodbe radi narudžbe nekoliko milijuna dodatnih antigenskih testova u svrhu provođenja masovnog testiranja u Austriji. EPIC je tvrdio da zbog grube povrede načela transparentnosti nije mogao pristupiti nijednom dokumentu koji se odnosi na predmetnu javnu nabavu, tako da ne može biti dužan konkretno navesti predmetni postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi, inače bi se radilo o povredi njegova prava na djelotvornu sudsku zaštitu.

35

U dodatnom podnesku od 9. prosinca 2020. EPIC je pojasnio da ne namjerava osporiti sâmo sklapanje 21 okvirnog sporazuma od strane javnog naručitelja, nego isključivo nabavu dodatna dva milijuna antigenskih testova od društva R između 29. listopada i 24. studenoga 2020. u iznosu većem od tri milijuna eura. Treba smatrati da ta nabava proizlazi iz nezakonita sklapanja ugovora o javnoj nabavi izravnom pogodbom zbog toga što uvelike premašuje obujam predviđen predmetnim okvirnim sporazumom.

36

Dana 14. prosinca 2020. EPIC je naveo da se njegov zahtjev za privremenu pravnu zaštitu ograničava na protivljenje eventualnim novim narudžbama izvršavanima počevši od 20. studenoga 2020. kod triju poimence određenih poduzetnika, a koje prelaze najveću kupovnu vrijednost od tri milijuna eura predviđenu predmetnim okvirnim sporazumima.

37

Naposljetku, EPIC je u podnesku od 5. siječnja 2021. potvrdio da osporava isključivo nabavu izvršenu počevši od 20. studenoga 2020., na temelju okvirnih sporazuma sklopljenih 13. i 18. studenoga 2020. s društvima I i S. Navedena nabava premašila je najveću kupovnu vrijednost od tri milijuna eura predviđenu tim okvirnim sporazumima.

38

Naposljetku, EPIC navodi da u trenutku podnošenja zahtjeva nije mogao znati paušalni iznos troškova postupka koje je morao platiti jer se oni izračunavaju s obzirom na broj osporenih akata. Međutim, taj broj nije bilo moguće odrediti imajući na umu netransparentnost postupaka sklapanja ugovora o kojima je riječ u glavnom postupku.

39

Tuženici u glavnom postupku pak osporavaju EPIC‑ovu aktivnu procesnu legitimaciju jer do 10. prosinca 2020. nije imao profesionalnu kvalifikaciju koja se zahtijeva za stavljanje antigenskih testova na tržište. Osim toga tvrde da je EPIC‑ov zahtjev za pravnu zaštitu nedopušten jer nije naveo koju konkretno odluku pobija, kao ni postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi s kojim je ta odluka povezana. Tuženici u glavnom postupku također tvrde da su 1. prosinca 2020. u Službenom listu Europske unije objavili obavijest o otvorenom postupku radi sklapanja okvirnog sporazuma za nabavu antigenskih testova. Nadalje, nedopuštenost zahtjeva podnesenog Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud) posljedično dovodi do nedopuštenosti zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu. U svakom slučaju, na temelju članka 5. Zakona u vezi s epidemijom bolesti COVID-19, spomenutog u točki 30. ove presude, taj zahtjev ne može imati suspenzivan učinak jer je svrha osporene nabave antigenskih testova bila: hitno sprečavanje i kontrola širenja bolesti COVID-19. Tuženici u glavnom postupku nadalje navode da je svaki od 21 okvirnog sporazuma koje EPIC osporava sklopljen samo s jednim partnerom, što je EPIC nedvojbeno mogao utvrditi konzultiranjem internetske stranice saveznog društva za nabavu. Naposljetku, nakon dostave EPIC‑ova zahtjeva za pravnu zaštitu, nije bila izvršena nikakva nabava antigenskih testova na temelju okvirnih sporazuma sklopljenih s društvima S i I. Stoga više ne postoji odluka koja se može zasebno pobijati.

40

Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) ističe, kao prvo, da u Austriji osobe koje pred njim podnesu zahtjev za pravnu zaštitu u području javne nabave moraju platiti paušalne pristojbe za svaki od svojih zahtjeva. Te se pristojbe izračunavaju s obzirom na, među ostalim, broj pobijanih odluka u okviru određenog postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi. Prema sudskoj praksi Verfassungsgerichtshofa (Ustavni sud, Austrija), pristojba nastaje u trenutku podnošenja zahtjeva i mora se odmah platiti Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud). Stoga je zahtjev za pravnu zaštitu ili zahtjev za privremenu pravnu zaštitu nedopušten ako pristojba vezana za te zahtjeve nije pravilno plaćena unatoč pozivu da je se plati. Isto tako, taj sud ne može uzeti u obzir povlačenje zahtjeva sve dok mu dugovane paušalne pristojbe nisu plaćene. U slučaju potrebe, za članove navedenog suda može se smatrati da su svojom krivnjom nanijeli financijsku štetu državnom proračunu, a koju moraju podmiriti iz vlastitih sredstava. Iz toga slijedi da se u slučaju netransparentnog postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi podnositelj zahtjeva može upoznati s iznosom paušalnih pristojbi povezanih s njegovim zahtjevom tek nakon što je Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) proveo detaljnu istragu kako bi utvrdio na koje se postupke sklapanja ugovora i pojedinačne odluke odnosi podnositeljev zahtjev.

