2.2.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 34/8

Izvjestitelj:

José Antonio MORENO DÍAZ

Suizvjestitelj:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

Europsku uniju ne čini isključivo zajedničko tržište, nego i zajedničke vrijednosti, kako je navedeno u članku 2. Ugovora. Nadalje, ona priznaje prava, slobode i načela propisana Poveljom EU-a o temeljnim pravima. Te vrijednosti, na kojima se ona temelji, osnova su integracije i dio europskog identiteta. One ne samo da državama članicama služe kao pristupni kriteriji već ih se i nakon toga moraju pridržavati. Stoga je od ključne važnosti postupke sadržane u Ugovorima primijeniti kad su te vrijednosti ugrožene. EGSO smatra da bi europske institucije u svom političkom djelovanju trebale primijeniti proaktivan i preventivan pristup kako bi predvidjele i izbjegle probleme.

1.2.

Kao i mnoge druge europske organizacije civilnog društva, EGSO je izuzetno zabrinut zbog sve gore situacije u području ljudskih prava i sve prisutnijih populističkih i autoritarnih tendencija te rizika koji to predstavlja za kvalitetu demokracije i zaštitu temeljnih prava, a to su prava koja jamče Europski sud za ljudska prava i Sud Europske unije i koja predstavljaju opća načela zakonodavstva EU-a (1).

1.3.

Gore spomenute vrijednosti sve su ugroženije u cijeloj Europi. Mnoge organizacije civilnog društva osuđuju stanje u nekoliko država članica te se nadaju da će EGSO usvojiti nove inicijative kako bi institucije EU-a mogle odlučno reagirati. U opasnosti je ne samo Europska unija, nego i povjerenje građana u demokratske institucije na nacionalnoj i europskoj razini. EGSO taj rizik smatra veoma ozbiljnim i sistemskim.

1.4.

Konkretan sadržaj načela i standarda koji proizlaze iz vladavine prava može se razlikovati na nacionalnoj razini, ovisno o ustavnom sustavu pojedine države članice. Međutim, načela i vrijednosti EU-a utvrđena su sudskom praksom Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava, kao i dokumentima Vijeća Europe, a ponajprije Venecijanske komisije. Ta načela uključuju zakonitost, što podrazumijeva transparentan, odgovoran, demokratski i pluralistički proces donošenja zakona; zabranu proizvoljnosti izvršnih vlasti; neovisne i nepristrane sudove; učinkovito sudsko preispitivanje, uključujući poštovanje temeljnih prava, jednakost pred zakonom i zaštitu ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.

1.5.

I Sud Europske unije i Europski sud za ljudska prava potvrdili su da ta načela nisu samo formalni i proceduralni zahtjevi. Ona su sredstva kojima se osigurava usklađenost s demokracijom i ljudskim pravima te poštovanje istih. Vladavina je prava ustavno načelo koje ima formalne i sadržajne komponente.

1.6.

Poštovanje vladavine prava suštinski je povezano s poštovanjem demokracije i temeljnih prava: ne može postojati demokracija niti se mogu štititi temeljna prava bez poštovanja vladavine prava i obratno: temeljna prava učinkovita su samo ako su utuživa. Temeljna uloga pravosuđa, uključujući ustavne sudove, jest zaštita demokracije. Vrijedi dodati da se ovdje radi o pravima ljudi, a ne država članica ili vlada. Stoga obranu tih prava treba smatrati hitnim prioritetom.

1.7.

U svjetlu aktivnosti Odbora za ustavna pitanja Europskog parlamenta i uzimajući u obzir izvješća Komisije i Rezoluciju Europskog parlamenta od 27. veljače 2014. o stanju temeljnih prava u Europskoj uniji, EGSO smatra kako članak 51 (2). Povelje EU-a o temeljnim pravima treba u dogledno vrijeme izmijeniti kako bi se proširilo njegovo područje primjene i osiguralo da sve odredbe Povelje budu izravno primjenjive u državama članicama (3).

1.8.

Između Suda Europske unije i Suda za ljudska prava vodi se redoviti dijalog. On bi mogao i ojačati ako Europska unija potpiše Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP). EGSO predlaže da Komisija u prvoj polovici 2017. godine podnese prijedlog da EU potpiše tu konvenciju, kako je predviđeno člankom 6. stavkom 2. Ugovora.

1.9.

Obveze država kandidatkinja prema kopenhaškim kriterijima moraju se nastaviti primjenjivati na države članice i nakon pristupanja EU-u na temelju članka 2. UEU-a te, prema tome, EGSO smatra da bi sve države članice trebalo redovno ocjenjivati kako bi se provjerilo poštuju li i dalje temeljne vrijednosti EU-a te kako bi se izbjegao gubitak uzajamnog povjerenja.

