2.3.2018   

HR

Službeni list Europske unije

C 81/131

Izvjestitelj:

Stefano PALMIERI

Suizvjestitelj:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

EGSO smatra da struktura Dokumenta za razmatranje o budućnosti financija EU-a s jedne strane omogućuje prikaz određenih izazova s kojima će se Unija suočiti u predstojećim godinama, a s druge strane ustraje na povezivanju mogućih rješenja za proračun s pet različitih scenarija koje je Europska komisija utvrdila u Bijeloj knjizi o budućnosti Europe.

1.2.

EGSO ponovno ističe da je europskim građanima potrebno više, a ne manje Europe (i bolja Europa) kako bi se prevladala politička kriza EU-a koja proizlazi iz nedostatka strateške vizije budućnosti, kao i nedostatka sposobnosti da se na odgovarajući način odgovori na gospodarsku i financijsku krizu. Sve je veći jaz između bojazni i očekivanja europskih građana, koji zahtijevaju konkretne prednosti za svoj svakodnevni život, te nedovoljnih ovlasti i financijskih sredstava kojima EU trenutačno raspolaže. Europski projekt i sama Unija gube vjerodostojnost i dovode se u pitanje, čime se potiču aktualni nacionalistički i populistički trendovi.

1.3.

EGSO se slaže s pristupom iz Dokumenta za razmatranje prema kojemu temeljno načelo proračuna EU-a treba biti ostvarenje europske dodane vrijednosti i postizanje boljih rezultata u usporedbi s pojedinačnim nekoordiniranim nacionalnim proračunima. To zahtijeva napuštanje logike „pravednog povrata”, podjele država članica na neto davatelje i neto primatelje te ad hoc korekcija za pojedine države članice.

1.4.

EU bi najprije trebao utvrditi političke prioritete s visokom europskom dodanom vrijednosti, a tek nakon toga odrediti potrebna sredstva za njihovo ostvarenje te provesti reformu proračuna Zajednice. U tom scenariju EGSO uočava manjak vjerodostojnost ako proračun EU-a ostane na razini manjoj od 1 % prihoda i tek oko 2 % javnih rashoda 28 zemalja, što nije dovoljno kako bi se odgovorilo na izazove, šokove i krize s kojima se treba suočiti.

1.5.

Reforma proračuna EU-a nužno se mora odnositi na kvalitativno poboljšanje te se njome mora preustrojiti struktura poglavlja proračuna o rashodima i vlastitim sredstvima, uzimajući u obzir prikladne kriterije racionalizacije, učinkovitosti i djelotvornosti te otvoreno i transparentno komunicirajući s građanima.

1.6.

Kvantitativna i kvalitativna prilagodba proračuna zahtijeva ozbiljno i temeljito savjetovanje s civilnim društvom, zastupljenim u EGSO-u, kako bi se uvažile konkretne potrebe različitih teritorijalnih područja i, u javnom interesu, zajamčio pozitivan učinak na sve građane.

1.7.

U pogledu rashoda, EGSO smatra da sljedeći programi imaju visoku europsku dodanu vrijednost: srednjoročna i dugoročna ulaganja u gospodarski, društveni i okolišni razvoj, zapošljavanje, inovacije i konkurentnost; zaštita regija u najnepovoljnijem položaju i najranjivijih društvenih skupina; fleksibilan i pravodoban odgovor na asimetrične šokove i iznenadne krize, među ostalim i s pomoću samostalnog proračuna europodručja.

1.8.

Točnije, EGSO smatra da je funkcija makroekonomske stabilizacije u europodručju relevantna s obzirom na to da je negativan učinak na društvene slojeve i proizvodne sektore koji „gube” u globalizaciji i tehnološkoj revoluciji jedan od uzroka strateške krize EU-a i pojave novih valova populizma.

1.9.

U pogledu prihoda, EGSO se slaže s analizom iz izvješća o budućem financiranju EU-a Skupine na visokoj razini za vlastita sredstva (HLGOR) da je potrebno izraditi novi proračun u kojemu prevladavaju neovisna, transparentna i pravedna vlastita sredstva i razmjerno opterećenje za najugroženije građane te mala i srednja poduzeća.

1.9.1.

EGSO ponavlja svoju pozitivnu ocjenu zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit (CCCTB), kao i poreza na financijske transakcije, goriva i emisiju ugljičnog dioksida, koji bi, da se ubiru na europskoj razini, mogli biti utemeljeni na transnacionalnoj poreznoj osnovici te doprinijeti suzbijanju globalnog učinka na okoliš.

1.10.