41

Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu pojašnjava da za zahtjeve koji se odnose na dodjelu ugovora na temelju izravne pogodbe treba platiti paušalnu pristojbu od 324 eura za svaki postupak dodjele ugovora i za svaku zasebno pobijanu odluku. Taj iznos uvećava se za 50 % i stoga iznosi 486 eura kada je zahtjev popraćen zahtjevom za privremenu pravnu zaštitu. Međutim, ako procijenjena vrijednost ugovora 20 puta premašuje utvrđeni prag od 750000 eura za ugovore o javnoj nabavi usluga u području javnog zdravlja, za svaki postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi i svaku pobijanu odluku javnog naručitelja treba platiti pristojbu od 19440 eura.

42

U skladu s tim pravilima, sud koji je uputio zahtjev obavijestio je društvo EPIC da bi u okolnostima iz glavnog postupka, kad bi to društvo za svaki od 21 okvirnog sporazuma namjeravalo osporiti tri odluke te s njima u vezi tražiti privremene mjere putem privremene pravne zaštite, paušalne pristojbe iznosile 1061424 eura. Budući da je EPIC do sada platio samo 486 eura paušalnih pristojbi, mogao bi mu biti upućen poziv da ispravi situaciju tako da plati dodatnu pristojbu u iznosu od milijun eura, što to društvo nije nužno moralo očekivati prilikom podnošenja svojeg zahtjeva.

43

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev ističe da EPIC nije dokazao da je za razdoblje prije 10. prosinca 2020. on sâm ili njegov dobavljač imao profesionalnu kvalifikaciju koja se u Austriji zahtijeva za stavljanje na tržište antigenskih testova.

44

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev smatra vjerojatnim da u trenutku podnošenja zahtjeva EPIC nije znao ni broj ni vrstu postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi koje provodi javni naručitelj, kao ni broj odluka koje se mogu zasebno pobijati, a koje su već bile donesene u postupcima sklapanja ugovora o kojima je riječ u glavnom postupku. Također, sud koji je uputio zahtjev smatra da je EPIC mogao samo iznijeti neprecizne navode, iako se austrijskim pravilima građanskog postupka u načelu svim podnositeljima zahtjeva nalaže da iznesu činjenice na kojima se temelji njihov zahtjev.

45

Kao četvrto, sud koji je uputio zahtjev ističe da je u svojoj istrazi mogao utvrditi da postoji petnaest okvirnih sporazuma koje je javni naručitelj sklopio na jesen 2020. s ciljem nabave antigenskih testova. Svaki od tih okvirnih sporazuma sklopljen je s jednim gospodarskim subjektom i po završetku pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje, u skladu s člankom 32. stavkom 2. točkom (c) i člankom 33. stavkom 3. Direktive 2014/24.

46

Kao peto, EPIC sada samo osporava ugovore o javnoj nabavi antigenskih testova sklopljenih na temelju izravne pogodbe s društvima S i I, koji prelaze procijenjenu vrijednost okvirnog sporazuma sklopljenog sa svakim od tih društava. Stoga bi se na temelju austrijskog prava trebalo smatrati da je EPIC odustao od svojeg zahtjeva protiv odluka donesenih u okviru 19 drugih okvirnih sporazuma na koje se prvotno odnosio.

47

S obzirom na prethodna razmatranja, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) smatra da glavni postupak, s obzirom na pravo Unije, otvara četiri skupine pitanja.

48

Kao prvo, taj sud smatra da zahtjevi podneseni protiv akata povezanih s postupkom sklapanja ugovora o javnoj nabavi spadaju u građanske stvari u smislu Uredbe br. 1215/2012. Naime, pravila o sklapanju ugovora o javnoj nabavi sadržana u Direktivi 2014/24 uređuju predugovorne obveze javnih naručitelja i poduzetnika koji žele sklopiti ugovor s potonjima. Stoga su pravila o provođenju postupaka javne nabave, u dijelu u kojem se odnose na sklapanje ugovora, obuhvaćena posebnim građanskopravnim pravilima i time područjem primjene Uredbe br. 1215/2012.

49

Stoga bi se, na temelju načela ekvivalentnosti, trebala primjenjivati fleksibilnija pravila građanskog postupka od onih koja taj sud sâm mora slijediti. Navedeni sud osobito napominje da u građanskim stvarima sud odlučuje o tužbi i zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu čak i ako podnositelj zahtjeva nije odmah platio paušalne pristojbe što ne dovodi u pitanje pravo države članice na ubiranje tih pristojbi. Osim toga, pred građanskim sudovima ne postoji nikakva posebna paušalna pristojba za zahtjeve za privremenu pravnu zaštitu povezane s tužbom koja je sama po sebi podvrgnuta obvezi plaćanja pristojbe.

50

Kad bi se posebni sustav pristojbi koji se primjenjuje u području javne nabave proglasio protivnim pravu Unije, sud koji je uputio zahtjev smatrao bi podrednima istražne mjere potrebne za određivanje pristojbe i tako bi, u skladu s načelom ekonomičnosti postupka, mogao vrlo brzo razmotriti zahtjev za privremenu pravnu zaštitu a da prethodno ne mora provesti opsežna istraživanja radi određivanja broja postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi i odluka koje su prvotno pobijane.