1.10.

EGSO smatra da institucije EU-a moraju ojačati postupke i mehanizme za zaštitu i obranu demokracije, vladavine prava i temeljnih prava u svim državama članicama. U posljednjih nekoliko godina, a posebice prije 2014., primijetili smo sa zabrinutošću da Komisija, usprkos tome što je u nekim slučajevima pokrenula postupak radi povrede obveza, nije učinkovito odigrala svoju ulogu čuvarice Ugovora i da nije na odgovarajući način odgovorila na kršenja europskih načela i vrijednosti u nekim državama članicama.

1.11.

EGSO potiče Komisiju da zauzme aktivan pristup zaštiti i obrani vrijednosti i načela EU-a, utvrđenih člankom 2. UEU-a, u svim državama članicama i iskoristi postojeći okvir za 2014. u najvećoj mogućoj mjeri.

1.12.

EGSO predlaže da tri glavne institucije (Komisije, Vijeća i Parlamenta) usvoje zajednički pristup. Dijalog između institucija i njihova suradnja ključni su za tako važno pitanje. EGSO preporučuje da Vijeće podrži postojeći okvir Komisije usvajanjem odluke Vijeća kojom će se on ojačati i pružiti potpora daljnjem jačanju vladavine prava.

1.13.

Organizacije civilnog društva imaju ključnu ulogu u promicanju demokratskih vrijednosti, pravilnom funkcioniranju vladavine prava i zaštiti temeljnih prava. S obzirom na sve manji demokratski prostor i ograničenja s kojima se suočavaju u državama članicama, pozitivna uloga NVO-a na lokalnoj razini dostojna je divljenja. Odbor zajedno sa socijalnim partnerima i NVO-ima vrlo aktivno radi na zaštiti temeljnih prava i prava manjina, izbjeglica i imigranata.

1.14.

Kao tijelo koja predstavlja europsko organizirano civilno društvo, EGSO želi otvoriti dijalog s Vijećem, Komisijom i Parlamentom radi boljeg upravljanja i veće koordinacije politika između institucija EU-a i država članica te uspostaviti sustav ranog upozoravanja.

1.15.

EGSO smatra da je ključno uspostaviti europski pravno obvezujući mehanizam, odnosno okvir u koji su aktivno uključeni Komisija, Parlament i Vijeće te u kojem EGSO ima važnu ulogu predstavljanja civilnog društva. Tim će se mehanizmom nadopuniti okvir Komisije i međuvladin dijalog koji je pokrenulo Vijeće. Mogao bi se zvati „novi kopenhaški mehanizam” (4) te biti podložan demokratskom i sudskom nadzoru (5).

Kako bi utvrdio postojeće nedostatke i pozvao na njihovo uklanjanje, taj bi mehanizam, među ostalim, trebao razmatrati aspekte kao što su legalnost, hijerarhija normi, pravna sigurnost, jednakost, nediskriminacija, slobodan pristup pravdi i pravičnom postupku, sprečavanje zloupotrebe prava i samovolje javnih tijela vlasti, dioba vlasti, poštovanje i zaštita političkog pluralizma, manjina, socijalne i spolne raznolikosti itd., poštovanje slobode izražavanja i medija.

1.16.

Odbor želi da se usvoji nacrt izvješća o kojem raspravlja odbor Europskog parlamenta LIBE i da se zaključi međuinstitucijski sporazum o provedbi Pakta Europske unije za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava. EGSO općenito podržava taj prijedlog jer je u njemu sadržana osnova za provedbu pravno obvezujućeg međuinstitucijskog sporazuma kojim će se ojačati europsko upravljanje i usklađenost politika između institucija i država članica. EGSO bi trebao biti uključen u Pakt, kojim bi se omogućila rasprava civilnog društva u EGSO-u, te bi trebao imati ulogu u predloženom semestru za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava.

1.17.

Mehanizam bi se trebao temeljiti na pokazateljima koji se sami temelje na kvantitativnim i kvalitativnim podacima:

1.18.

Odbor naglašava važnost koju glave I., II., III. i IV. Povelje imaju za određivanje pokazatelja, uzimajući u obzir „nedjeljivost” temeljnih gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava od civilnih i političkih.

1.19.

Ključno je da i države članice i institucije, tijela i agencije EU-a poštuju temeljna prava, uključujući socijalna prava, i to posebice u kriznim vremenima. Isto bi trebalo vrijediti i za odnose i sporazume s trećim zemljama, ne samo u smislu poštovanja tih prava već i u smislu osiguranja njihove provedbe.