EGSO smatra da bi posljedice Brexita na višegodišnji financijski okvir (VFO) nakon 2020. s jedne strane mogle predstavljati prijetnju projektu EU-a uslijed pregovora država članica na temelju načela „pravednog povrata”, no da bi s druge strane mogle predstavljati i važnu priliku s obzirom na to da bi mogle dovesti do kvalitativnog i kvantitativnog poboljšanja proračuna EU-a putem naglašavanja načela „europske dodane vrijednosti”.

1.10.1

Stoga EGSO smatra da je što prije potrebno:

Tako će se moći uspostaviti sustav različitih i suprotstavljenih interesa između strana te pritom utvrditi zajedničko rješenje za VFO nakon 2020.

2.1.

Pristup primijenjen u Dokumentu za razmatranje o budućnosti financija EU-a povezuje moguća rješenja za proračun s izazovima Unije u pogledu pet različitih scenarija koje je Europska komisija utvrdila u Bijeloj knjizi o budućnosti Europe. EGSO je taj pristup kritizirao u nedavnoj Rezoluciji o Bijeloj knjizi (4) te je navedenih pet scenarija opisao „umjetnima” budući da su oni usmjereni isključivo na države članice te nemaju nikakvu izravnu važnost za europske građane koji očekuju zajedničku i jasnu strategiju.

2.1.1.

To bi značilo propustiti važnu priliku s obzirom na to da se može u velikoj mjeri složiti s analizom u velikom dijelu dokumenta – u pogledu dodane vrijednosti europskih financija, utvrđivanja trendova i izazova, različitih mogućnosti za budućnost financija EU-a – mada nedostaje zajednički učinkovit i djelotvoran politički prijedlog.

2.2.

EGSO već nekoliko godina ukazuje (5) na neriješene probleme europskog gospodarstva i društva, temeljna načela koja je potrebno poštovati i put kojim treba ići kako bi se djelovanje institucija Zajednice ponovno pokrenulo i bilo učinkovitije. EGSO je u više navrata istaknuo da je europskim građanima potrebno više, a ne manje Europe (6) (i bolja Europa) jer politička kriza EU-a proizlazi upravo iz nedostatka strateške vizije budućnosti i sposobnosti da se na odgovarajući način odgovori na gospodarsku i financijsku krizu.

2.3.

Prilikom revizije višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) sredinom provedbenog razdoblja 2014. – 2020. (7), EGSO je 2016. ustvrdio da je potrebno prepoznati napore koje je Komisija poduzela, a posebice oblike fleksibilnosti uvedene u cilju suočavanja s iznenadnim krizama te pristup usmjeren na rezultate i uspješnost. Međutim, konkretni prijedlozi i dodijeljena sredstva već tada su se činili nedostatnima za suočavanje s izazovima i prioritetima EU-a jer je VFO rezultat nedovoljno ambicioznog kompromisa među državama članicama zainteresiranim za svoj „neto iznos” i prednosti za određene interesne skupine, a ne instrument za postizanje interesa EU-a u cijelosti.

2.4.

U tom se okviru slaže s pristupom iz Dokumenta za razmatranje u skladu s kojim „bit moderniziranog proračuna EU-a” čini „dodana vrijednost koja proizlazi iz udruživanja sredstava i postizanja rezultata koji uz neusklađenu nacionalnu potrošnju nisu ostvarivi” (8).

2.5.

U cilju ostvarenja više Europe i bolje Europe najprije je potrebno utvrditi političke prioritete s visokom europskom dodanom vrijednosti, a zatim odrediti potrebna sredstva za njihovo postizanje, na kojima će se temeljiti reforma proračuna EU-a. U tom scenariju više ne bi bilo vjerodostojno da EU vlastitom proračun namijeni manje od 1 % prihoda i tek oko 2 % javnih rashoda 28 zemalja, uz daljnju kontinuiranu regresiju (9). Te se vrijednosti čine potpuno nedostatnima s obzirom na nove izazove s kojima se EU treba suočiti te s obzirom na šokove i krize na koje treba odgovoriti.

2.5.1.

Kvantitativno povećanje proračuna Unije treba pratiti njegovo značajno kvalitativno poboljšanje te preustroj strukture poglavlja proračuna o rashodima i vlastitim sredstvima. Stoga je potrebno predvidjeti prikladne kriterije racionalizacije, učinkovitosti i djelotvornosti proračuna te uvesti otvorene i transparentne načine komunikacije s građanima.

2.5.2.