51

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita se je li poseban sustav pristojbi primjenjiv u području javne nabave u skladu s pravom, zajamčenim Direktivom 89/665, da se sa zahtjevima za pravnu zaštitu i privremenu pravnu zaštitu postupa što brže i neovisno o pitanjima koja se odnose na paušalne troškove postupka. U tom pogledu, teškoće osobito proizlaze iz obveze da se prije meritornog ispitivanja zahtjeva obavezno navedu osporavane odluke i postupci, kao i iz nemogućnosti da osobi bude unaprijed poznat, osobito kada je predmetni postupak netransparentan, iznos paušalnih troškova postupka koji mora platiti. Taj se sud također pita protivi li se, u slučaju sklapanja ugovora o javnoj nabavi nakon netransparentnog postupka, pravu na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčenom člankom 47. Povelje, primjena sustava troškova postupka na temelju kojeg iznos troškova koje treba platiti ovisi o procijenjenoj vrijednosti ugovora, broju postupaka o sklapanju ugovora o javnoj nabavi i broju osporavanih odluka koje se mogu zasebno pobijati.

52

Kao treće, navedeni sud smatra da se članak 1. stavak 1. Direktive 89/665 može tumačiti na način da sklapanje okvirnog sporazuma s jednim gospodarskim subjektom za javnog naručitelja odgovara sklapanju ugovora te je izjednačeno s dodjelom predmetnog ugovora. Prema tome, u ovom slučaju zahtjev za privremenu pravnu zaštitu treba odbiti zato što je predmetni ugovor već bio dodijeljen. Također bi trebalo pojasniti pravnu kvalifikaciju ugovorâ o javnoj nabavi dodijeljenih na temelju okvirnog sporazuma čija je najveća vrijednost već bila prekoračena, kao i način izračuna procijenjene vrijednosti takvog ugovora.

53

Kao četvrto, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) ističe da mu članak 336. Zakona o javnoj nabavi omogućuje donošenje odluke zbog ogluhe na temelju navoda jedne stranke u postupku ako druga stranka u postupku ne podnese tražene podatke ili dokumente. Međutim, obveza odgovornih osoba ili zaposlenika javnog naručitelja da dostave informacije kako bi se uklonila opasnost da takva odluka zbog ogluhe bude donesena na štetu tog naručitelja mogla bi biti protivna privilegiju od samooptuživanja, koji proizlazi iz članka 48. Povelje. Naime, suprotno onomu što predviđa članak 49. stavak 1. točka 1. Općeg zakona o upravnom postupku, članak 336. Zakona o javnoj nabavi ne sadržava nikakvo pravo na odbijanje pružanja informacija. Međutim, tako pruženim informacijama mogu se otkriti činjenice koje bi se mogle iskoristiti protiv odgovornih osoba ili zaposlenika javnog naručitelja u okviru kaznenih postupaka ili u postupcima za naknadu štete. Sud koji je uputio zahtjev nadalje navodi da su prema novinskom članku članovi austrijske savezne vlade kazneno gonjeni. Taj sud stoga smatra da će se eventualna relevantnost odgovora Suda na pitanje je li članak 336. Zakona o javnoj nabavi u skladu s privilegijom od samooptuživanja dokazati u ovom predmetu budućim istragama koje će biti provedene u okviru kaznenog progona o kojem izvještavaju mediji, u vezi s određenim odgovornim osobama te nabavom antigenskih testova o kojima je riječ u glavnom postupku.

54

U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) u okviru predmeta C‑274/21 odlučio prekinuti postupak odlučivanja o EPIC‑ovu zahtjevu i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

55

U okolnostima navedenima u točkama 40. do 53. ove presude, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio je u predmetu C‑275/21 prekinuti postupak u pogledu EPIC‑ova zahtjeva za pravnu zaštitu i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

56

Svojim prvim pitanjem u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pojam „građanske i trgovačke stvari” u smislu članka 1. stavka 1. Uredbe br. 1215/2012 tumačiti na način da uključuje postupke privremene pravne zaštite i postupke pravne zaštite iz članka 2. stavka 1. točaka (a) i (b) Direktive 89/665.

57

U tom pogledu dovoljno je podsjetiti na to da je Uredba br. 1215/2012 primjenjiva samo kada se spor odnosi na više država članica ili samo na jednu državu članicu, pod uvjetom da u potonjem slučaju postoji međunarodni element zbog uključenosti treće države. Naime, ta situacija može dovesti do postavljanja pitanja koja se odnose na utvrđivanje nadležnosti sudova u međunarodnom poretku (vidjeti u tom smislu presude od 1. ožujka 2005., Owusu, C‑281/02, EU:C:2005:120, t. 25. i 26. i od 7. svibnja 2020., Rina, C‑641/18, EU:C:2020:349, t. 25.).

58

Međutim, u ovom slučaju taj međunarodni element nije prisutan.

59

Iz toga slijedi da ta uredba nije primjenjiva na spor u glavnom postupku i da stoga nije potrebno odgovoriti na prvo pitanje u predmetima C‑274/21 i C‑275/21.

60

Svojim šestim pitanjem u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. stavak 1. Direktive 89/665 tumačiti na način da sklapanje okvirnog sporazuma s jednim gospodarskim subjektom, u skladu s člankom 33. stavkom 3. Direktive 2014/24, odgovara sklapanju ugovora iz članka 2.a stavka 2. Direktive 89/665.

61

Najprije valja utvrditi da članak 1. stavak 1. treći podstavak Direktive 89/665 izričito predviđa da pojam „ugovori” u smislu te direktive uključuje okvirne sporazume.