1.20.

Mehanizmom je predviđeno pokretanje sustava za nadzor i procjenjivanje upotrebom transparentnih postupaka. Potrebno je izričito ovlastiti Agenciju za temeljna prava da pruži potporu tom mehanizmu. EGSO podržava prijedlog Parlamenta o osnivanju skupine neovisnih stručnjaka (6) kojom bi predsjedao Znanstveni odbor Agencije Europske unije za temeljna prava.

1.21.

Odbor predlaže da bude dio te skupine. Također predlaže da stručnjaci koje će vlade imenovati u tu skupinu budu ombudsmani tih država.

1.22.

Skupina će stručnjaka na temelju pokazatelja i upotrebom transparentnih postupaka preispitati i procijeniti stanje u svim državama članicama. EGSO tome može doprinijeti organizacijom misija u države članice radi preispitivanja stanja u suradnji s lokalnim civilnim društvom i sastavljanja izvješća.

1.23.

EGSO podržava provedbu semestra za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava. Na temelju izvješća stručnjaka Komisija će svake godine sastaviti izvješća za pojedine države članice, uključujući preporuke, Parlament održati međuparlamentarnu raspravu i sastaviti rezoluciju, a Vijeće održati godišnji dijalog i usvojiti zaključke. Mehanizam mora funkcionirati u kontekstu novog godišnjeg političkog ciklusa s ciljem osiguranja zajedničkog i dosljednog pristupa u EU-u.

1.24.

Odbor bi želio sudjelovati u pripremi međuinstitucijskog sporazuma i mogao bi osnovati stalnu skupinu koja bi u vezi s time organizirala savjetovanja s civilnim društvom i izrađivala mišljenja i izvješća.

1.25.

Odbor bi u okviru semestra za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava te u suradnji s organizacijama civilnog društva mogao organizirati godišnji forum za razmatranje stanja demokracije, vladavine prava i temeljnih prava te sastavljati prijedloge i preporuke koje će prosljeđivati Komisiji, Vijeću i Parlamentu. Mogao bi i surađivati s drugim institucijama pri sastavljanju procjena učinka.

2.1.

U zadnjih nekoliko godina do izražaja dolazi nedostatak prikladnih mehanizama za zaštitu vrijednosti utvrđenih u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) kojim je propisano da se „Unija temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca”.

2.2.

Unija se temelji na tim vrijednostima, koje uključuju poštovanje demokracije, vladavinu prava i zaštitu ljudskih prava. EU može provjeriti poštuje li država te vrijednosti uoči njezina pristupanja EU-u u okviru takozvanih „kopenhaških kriterija”, odnosno „pristupnih kriterija” (7). Kako bi postala članicom, država podnositeljica zahtjeva za članstvom mora osigurati stabilnost institucija koje jamče ostvarivanje demokracije, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina.

2.3.

Međutim, ne postoji sličan mehanizam koji bi se primjenjivao na države članice nakon pristupanja. Nedostatak takvog mehanizma za nadzor demokracije, vladavine prava i temeljnih prava naziva se „kopenhaškom dilemom”.

2.4.

Pravilno funkcioniranje EU-a temelji se na uzajamnom povjerenju između europskih institucija i država članica, kao i između samih država članica, odnosno povjerenju u poštovanje jednakih načela u pogledu vladavine prava, demokracije i temeljnih prava pri donošenju zakona i političkih odluka. Time se osiguravaju ravnopravni uvjeti za sve države članice u pogledu slobodnog kretanja osoba, robe, usluga i kapitala. Uz to se vladama omogućuje da surađuju u području pravosuđa i unutarnjih poslova, uključujući kaznenog prava, azila i imigracija.

2.5.

Europska unija osnovana je radi osiguranja mira i blagostanja u svojim državama članicama te unaprjeđenja dobrobiti svojih naroda. Ona ne ovisi isključivo o postojanju slobodne trgovine, nego i o zaštiti temeljnih vrijednosti EU-a. Tim se temeljnim vrijednostima omogućuje građanima EU-a da žive bez ugnjetavanja i netolerancije pod demokratski izabranim i odgovornim vladama koje djeluju u skladu s vladavinom prava.

2.6.

Političke i zakonodavne odluke donesene proteklih godina u raznim državama članicama dovele su do rasprava i sporova s europskim institucijama i ostalim državama članicama te gubitka uzajamnog povjerenja. U brojnim se slučajevima nije pružila dužna pažnja demokratskim pravilima, vladavini prava i temeljnim pravima, na što Europska unija nije mogla pružiti prikladan odgovor.