Kvantitativno i kvalitativno poboljšanje proračuna EU-a mora se temeljiti i na ozbiljnom i temeljitom savjetovanju s civilnim društvom, zastupljenim u EGSO-u, kako bi se zajamčilo da se u poglavljima o potrošnji doista uvažavaju stvarne potrebe različitih teritorijalnih područja te da, u javnom interesu, imaju pozitivan učinak na sve građane.

2.6.

S pojavom novih izazova, povezanih s promijenjenim geopolitičkim scenarijima i nužnom prilagodbom na posljedice gospodarske i financijske krize, nije čudo da se pokazalo da je proračun EU-a potpuno nedostatan te da je EU ušao prvo u gospodarsku i financijsku krizu koja je zatim prerasla u socijalnu te naposljetku i političku krizu.

2.6.1.

Riječ je o političkoj krizi koja proizlazi iz jaza između, s jedne strane, sve većih bojazni i posljedičnih očekivanja europskih građana od Unije koji traže konkretne prednosti za svoj svakodnevni život i, s druge strane, postojećih ograničenih ovlasti i financijskih sredstava kojima Unija raspolaže. Tim se jazom potiču rastuće netrpeljivosti te nacionalistički i populistički trendovi koji dovode u pitanje europski projekt i samu Uniju.

2.7.

Rasprava o budućnosti EU-a zapravo se odvija u povijesnom trenutku u kojemu među europskim građanima postoji mnogo zabrinutosti i neizvjesnosti na gospodarskom, društvenom, političkom i institucionalnom polju (10). Prvo, posljedice financijske i gospodarske krize još su uvijek snažne, posebice u najviše pogođenim državama članicama, u određenim zemljopisnim područjima te posebice kad su posrijedi srednji i niski dohoci. Drugo, kao rezultat toga, rasprostranjena je sumnja u sposobnost politike, država članica i EU-a da održe razinu gospodarskog blagostanja i socijalne kohezije u doba globalizacije i međunarodne konkurencije (11). Treće, raste priljev migranata i izbjeglica koji bježe od ratova i siromaštva u Africi i na Bliskom istoku. Četvrto i najnovije, izlazak Ujedinjene Kraljevine iz EU-a, tzv. Brexit, pokazuje da Unija nije neupitan i nepovratan izbor, zamisao koja bi se mogla proširiti i u drugim državama članicama.

3.1.

U pogledu rashoda, načelo europske dodane vrijednosti predstavlja ključni element, što se može činiti paradoksalnim u povijesnom trenutku u kojem su, s jedne strane, sve glasniji zahtjevi za više prostora za nacionalne vlade, sve do ekstremne mogućnosti istupanja iz EU-a, dok je, s druge strane, teško obranjiv pristup „pravednog povrata”, podjele država članica na neto davatelje i neto primatelje te ad hoc korekcija za pojedine države članice.

3.1.1.

Međutim, Komisija je s pravom ponovo istaknula to načelo jer široki politički konsenzus o potpori djelovanju EU-a može pomoći da se proračun EU-a usredotoči na osiguravanje stvarnih prednosti za europske građane na razini Zajednice, koje pojedine države članice ne mogu ostvariti same.

3.1.2.

Stoga se EGSO slaže s Komisijom da načelo europske dodane vrijednosti mora biti u središtu rasprave o budućnosti europskih financija te da je njime potrebno obuhvatiti (12):

3.1.3.

U tom je smislu od temeljne važnosti potpuna sukladnost s člankom 311. UFEU-a prema kojemu „Unija osigurava sebi sredstva potrebna za postizanje svojih ciljeva i provođenje svojih politika”.

3.2.

U Dokumentu za razmatranje jasno se pokazuje da rješenje globalnih izazova i krize nužno mora biti u obliku europskog odgovora te da se proračunska sredstva EU-a moraju na odgovarajući način koncentrirati iskorištavanjem sinergija s nacionalnim proračunima i usmjeravanjem tih sredstava prema programima visoke europske dodane vrijednosti koji omogućuju:

3.3.

Među elementima visoke europske dodane vrijednosti, mjere koje je EGSO već utvrdio u vezi s VFO-om nadopunjuju mjere predviđene u Rezoluciji EGSO-a o Bijeloj knjizi (16):

3.3.1.

Uloga makroekonomske stabilizacije čini se posebno važnom s obzirom na to da je negativan učinak na društvene slojeve i proizvodne sektore koji „gube” u globalizaciji i tehnološkim i informatičkim promjenama jedan od uzroka strateške krize EU-a i javljanja populizma. Iako, s jedne strane, države članice imaju manje kapaciteta za samostalno djelovanje i utjecanje na tržište rada i socijalne sustave, s druge strane, na europskoj razini još nisu stvorene mreže socijalne zaštite koje bi svim građanima omogućile da imaju koristi od rasta i globalnog tržišnog natjecanja (18).