62

Stoga se članak 2.a stavak 2. prvi podstavak Direktive 89/665 primjenjuje na okvirne sporazume. Međutim, na temelju te odredbe, sklapanje ugovora nakon odluke o dodjeli okvirnog sporazuma sklopljenog s jednim gospodarskim subjektom, u skladu s člankom 33. stavkom 3. Direktive 2014/24, ne može se izvršiti prije isteka roka mirovanja od najmanje deset ili petnaest kalendarskih dana, ovisno o korištenom sredstvu komunikacije, računajući od dana nakon dana kada je odluka o dodjeli tog okvirnog sporazuma poslana zainteresiranim ponuditeljima i natjecateljima.

63

Osim toga, kao što je to istaknula Europska komisija u svojim pisanim očitovanjima, takvo tumačenje može osigurati koristan učinak Direktive 89/665. Prema potrebi, kao što to naglašava uvodna izjava 4. Direktive 2007/66, kojom je izmijenjena i dopunjena Direktiva 89/665, nepostojanje roka u kojem se omogućuje učinkovita pravna zaštita u periodu između donošenja odluke o odabiru i sklapanja pojedinog ugovora moglo bi navesti javne naručitelje i naručitelje, koji učinke spornih odluka o odabiru nastoje učiniti nepovratnima, da vrlo brzo pristupe potpisivanju ugovora. Upravo radi otklanjanja te slabosti u mehanizmima pravne zaštite koji postoje u državama članicama, koja ozbiljno ugrožava djelotvornu sudsku zaštitu zainteresiranih ponuditelja, odnosno ponuditelja koji još nisu konačno isključeni, uveden je minimalni rok mirovanja tijekom kojeg je sklapanje predmetnog ugovora suspendirano, neovisno o tome je li do tog sklapanja došlo u trenutku potpisivanja tog ugovora.

64

S obzirom na prethodna razmatranja, na šesto pitanje u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 valja odgovoriti tako da članak 1. stavak 1. Direktive 89/665 treba tumačiti na način da sklapanje okvirnog sporazuma s jednim gospodarskim subjektom, u skladu s člankom 33. stavkom 3. Direktive 2014/24, odgovara sklapanju ugovora iz članka 2.a stavka 2. Direktive 89/665.

65

Svojim šestim pitanjem točkom 1. u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 33. stavak 3. Direktive 2014/24 tumačiti na način da se javni naručitelj još uvijek može u svrhu dodjele novog ugovora temeljiti na okvirnom sporazumu čija je njime određena količina i/ili najveća vrijednost predmetnih radova, robe ili usluga već dosegnuta.

66

U tom pogledu iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da se javni naručitelj sklapanjem okvirnog sporazuma može obvezati samo u granicama najveće količine i/ili vrijednosti radova, robe ili usluga, i da jednom kad se ta granica dosegne, navedeni sporazum iscrpljuje svoje učinke (presuda od 17. lipnja 2021., Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, t. 68.).

67

Stoga se ugovor, kao što su to u svojim pisanim očitovanjima istaknule austrijska vlada i Komisija, više ne može zakonito dodijeliti primjenom članka 33. stavka 2. Direktive 2014/24 na temelju okvirnog sporazuma čije je navedeno ograničenje prekoračeno i koji je stoga lišen učinka, osim ako se tom dodjelom u bitnome ne mijenja taj sporazum u smislu članka 72. stavka 1. točke (e) Direktive 2014/24 (vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 2021., Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, t. 70.).

68

Stoga na šesto pitanje točku 1. valja odgovoriti tako da članak 33. stavak 3. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da se javni naručitelj više ne može u svrhu dodjele novog ugovora temeljiti na okvirnom sporazumu čija je količina i/ili najveća vrijednost radova, robe ili usluga koje on utvrđuje već dosegnuta, osim ako dodjela tog ugovora ne dovodi do bitne izmjene tog okvirnog sporazuma u smislu članka 72. stavka 1. točkom (e) Direktive 2014/24 (vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 2021., Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, t. 70.).

69

Uzimajući u obzir odgovor na šesto pitanje točku 1. u predmetu C‑275/21, na šesto pitanje točku 2. u tom predmetu nije potrebno odgovoriti.

70

Svojim drugim pitanjem, drugim pitanjem točkom 1. i petim pitanjem u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li načelo ekvivalentnosti tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se za zahtjeve za privremenu pravnu zaštitu i pravnu zaštitu u vezi s postupkom sklapanja ugovora o javnoj nabavi predviđaju postupovna pravila različita od onih koja se primjenjuju, među ostalim, na postupke u građanskim stvarima.

71

Svojim pitanjima, sud koji je uputio zahtjev konkretno upućuje na tri nacionalna pravila koja se posebno primjenjuju na zahtjeve za privremenu zaštitu i pravnu zaštitu u području javne nabave: prvo, pravilo prema kojem je u tom području dopuštenost zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu ili pravnu zaštitu uvjetovana time da osoba plati paušalne troškove postupka, tako da se meritorno ispitivanje tih zahtjeva može izvršiti samo ako su ti troškovi prethodno plaćeni; drugo, pravilo prema kojem se u navedenom području za zahtjev za privremenu pravnu zaštitu koji je podnesen istodobno s meritornim zahtjevom plaća posebna paušalna pristojba i, treće, pravilo prema kojem se u tom istom području paušalni troškovi postupka ne utvrđuju upravnom odlukom, tako da se ti troškovi ne mogu osporavati pred sudom neograničene nadležnosti.