2.7.

EGSO s velikom zabrinutošću primjećuje da se u raznim državama članicama usvajaju zakoni i provode politike koje upućuju na ozbiljno pogoršanje kvalitete demokracije, tj. kršenje ljudskih prava, posebice prava pripadnika manjina, nedostatak neovisnosti pravosuđa i ustavnih sudova, ograničenje diobe vlasti, ograničenje slobode medija, slobode mišljenja, slobode okupljanja, ograničenje slobode udruživanja, slobode informiranja, kolektivnog savjetovanja i pregovaranja te ograničenje drugih temeljnih građanskih i socijalnih prava. Europska se unija u nekoliko navrata suočila s krizama u pojedinim državama članicama izazvanima određenim problemima u vezi s vladavinom prava, koje je Komisija riješila vršenjem političkog pritiska i pokretanjem postupaka radi povrede obveza.

2.8.

Mehanizmi prevencije i sankcioniranja sadržani u članku 7. UEU-a, jedinom članku u Ugovorima čija je namjena suzbijanje kršenja demokratskih načela, vladavine prava i temeljnih prava u područjima izvan zakonodavne nadležnosti EU-a, nisu upotrebljeni nijednom do sada. Postoje dva pristupa, preventivni i onaj koji se temelji na sankcijama. Međutim, oni nikada nisu upotrijebljeni u praksi zbog političkog učinka i strogih zahtjeva kojima podliježe njihova provedba, koja je moguća isključivo u slučaju „očite opasnosti” od „teškog i trajnog kršenja”.

2.9.

Komisija i Parlament mogu intervenirati u fazi prevencije. U drugoj fazi Vijeće može kazniti državu članicu suspenzijom određenih prava, uključujući pravo glasa predstavnika te države u Vijeću.

2.10.

Međutim, Vijeće ima široku diskrecijsku ovlast u vezi s time jer ne postoje konkretni i transparentni kriteriji za pokretanje tog postupka, odabir pokazatelja ili odabir postupaka procjene. Ovlasti Europskog parlamenta, Europske komisije i Suda Europske unije veoma su ograničene u tim situacijama (8), a nije predviđena ni mogućnost savjetovanja s EGSO-om.

3.1.

Europska komisija usvojila je Komunikaciju „Novi okvir EU-a za jačanje vladavine prava” (COM(2014)158) u ožujku 2014. Okvir se aktivira u situacijama kada države članice poduzimaju mjere ili toleriraju situacije koje su sistemske prirode i izgledno je da će negativno utjecati na integritet, stabilnost ili pravilno funkcioniranje institucija i sigurnosnih mehanizama uspostavljenih na nacionalnoj razini kako bi se osigurala vladavina prava. Time su obuhvaćena pitanja u vezi s njihovim ustavnim ustrojstvom, diobom vlasti, neovisnosti ili nepristranosti sudbene vlasti ili njihovim sustavom sudskog nadzora, uključujući ustavni sud.

3.2.

Tim okvirom Komisije nastoje se ukloniti prijetnje vladavini prava u državama članicama prije nego se ispune uvjeti za aktiviranje mehanizama predviđenih člankom 7. UEU-a. Za okvir, čija je namjena premošćivanje jaza odgovorna je Komisija. Riječ je mehanizmu koji nije alternativa mehanizmima predviđenima člankom 7., nego im prethodi te ih dopunjuje. Tim bi se okvirom olakšao strukturirani dijalog između Europske komisije i države članice u slučaju da jasni dokazi upućuju na postojanje sistemske prijetnje vladavini prava u toj državi članici. Dijalog bi se provodio u tri glave faze (mišljenje Komisije, preporuka Komisije i praćenje mjera poduzetih prema preporuci). Komisija se može savjetovati sa stručnjacima pri provedbi svoje evaluacije (9).

3.3.

Odbor pozdravlja Okvir za jačanje vladavine prava koji je usvojila Europska komisija. Međutim, taj okvir sadrži niz ograničenja.

3.3.1.

Evaluacija ne predviđa povremene komparativne analize problema i sporova do kojih dolazi u državama članicama u vezi s demokracijom, vladavinom prava i temeljnim pravima. Okvir je moguće aktivirati samo u slučaju „sistemskog” problema, što predstavlja visok prag. Sistemska prijetnja može se pojaviti u trenutku kad pravosuđe više nije u mogućnosti osigurati djelovanje vlade unutar zakonskih okvira, a tada je možda već prekasno.

3.3.2.