3.4.

Stoga se u proračunu EU-a moraju moći osigurati sredstva potrebna za postizanje strateških prioriteta primjenom odgovarajućih kriterija racionalizacije, učinkovitosti i djelotvornosti u pogledu strukture proračuna i načina na koji se on ocjenjuje i ažurira (19):

3.4.1.

Pravilo uravnoteženosti proračuna trebali bi pratiti i drugi pokazatelji kojima se mjeri učinak potrošnje i blagostanje građana, a koji bi se utvrđivali u okviru europskog semestra, na prikladan način i u prikladnom obliku koji se dogovaraju s Europskim parlamentom i nacionalnim parlamentima.

3.5.

Osim toga, golem skup sredstava dostupnih na razini EU-a postao je vrlo složen i nedovoljno transparentan. Osim tradicionalnih bespovratnih sredstava i programa potpore, među tim su sredstvima i financijski instrumenti za mobilizaciju privatnih sredstava s pomoću učinka financijske poluge – putem EFSU-a i strukturnih fondova – te razni instrumenti, kao što je europski stabilizacijski mehanizam (ESM), koje su uspostavile zemlje europodručja, ali izvan okvira EU-a, u cilju financijske stabilizacije (20).

3.6.

U pogledu prihoda, EGSO se slaže s analizom iz izvješća „Buduće financiranje EU-a” Skupine na visokoj razini o vlastitim sredstvima (HLGOR) kojom predsjeda Mario Monti (21). Posebice je važno postići dogovor o novom proračunu u kojem prevladavaju neovisna, transparentna i pravedna vlastita sredstva. Ona bi ulazila u proračun EU-a izravno, a ne putem država članica, te ne bi prouzročila dodatno porezno opterećenje i dodatno opteretila najugroženije građane i mala i srednja poduzeća.

3.6.1.

Konkretnije, određen dio novih sredstava predloženih u tom izvješću imao bi dodanu europsku vrijednost i u pogledu prihoda jer bi se prikupljao na razini prikladnijoj kako za uspostavljanje transnacionalne porezne osnovice tako i za suzbijanje globalnog utjecaja na okoliš: porez na dobit (CCCTB) (22), a posebno na multinacionalna poduzeća, financijske transakcije, goriva i emisije ugljičnog dioksida.

3.6.2.

U tom okviru EGSO ponovno ističe važnost borbe protiv utaje poreza, među ostalim s pomoću veće transparentnosti (23), te protiv svih oblika nepoštene porezne konkurencije među državama članicama.

3.7.

Brexit će imati neizbježne posljedice na izradu proračuna EU-a nakon 2020. Osim kvantificiranja koje još uvijek nije službeno provela nijedna institucija EU-a (24), moguće posljedice za nadoknadu proračunskog deficita zbog Brexita mogu biti izražene u sljedeće tri opcije: i) povećanje nacionalnih doprinosa država članica EU-a; ii) smanjenje rashoda EU-a; iii) kombinacija dviju prethodnih opcija. U tom kontekstu Brexit istodobno predstavlja i prijetnju i priliku za proračun EU-a.

3.7.1.

Predstavlja prijetnju jer, ako tijekom predstojećih pregovora o VFO-u nakon 2020. bude dominiralo načelo „pravednog povrata”, to će naglasiti postojeću podjelu na države članice koje su neto davatelji i neto primatelji, čime će se udaljiti od načela europske dodane vrijednosti i povećati postojeću neizvjesnost koja obavija europski projekt.

3.7.2.

Brexit je istodobno i važna prilika za reformu proračuna EU-a kojom bi ga se moglo unaprijediti u pogledu kvantitete i kvalitete uz pomoć sadržajne revizije njegovih mehanizama potrošnje te – prihvaćanjem prijedloga iz Montijeva izvješća – pokrenuti važan sustav vlastitih sredstava Unije. Na taj bi se način mogao oblikovati primjeran, učinkovit, djelotvoran i transparentan proračun EU-a koji bi stekao vjerodostojnost u očima europskih građana i jasno im pokazao prednosti Europe i cijenu neujedinjene Europe.

3.7.3.

Stoga je potrebno:

Na taj će način prilikom izrade proračuna EU-a, premda postoje različiti i suprotstavljeni interesi, biti moguće na transparentan i demokratski način utvrditi opcije uz pomoć kojih će se ti interesi moći uskladiti i dovesti do rješenja oko kojih će postojati širok konsenzus među dionicima.