72

Valja podsjetiti na to da članak 1. u stavcima 1. i 3. Direktive 89/665 nalaže državama članicama, kad je riječ o postupcima javne nabave, da poduzmu potrebne mjere za osiguravanje djelotvornih i što je moguće bržih pravnih lijekova protiv odluka javnih naručitelja koje nisu spojive s pravom Unije i za osiguravanje široke dostupnosti pravnih lijekova svakoj osobi koja ima ili je imala interes da joj se dodijeli određeni ugovor i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodne povrede. Ta direktiva tako ostavlja državama članicama diskrecijsku ovlast u izboru postupovnih jamstava koja predviđa i pripadajućih formalnosti. Konkretno, navedena direktiva ne sadržava nikakvu odredbu koja se posebno odnosi na troškove postupka koje osobe trebaju platiti kada, sukladno članku 2. stavku 1. točkama (a) i (b) te direktive, podnose zahtjev za privremenu pravnu zaštitu ili zahtjev za poništenje protiv navodno nezakonite odluke koja se odnosi na provedbu postupka javne nabave (presuda od 6. listopada 2015., Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, t. 43. do 45.).

73

Stoga, u nedostatku propisa Unije u tom pogledu, na svakoj je državi članici da, sukladno načelu postupovne autonomije država članica, uredi pravila upravnog i sudskog postupka koja trebaju osigurati zaštitu prava koja osobe uživaju na temelju prava Unije. Ta postupovna pravila ne smiju, međutim, biti nepovoljnija od onih koja se tiču sličnih pravnih lijekova predviđenih za zaštitu prava koja proizlaze iz unutarnjeg pravnog poretka (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava predviđenog pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (presude od 6. listopada 2015., Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, t. 46., kao i od 21. prosinca 2021., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, t. 58.).

74

Činjenica da su paušalni troškovi sudskog postupka koje osoba treba platiti u području postupaka javne nabave veći od troškova u postupcima u građanskoj stvari ne može kao takva dokazati povredu načela ekvivalentnosti (vidjeti analogijom presudu od 6. listopada 2015., Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, t. 66.).

75

Naime, to načelo podrazumijeva jednako postupanje s tužbama osnovanima na povredi nacionalnog prava i s onima sličnima, utemeljenima na povredi prava Unije, a ne ekvivalentnost nacionalnih postupovnih pravila primjenjivih na spor koji je različite prirode kao što je građanski spor s jedne strane i upravni spor s druge strane, ili na sporove koji spadaju u dvije različite pravne grane (presuda od 6. listopada 2015., Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, t. 67.).

76

Nadalje, navedeno načelo nije relevantno u pogledu dviju vrsta zahtjeva koji se oba temelje na povredi prava Unije (vidjeti, u tom smislu, presudu od 6. listopada 2015., Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, t. 34.).

77

Načelo ekvivalentnosti stoga se ne može tumačiti na način da obvezuje državu članicu da proširi svoje najpovoljnije nacionalno uređenje na sve tužbe podnesene u određenom području prava (vidjeti u tom smislu presude od 15. rujna 1998., Edis, C‑231/96, EU:C:1998:401, t. 36. i od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, t. 34.).

78

S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje, drugo pitanje točku 1. i peto pitanje u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 valja odgovoriti tako da načelo ekvivalentnosti treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se za zahtjeve za privremenu pravnu zaštitu i pravnu zaštitu u vezi s postupkom javne nabave predviđaju postupovna pravila različita od onih koja se, među ostalim, primjenjuju na postupke u građanskim stvarima.

79

Svojim osmim i devetim pitanjem u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. stavak 1. Direktive 89/665, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se osobi nalaže da u svojim zahtjevima za privremenu pravnu zaštitu i pravnu zaštitu navede predmetni postupak sklapanja ugovora javne nabave i odluku koja se može zasebno pobijati, a koju osporava, čak i ako se javni naručitelj odlučio za postupak javne nabave bez prethodne objave poziva na nadmetanje.

80

Najprije valja istaknuti da u ovim predmetima Sudu nije postavljeno pitanje o tumačenju članka 32. stavka 2. točke (c) Direktive 2014/24 kako bi se utvrdilo je li korištenje pregovaračkog postupka od strane javnog naručitelja bez prethodne objave poziva na nadmetanje u skladu s tom direktivom. Naime, čini se da sud koji je uputio zahtjev odobrava izbor javnog naručitelja da se u glavnom predmetu koristi takvim postupkom kako bi se hitno provela nabava antigenskih testova. Austrijska vlada i Komisija nadalje ističu da iz točke 2.3.4. Smjernica Europske komisije za primjenu okvira za javnu nabavu u kriznoj situaciji uzrokovanoj bolešću COVID-19 (SL 2020., C 108 I, str. 1.) proizlazi da „[p]regovarački postupci bez prethodne objave mogu omogućiti zadovoljenje najhitnijih potreba” i da ti postupci „obuhvaćaju razdoblje do pronalaska stabilnijih rješenja, kao što su okvirni ugovori za robu i usluge, koji se dodjeljuju redovnim postupcima (uključujući ubrzane postupke)”.

81

U svakom slučaju, ne može se osporiti da zbog prethodna neobjavljivanja poziva na nadmetanje iz članka 49. te direktive ili obavijesti o dodjeli ugovora iz njezina članka 50., osoba ne može odrediti vrstu predmetnog postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi ni broj odluka koje se mogu pobijati.