Komisija informacije mora analizirati na transparentan način, koristeći konkretne pokazatelje ili objektivne postupke, a mora uspostaviti i protokole za savjetovanje s civilnim društvom i EGSO-om.

3.3.3.

Okvirom nije predviđena posebna uloga Europskog parlamenta (iako on u tom pogledu pokreće vlastite političke inicijative),

3.3.4.

niti se pruža ikakav model bliže međuinstitucijske suradnje.

3.4

EGSO je zabrinut zbog nedostatka praćenja okvira za jačanje vladavine prava u Vijeću.

3.4.1.

Na sastanku održanom 16. prosinca 2014., Vijeće za opće poslove usvojilo je zaključke o ulozi Vijeća u osiguranju poštovanja vladavine prava. Vijeće se obvezalo uspostaviti godišnji dijalog između država članica koji će se održavati u Vijeću za opće poslove, a pripremat će ga Coreper. Taj je dijalog pokrenulo luksemburško predsjedništvo u studenom 2015. i on bi trebao obuhvatiti razne konkretne teme koje nisu objavljene: vlade su zamoljene da govore o bilo kojem aspektu vladavine prava o kojem žele i da daju jedan primjer situacije u kojoj se sve odvija dobro i jedan u kojem su suočene s izazovima. Rezultat toga bio je niz monologa, a ne dijalog. Države nisu međusobno surađivale pružanjem podrške, pomoći ili upućivanjem kritika, nisu izdane niti zaprimljene preporuke te nije dogovorena obveza poduzimanja daljnjih mjera za postizanje napretka u pogledu utvrđenih izazova. Vijeće će, pod slovačkim predsjedništvom, provesti procjenu te prakse na kraju 2016.

3.4.2.

Vijeće u svojim Zaključcima nije uzelo u obzir okvir Komisije za jačanje vladavine prava, niti je na njega upućivalo. Tim se zaključcima ne pruža jasna slika o preciznim ulogama Komisije, Parlamenta i EGSO-a u tom dijalogu.

3.5.

Junckerova Komisija odredila je vladavinu prava kao jedan od prioriteta te je imenovala g. Timmermansa potpredsjednikom odgovornim za vladavinu prava i temeljna prava. Međutim, ne zna se hoće li Komisija razviti kriterije i pokazatelje za primjenu okvira za jačanje vladavine prava.

3.6.

Komisija je po prvi puta aktivirala ovaj okvir pokretanjem postupka protiv Poljske radi povrede pravila EU-a, uzimajući u obzir kritičku procjenu situacije koju je izvršila Venecijanska komisija, tijelo Vijeća Europe (10).

3.7.

Odbor LIBE Europskog parlamenta trenutačno raspravlja o nacrtu samoinicijativnog izvješća (11)„Preporuke Komisiji o uspostavi mehanizma EU-a za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava” (2015/2254 (INL) – izvjestiteljica: Sophia in ‚t Veld), u kojem se, među ostalim, „zahtijeva od Komisije da do kraja 2016. na temelju članka 295. UFEU-a predstavi prijedlog o sklapanju Pakta EU-a za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava u obliku međuinstitucijskog sporazuma u kojem će se utvrditi mjere za olakšavanje suradnje između institucija Unije i njezinih država članica u okviru članka 7. UEU-a, integriranjem, usklađivanjem i dopunjavanjem postojećih mehanizama, slijedeći detaljne preporuke navedene u Prilogu”.

3.7.1.

Prilog sadržava NACRT MEĐUISNTITUCIJSKOG SPORAZUMA, odnosno PAKTA EUROPSKE UNIJE ZA DEMOKRACIJU, VLADAVINU PRAVA I TEMELJNA PRAVA koji moraju sklopiti Parlament, Vijeće i Komisija.

3.7.2.

Pakt obuhvaća pregled stanja, godišnju međuparlamentarnu raspravu i mjere za otklanjanje mogućih rizika i kršenja te za aktiviranje preventivnih i korektivnih dimenzija predviđenih člankom 7.

3.7.3.

Parlament predlaže pokretanje međuinstitucijskog semestra za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava koji će obuhvaćati okvir Komisije, godišnji dijalog Vijeća i međuparlamentarnu raspravu. U provedbi europskog semestra pomažu tajništvo i skupina stručnjaka, kojom predsjeda predsjednik Znanstvenog odbora Agencije za temeljna prava, koja će odrediti pokazatelje i ocijeniti stanje u državama članicama, kao i preporuke.

3.7.4.

Politički ciklus za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava obuhvaćat će godišnja izvješća Komisije, Vijeća i Parlamenta, a uspostavit će se i međuinstitucijska radna skupina za procjene učinka.