82

Iz toga slijedi da nacionalni propis koji u takvoj situaciji nalaže osobi da u svojem zahtjevu za privremenu zaštitu i pravnu zaštitu navede tu vrstu informacija praktički onemogućuje ostvarivanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije i stoga ugrožava koristan učinak Direktive 89/665 (vidjeti analogijom presude od 28. siječnja 2010., Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, t. 40., kao i od 12. ožujka 2015., eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, t. 39. i 40.), čiji je cilj zajamčiti da se nezakonite odluke javnih naručitelja mogu učinkovito preispitati, u što kraćim rokovima (presuda od 6. listopada 2015., Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, t. 43.).

83

Takav je propis također protivan pravu na djelotvoran pravni lijek zajamčenom člankom 47. Povelje, koji je sam po sebi dovoljan i nije ga potrebno precizirati odredbama prava Unije ni nacionalnog prava kako bi se osobama dodijelilo pravo na koje se kao takvo mogu pozivati (presuda od 17. travnja 2018., Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, t. 78.).

84

U tim okolnostima, na osmo i deveto pitanje u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 valja odgovoriti tako da članak 1. stavak 1. Direktive 89/665, s obzirom na članak 47. Povelje, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se osobi nalaže da u svojim zahtjevima za privremenu pravnu zaštitu ili pravnu zaštitu navede predmetni postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi i odluku koja se može zasebno pobijati, a koju osporava, ako se javni naručitelj odlučio za postupak javne nabave bez prethodne objave poziva na nadmetanje i ako obavijest o dodjeli ugovora još nije objavljena.

85

Svojim trećim i četvrtim pitanjem u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. stavak 1. Direktive 89/665, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji, samo u svrhu izračuna iznosa paušalnih troškova postupka koje osoba obvezno mora platiti jer bi u protivnom njezini zahtjevi za privremenu pravnu zaštitu ili pravnu zaštitu mogli biti odbijeni samo zbog tog razloga, nalaže sudu da utvrdi, prije odlučivanja o takvom zahtjevu, vrstu predmetnog postupka o javnoj nabavi, (procijenjenu) vrijednost predmetnog ugovora i ukupan broj odluka koje se mogu zasebno pobijati i, u slučaju potrebe, grupe koje proizlaze iz postupka o javnoj nabavi, ako se javni naručitelj odlučio za postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi bez prethodne objave poziva na nadmetanje i ako u trenutku podnošenja zahtjeva za pravnu zaštitu obavijest o dodjeli ugovora još nije bila objavljena.

86

U tom pogledu, valja podsjetiti na to da iz članka 1. stavka 1. četvrtog podstavka Direktive 89/665 proizlazi da države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2014/24, odluke javnih naručitelja mogu učinkovito preispitati i, osobito, u najkraćem roku, u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima 2. do 2.f Direktive 89/665, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Unije u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila kojima se prenosi to pravo.

87

Kao što je to navedeno u točki 72. ove presude, Direktiva 89/665, međutim, ne sadržava nijednu odredbu koja se posebno odnosi na troškove postupka koje osobe trebaju platiti kada, sukladno članku 2. stavku 1. točkama (a) i (b) navedene direktive, podnose zahtjev za privremenu pravnu zaštitu ili za poništenje navodno nezakonite odluke koja se odnosi na provedbu sklapanja ugovora o javnoj nabavi.

88

Stoga je na državama članicama da donesu postupovna pravila o pravnim lijekovima pred sudovima radi zaštite prava koja pravo Unije dodjeljuje natjecateljima i ponuditeljima oštećenim odlukama javnih naručitelja na način da osiguraju da se ne ugrozi ni koristan učinak Direktive 89/665, čiji je cilj zajamčiti da se nezakonite odluke javnih naručitelja mogu učinkovito i u što kraćem roku preispitati, ni prava koja osobama dodjeljuje pravo Unije. Osim toga, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 36., Direktiva 2007/66, kao i Direktiva 89/665 koja je njome izmijenjena i dopunjena, imaju za cilj osigurati puno poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje sadržano u članku 47. prvom i drugom stavku Povelje (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 2002., Universale‑Bau i dr., C‑470/99, EU:C:2002:746, t. 72. i 73.; od 15. rujna 2016., Star Storage i dr., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 42. do 46.; od 7. kolovoza 2018., Hochtief, C‑300/17, EU:C:2018:635, t. 38., kao i od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, t. 128.).

89

U tom smislu odredbe Direktive 89/665, čija je svrha ponuditeljima pružiti zaštitu od arbitrarnog postupanja javnih naručitelja, nastoje ojačati postojeće mehanizme kako bi se osigurala učinkovita primjena pravila Unije u području provedbe postupaka o javnoj nabavi, posebice u stadiju u kojem povrede još mogu biti ispravljene (vidjeti u tom smislu presude od 11. kolovoza 1995., Komisija/Njemačka, C‑433/93, EU:C:1995:263, t. 23. i od 15. rujna 2016., Star Storage i dr., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 41.).

90

Naime, u okviru postupka javne nabave koji je organiziran na netransparentan način, pravo na zahtijevanje privremene zaštite od ključne je važnosti. Uvodna izjava 5. Direktive 89/665 određuje da zbog kratkotrajnosti postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, tijela nadležna za pravnu zaštitu moraju, uz ostalo, biti ovlaštena poduzimati privremene mjere s ciljem zaustavljanja takvog postupka ili provedbe bilo kakvih odluka koje javni naručitelj može donijeti i da kratkotrajnost postupaka znači da kršenja pravila o sklapanju ugovora o javnoj nabavi moraju biti hitno otklonjena.

91

Kako bi se postigao taj cilj, članak 1. stavak 1. Direktive 89/665 predviđa da se u državama članicama odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Unije u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila kojima se prenosi to pravo. Konkretnije, članak 2. stavak 1. točka (a) te direktive nalaže državama članicama da predvide ovlasti koje omogućuju da se „što je prije moguće putem privremenih postupaka odrede privremene mjere s ciljem ispravljanja navodnog kršenja ili sprečavanja daljnje štete pojedinim zainteresiranima” (presuda od 9. prosinca 2010., Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie i dr., C‑568/08, EU:C:2010:751, t. 52. i 53.).

92

Ako se javni naručitelj odlučio za postupak javne nabave bez prethodne objave poziva na nadmetanje i ako u trenutku podnošenja zahtjeva za poništenje odluke koja se odnosi na taj postupak obavijest o dodjeli ugovora još nije objavljena, postoji velika vjerojatnost da će to pravo na privremenu zaštitu biti kompromitirano ako sud pozvan da odluči o zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu nužno mora, prije nego što može donijeti privremenu mjeru i samo u svrhu izračuna paušalnih iznosa troškova postupka koje osoba mora platiti, utvrditi vrstu postupka javne nabave koji se provodi, navesti procijenjenu vrijednost predmetnog ugovora i utvrditi sve odluke koje je javni naručitelj donio u okviru tog postupka. Ta vjerojatnost još je veća ako je postupak organiziran protivno načelu transparentnosti zajamčenom člankom 18. stavkom 1. prvim podstavkom Direktive 2014/24. U tim vrstama situacija, vrlo je vjerojatno naime da taj sud ima obvezu provesti dugotrajne i složene istrage. Međutim, sve dok traju njegove istrage, navedeni sud neće moći odgoditi nabavu koju provodi javni naručitelj, a koju podnositelj zahtjeva osporava.

93

Takvo ograničenje, koje je na sudu koji treba donijeti odluku u okviru hitnog postupka, u tolikoj je mjeri očito neproporcionalno da povređuje pravo na djelotvoran pravni lijek zajamčeno člankom 47. Povelje.

94

Osim toga, valja naglasiti, kao što je to Sud već istaknuo, da se koristan učinak Direktive 89/665 dovodi u pitanje ako je jedina moguća pravna zaštita ona pred sudom koji odlučuje o meritumu. Naime, mogućnost podnošenja zahtjeva za poništenje samog ugovora ne može nadomjestiti nemogućnost postupanja protiv akta o dodjeli ugovora prije sklapanja ugovora. Dakle, u slučaju kad je ugovor već potpisan, činjenica da je predviđen jedino a posteriori sudski nadzor isključuje mogućnost podnošenja pravnog sredstva u fazi u kojoj se povrede još mogu ispraviti i stoga podnositelju ne omogućuje osiguranje potpune sudske zaštite prije sklapanja ugovora (vidjeti u tom smislu presude od 3. travnja 2008., Komisija/Španjolska, C‑444/06, EU:C:2008:190, t. 38.; od 11. lipnja 2009., Komisija/Francuska, C‑327/08, neobjavljenu, EU:C:2009:371, t. 58. i od 23. prosinca 2009., Komisija/Irska, C‑455/08, neobjavljenu, EU:C:2009:809, t. 28.).

95

U tim okolnostima, nacionalni propis koji sprečava sud kojem je podnesen zahtjev za privremenu pravnu zaštitu da o njemu odlučuje prije nego što, s jedne strane, informacije navedene u točki 92. ove presude budu prikupljene i, s druge strane te posljedično, prije nego što podnositelj tog zahtjeva plati paušalne troškove postupka, povređuje kako članak 2. stavak 1. točku (a) Direktive 89/665 tako i članak 47. Povelje.

96

Suprotno tomu, zahtjev žurnosti nije toliko imperativan u situaciji u kojoj osoba nacionalnom sudu podnese zahtjev za poništenje odluke javnog naručitelja koja se može zasebno pobijati kao u onoj u kojoj osoba preventivno podnosi zahtjev za privremenu pravnu zaštitu. Stoga nacionalni propis, poput austrijskog propisa, koji nalaže podnošenje informacija navedenih u točki 92. ove presude u okviru postupka za poništenje odluke javnog naručitelja koja se može zasebno pobijati nije protivan pravu Unije.

97

Stoga na treće i četvrto pitanje postavljeno u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 valja odgovoriti tako da članak 2. stavak 1. Direktive 89/665, u vezi s člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način:

98

Svojim desetim pitanjem u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 47. Povelje tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji osobi koja je podnijela zahtjev za privremenu pravnu zaštitu ili pravnu zaštitu nalaže plaćanje paušalnih troškova postupka u iznosu koji je nemoguće predvidjeti ako se javni naručitelj odlučio za postupak javne nabave bez prethodne objave poziva na nadmetanje ili, ovisno o slučaju, bez naknadne objave obavijesti o dodjeli ugovora, tako da osoba ne može znati procijenjenu vrijednost ugovora i broj odluka koje se mogu zasebno pobijati koje je donio javni naručitelj, a na temelju kojih su izračunani ti troškovi.

99

Najprije valja naglasiti, poput austrijske vlade, da podnositelj zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu ili pravnu zaštitu može unaprijed znati načine izračuna paušalnih troškova postupka koje duguje u području javne nabave jer oni jasno proizlaze iz članka 340. Zakona o javnoj nabavi, u vezi s Uredbom o paušalnim pristojbama iz 2018. navedenom u točki 29. ove presude.

100

Međutim, ako se javni naručitelj koristi postupkom javne nabave bez prethodne objave poziva na nadmetanje, osoba koja podnosi zahtjev za privremenu pravnu zaštitu ili pravnu zaštitu ne može znati ni procijenjenu vrijednost predmetnog ugovora ni broj odluka koje se mogu zasebno pobijati, a koje je javni naručitelj već donio te na temelju kojih se izračunavaju navedeni paušalni troškovi.

101

Stoga toj osobi može biti nemoguće predvidjeti iznos paušalnih troškova postupka koje mora snositi.

102

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u okolnostima iz glavnog postupka EPIC je upravo zbog nemogućnosti da utvrdi, s jedne strane, vrstu postupka javne nabave koju provodi javni naručitelj i, s druge strane, broj odluka koje se mogu pobijati koje je donio taj naručitelj, najprije osporavao 21 okvirni sporazum koje je javni naručitelj sklopio kao i tri odluke donesene na temelju svakog od tih sporazuma. Budući da je EPIC odlučio podnijeti zahtjev za privremenu pravnu zaštitu kao i meritoran zahtjev protiv svih tih odluka, sud koji je uputio zahtjev smatra da je dužan platiti paušalne troškove postupka u iznosu koji prelazi milijun eura.

103

Stoga nacionalni propis koji osobi nameće plaćanje paušalnih troškova postupka u iznosu koji ta osoba ne može predvidjeti prije podnošenja svojeg zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu ili zahtjeva za pravnu zaštitu čini praktično nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava te osobe na djelotvoran pravni lijek te stoga povređuje članak 47. Povelje, čak i kada taj iznos predstavlja samo mali dio vrijednosti dotičnog ili dotičnih ugovora.

104

Stoga na deseto pitanje u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 valja odgovoriti tako da članak 47. Povelje treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji osobi koja podnosi zahtjev za privremenu pravnu zaštitu ili pravnu zaštitu nalaže plaćanje paušalnih troškova postupka u iznosu koji se ne može predvidjeti, ako se javni naručitelj odlučio za postupak javne nabave bez prethodne objave poziva na nadmetanje ili, ovisno o slučaju, bez naknadne objave obavijesti o dodjeli ugovora, tako da osoba ne može predvidjeti procijenjenu vrijednost predmetnog ugovora kao ni broj odluka koje se mogu zasebno pobijati koje je donio javni naručitelj, a na temelju kojih su izračunani ti troškovi.

105

Svojim sedmim pitanjem u predmetima C‑274/21 i C‑275/21 sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se člancima 47. i 48. Povelje nacionalni propis na temelju kojeg javni naručitelj koji ima svojstvo tuženika u sporu koji se odnosi na provedbu postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi mora, u okviru zahtjevâ za privremenu pravnu zaštitu i zahtjeva za pravnu zaštitu, podnijeti sve informacije i dokumente koji su od njega zatraženi, čak i ako se, s jedne strane, protiv njega može donijeti odluka zbog ogluhe i, s druge strane, podnošenje tih informacija i dokumenata može dovesti do toga da se odgovorne osobe ili zaposlenici tog naručitelja izlože kaznenom progonu.

106

U tom pogledu valja istaknuti, kao što je to istaknula austrijska vlada i kao što je to naglašeno u točki 53. ove presude, da iz zahtjevâ za prethodnu odluku proizlazi da će u ovom slučaju eventualna relevantnost odgovora na ta pitanja biti dokazana eventualnim budućim istragama provedenima u okviru kaznenog progona o kojem se izvještavalo u medijima i koji se odnosi na određene odgovorne osobe i nabavu antigenskih testova o kojima je riječ u glavnom postupku.

107

Time sud koji je uputio zahtjev sâm ističe hipotetski karakter sedmog pitanja u ovim predmetima. Osim toga, taj sud samo spominje kazneni progon članova austrijske savezne vlade a da nije utvrdio vezu između tog progona i ovih predmeta.

108

Štoviše, kao što je to Komisija naglasila u svojim pisanim očitovanjima, navedeno pitanje nije relevantno jer sud koji je uputio zahtjev ne objašnjava kako bi se privilegij od samooptuživanja mogao primijeniti u situaciji u kojoj odgovorne osobe ili zaposlenici javnog naručitelja nacionalnom sudu prosljeđuju informacije o ponašanju javnog naručitelja a da pritom njima samima ne bude a priori izrečena kaznena sankcija.

109

Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev samo općenito upućuje na članke 47. i 48. Povelje te tvrdi da austrijski propis znatno ograničava djelotvornost sudske zaštite zajamčene Direktivom 89/665, ali pritom ne upućuje na odredbe prava Unije koje se mogu primijeniti na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku i, prema tome, učiniti primjenjivima ta dva članka Povelje na glavni postupak.

110

Iz toga slijedi da je to sedmo pitanje hipotetsko i stoga nedopušteno.

111

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (osmo vijeće) odlučuje: