15.1.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 13/2

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Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Expériences liées à la réglementation pour les petites entreprises aux États-Unis et dans l’Union européenne: les meilleures pratiques pour des actions innovantes en matière de PME»

(avis d’initiative)

(2016/C 013/02)

Rapporteur:

M. Ullrich SCHRÖDER

Le 10 juillet 2014, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l’article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d’élaborer un avis sur le thème:

«Expériences liées à la règlementation pour les petites entreprises aux États-Unis et dans l’Union européenne: les meilleures pratiques pour des actions innovantes en matière de PME» (avis d’initiative).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 juillet 2015.

Lors de sa 510e session plénière des 16 et 17 septembre 2015 (séance du 16 septembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 207 voix pour et 6 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

Il y a environ 21 millions de PME dans l’Union européenne, qui emploient près de 90 millions de personnes et génèrent plus de 3 600 milliards d’euros de valeur ajoutée. Autrement dit, 99 % de toutes les entreprises sont des PME, qui emploient deux personnes sur trois et génèrent 58 % de valeur ajoutée. Par conséquent, un puissant «Small Business Act» est nécessaire.

Sur la base de l’expérience tirée de l’Administration des petites entreprises (Small Business Administration, SBA) aux États-Unis (qui a le même acronyme mais suit une approche totalement différente), le CESE souhaite formuler, à propos de rubriques importantes concernant la révision de l’initiative relative aux PME (Small Business Act, SBA) dans l’Union européenne, les recommandations exposées ci-après.

1.1.    Le réexamen du «Small Business Act» est nécessaire.

La Commission européenne a indiqué qu’elle avait l’intention de publier une réévaluation au cours du premier semestre de 2015 mais vient de la reporter. Compte tenu de l’existence de zones importantes d’amélioration possible (voir ci-dessous), la communauté des PME espère un réexamen après les auditions. En raison de l’importance vitale des PME, les résultats de cette réévaluation devraient être publiés dans les meilleurs délais.

1.2.    Statut juridique et mise en œuvre

Il conviendrait de rehausser le profil de l’initiative relative aux PME (SBA) en lui conférant une forme plus contraignante, procédant d’une approche plus ambitieuse. Cela a aussi été demandé par le CESE en 2008 et 2011 mais n’a pas été mis en œuvre par la Commission européenne.

Davantage de mécanismes juridiques devraient être introduits le cas échéant, par exemple en ce qui concerne la passation de marchés, le principe «penser d’abord aux PME», les analyses d’impact et les tests PME. Cela devrait s’appliquer tant au niveau de l’Union européenne qu’à celui des États membres, et s’accompagnera d’un renforcement du rôle du Parlement européen et des parlements nationaux. Les principes «penser d’abord aux PME» et «une fois seulement» (guichet unique) doivent être intégrés à l’accord interinstitutionnel conclu entre les institutions de l’Union européenne en matière d’amélioration de la réglementation.

1.3.    Statut politique

Dans l’Union européenne, le SBA a un statut politique plus faible qu’aux États-Unis. En vue de renforcer son statut dans l’Union européenne, le CESE recommande que:

—	un conseil spécial sur la compétitivité pour les PME et le SBA soit organisé tous les ans au niveau de l’Union européenne, comme il l’a préconisé dans son avis de 2011 (1),

—

le groupe de travail de haut niveau du Conseil sur la compétitivité et la croissance évalue l’état d’avancement des actions relatives à la mise en œuvre des priorités du SBA et réfléchisse à des mesures supplémentaires au niveau de l’Union européenne. Les résultats de cette évaluation devraient être transmis au Conseil annuel sur la compétitivité pour les PME et le SBA, et

—	le réseau de représentants européens des PME soit amélioré en portant le niveau des participants à la fonction de directeur général dans les ministères de l’économie. Cela garantirait une coordination meilleure et renforcée entre l’Union européenne et les États membres.

1.4.    Gouvernance et efficacité

1.4.1.

Il faut prévoir un rapport annuel de l’Union européenne sur la mise en œuvre du SBA, qui doit également comporter une section qui, sur la base de données factuelles, exposerait de quelle manière la Commission l’a géré et comment les différents programmes concernés ont fonctionné.

1.4.2.

Il conviendrait d’inciter la Cour des comptes européenne à publier des rapports périodiques sur le fonctionnement des programmes et mesures qui concernent les PME, comme le fait le Bureau gouvernemental des comptes extérieurs aux États-Unis concernant le SBA américain. Au sein de la Commission, une instance indépendante devrait être chargée de la gouvernance interne, sur le modèle du Bureau de l’inspecteur général qui travaille dans le cadre de l’Administration des petites entreprises aux États-Unis.

1.4.3.

Le SBA ne pourra être une réussite que s’il émerge d’un partenariat prenant la forme d’une gouvernance multipartite (avec les partenaires sociaux et les parties prenantes publiques et privées). Par conséquent, il y a lieu de rendre opérationnel le groupe consultatif SBA (voir point 4.3.4) qui devait être créé en 2011, mais ne l’a jamais été, et de le consulter lors de la phase prédécisionnelle.

1.4.4.

Le système des plans de mise en œuvre au niveau national et local du SBA (voir 4.3.3) doit être amélioré et complété par l’utilisation systématique de tableaux de bord.

Recours à des objectifs cibles

Il est conseillé de recourir davantage à des objectifs cibles indicatifs pour augmenter la participation des PME aux marchés publics, ainsi qu’à des objectifs cibles contraignants pour ce qui est des programmes de recherche et développement (à l’échelon de l’Union européenne comme au niveau national). Le recours à un tel mécanisme devrait, au fil des ans, faire augmenter cette participation.

Conférence annuelle des parties prenantes de la petite entreprise

Il existe, aux États-Unis comme dans l’Union européenne, un savoir-faire et une expérience considérables concernant les politiques et les programmes en faveur des PME, mais l’organisation d’un dialogue structurel et de discussions régulières associant les parties prenantes n’est pas prévue. Il serait utile d’organiser à cette fin, en alternance entre les États-Unis et l’Union européenne, une conférence annuelle sur cette problématique qui s’appuierait sur les meilleurs exemples. Elle devrait inclure des parties prenantes concernées de part et d’autre de l’Atlantique (hommes politiques, administrations, réseau des représentants de PME et organisations de petites entreprises). En raison de la taille limitée des budgets des organisations de petites entreprises, leurs coûts de participation devraient être compensés. Un thème pourrait être débattu chaque année parallèlement aux discussions générales: finance, innovation, commerce (PTCI compris), entrepreneuriat féminin, etc.

2.   Introduction et objectif du présent avis

2.1.

Objectif: comparer les approches générales et les mesures pour les PME des deux «SBA»: l’Administration des petites entreprises aux États-Unis (Small Business Administration, SBA) et l’initiative relative aux PME (Small Business Act, SBA) dans l’Union européenne.

Il existe de fortes différences entre les États-Unis et l’Union européenne pour ce qui est de l’environnement politique et entrepreneurial; en outre, dans ces deux régions du monde, de nombreuses dispositions sont prises à l’échelon national et local en faveur des PME, venant ainsi s’ajouter aux mesures SBA (2).

2.2.

Les conclusions de cet avis (voir chapitre 1) ne consistent donc pas à comparer les programmes spécifiques relevant des deux SBA mais se concentrent sur les améliorations possibles en ce qui concerne le statut juridique et politique et la gouvernance du «Small Business Act» de l’Union européenne ainsi que l’utilisation de ses objectifs cibles.

3.   L’Administration pour les petites entreprises (Small Business Administration, SBA) des États-Unis

3.1.

L’Administration des petites entreprises est une agence gouvernementale indépendante qui apporte un soutien aux petites entreprises. Elle a été créée en 1953 par le président Eisenhower, après l’adoption de la «loi en faveur des petites entreprises» (Small Business Act). Sa mission est de conseiller et d’assister les petites entreprises, ainsi que de protéger leurs intérêts. Si l’on exclut ses dépenses sans rapport avec les entreprises, son budget s’élevait approximativement à un milliard de dollars en 2013. Certaines des mesures qu’elle adopte sont juridiquement contraignantes. Elle dispose de bureaux dans chacun des États de l’Union, ainsi que d’un millier d’antennes locales. Le président Obama a intégré le directeur général de la SBA dans son cabinet.

3.2.

La SBA a adopté une définition complexe de la petite entreprise, en l’occurrence une entité qui est essentiellement détenue de manière indépendante, exploitée et structurée dans un but lucratif. Selon le secteur d’activité, le produit ou le service concerné, la norme applicable en matière de taille des entreprises est fondée sur le nombre de personnes qu’elles emploient ou sur le volume de leurs ventes. Si l’on considère le nombre de salariés, l’effectif maximal varie de 100 à 1 500.

3.3.

Vue d’ensemble des activités et programmes de l’Administration des petites entreprises (SBA) des États-Unis (3)

3.3.1.

Financement: prêts et capital-risque

3.3.1.1.

La SBA fournit des garanties aux petites entreprises qui ne peuvent avoir accès au crédit par d’autres canaux. D’une manière générale, ces prêts sont accordés par des partenaires de la SBA (banques et autres établissements financiers) et garantis par l’agence.

Le programme de microcrédit (Microloan Program) s’adresse aux entreprises nouvelles et en phase de démarrage dans des marchés mal desservis. Les prêts d’urgence visent à apporter une réponse dans un délai de 36 heures. Le programme de prêts de calamité, quant à lui, prête de l’argent aux petites entreprises touchées par de grandes catastrophes dans les 45 jours.

3.3.1.2.

Le programme de la «Société d’investissement dans les petites entreprises» (Small Business Investment Company, SBIC) améliore l’accès des petites entreprises au capital-risque.

3.3.2.

Programmes de passation de marchés pour petites entreprises

3.3.2.1.

Plusieurs programmes de passation de marchés donnent à de petites entreprises, qui appartiennent à des personnes défavorisées ou sont implantées dans des zones mal desservies, la possibilité de n’entrer en concurrence, dans le cadre de grands marchés publics, qu’avec des entreprises similaires.

Des objectifs globaux annuels de participation gouvernementale sont établis au niveau fédéral en ce qui concerne les marchés publics passés à l’échelon fédéral et octroyés à des entreprises de petite taille, avec des sous-objectifs différenciés pour chaque département et agence. L’objectif global est aujourd’hui d’au moins 23 % de la valeur totale des contrats fédéraux de maîtrise d’œuvre. Dans l’Union européenne, il est fixé à plus de 29 %, mais cela concerne aussi les contrats passés par les autorités régionales et locales. L’objectif des États-Unis pourrait être revu à la hausse à l’avenir.

3.3.3.

Programmes de recherche et développement: la stratégie d’accroissement de la participation des PME par relèvement des objectifs cibles

3.3.3.1.

Le programme «Recherche en matière d’innovation dans les petites entreprises» (Small Business Innovation Research, SBIR) vise à accroître la participation des petites entreprises de haute technologie aux activités de recherche et développement au niveau fédéral au sein des départements dotés d’un budget de R&D d’au moins cent millions de dollars. Un pourcentage du budget destiné à des activités de recherche et développement doit être utilisé pour la participation de petites entreprises: initialement, en 1983, ce taux était de 0,2 %; depuis, il a fortement augmenté, pour atteindre 2,7 % en 2013 et un nouvel objectif de 3,2 % a été fixé pour 2017.

3.3.3.2.

Le programme «Transfert de technologie pour les petites entreprises» (Small Business Technology Transfer, STTR) assure le financement d’activités de recherche qui sont partagées entre une petite entreprise et un organisme de recherche sans but lucratif; le pourcentage cible afférent, de 0,35 % en 2013, a été porté à 0,45 % en 2016.

3.3.4.

Programmes de développement entrepreneurial

Ils fournissent une formation aux petites entreprises dans un millier de centres. SCORE regroupe 50 organisations indépendantes à but non lucratif, opérant avec 13 000 bénévoles.

3.3.5.

Bureau du commerce international

Le Bureau du commerce international dispense une assistance à l’export. Ses activités comprennent l’octroi de prêts d’urgence (dans les 36 heures) et de subventions pour la participation à des foires à l’étranger ainsi que la fourniture de documentation et de matériaux audiovisuels.

3.3.6.

Bureaux spéciaux

Le Bureau de l’inspecteur général a pour mission d’améliorer la gestion et l’efficacité de l’Administration des petites entreprises, de lutter contre la fraude dans les programmes et d’examiner les actes législatifs afférents, qu’ils aient été adoptés ou soient à l’état de propositions. Il constitue un organe indépendant au sein de la SBA, présidé par l’inspecteur général.

Le Bureau de défense. Cet organe a un rôle de porte-parole indépendant des petites entreprises au sein du gouvernement fédéral. Sa mission consiste à promouvoir des politiques qui viennent en aide aux petites entreprises, en intervenant dans les processus réglementaires des agences et en étudiant l’impact produit par les réglementations fédérales.

4.   Évolution dans l’Union européenne: de la charte des petites entreprises au «Small Business Act»  (4)

4.1.    Charte européenne des petites entreprises (2000)

La Charte européenne des petites entreprises a été adoptée par les dirigeants européens en 2000. Constituant un engagement volontaire des États membres à améliorer l’environnement des affaires pour les petites entreprises dans les États membres et au niveau de l’Union européenne, elle est dépourvue de force juridique contraignante. Elle a été spécialement conçue pour les petites entreprises de moins de 50 salariés.

4.2.    Un «Small Business Act» (SBA) pour l’Union européenne — 2008

4.2.1.

La Commission a étudié l’approche de la SBA des États-Unis et a publié en 2008 sa communication «Priorité aux PME — Un “Small Business Act” pour l’Europe» (5), qui couvre un groupe cible plus large (PME ayant moins de 250 salariés).

Il n’y a eu qu’un petit nombre de propositions de nouvelles législations.

Le SBA porte essentiellement sur l’établissement d’un nouveau cadre politique qui intègre les politiques existantes en matière d’entreprises et s’appuie sur la Charte pour les petites entreprises.

4.2.2.

Dix principes pour la conception et la mise en œuvre de politiques relatives aux PME au niveau européen et national ont été introduits concernant l’environnement des affaires, l’entrepreneuriat, le principe «penser d’abord aux PME», les marchés publics, le raccourcissement des délais de paiement, l’amélioration du marché unique, les compétences et l’innovation.

4.2.3.

En 2008, le CESE (6) avait proposé un SBA plus ambitieux en référence à la SBA américaine.

4.2.4.

Parmi ses grandes recommandations, le CESE préconisait notamment: — d’établir un instrument juridique contraignant pour l’application du principe «penser d’abord aux PME», — de mettre en place un «comité européen du SBA», associant les États membres et les associations d’entreprises européennes représentatives, et — de nommer dans chaque État membre un représentant des PME.

Malheureusement, les deux premières recommandations n’ont pas été mises en œuvre par la Commission européenne.

4.3.    Réexamen du «Small Business Act» de l’Union européenne (2011)

4.3.1.

En 2011, la Commission a publié sa communication intitulée «Réexamen du “Small Business Act” pour l’Europe» (7) dans laquelle elle conclut que si des progrès ont été accomplis, il reste néanmoins encore beaucoup à faire.

4.3.2.

La Commission est moins positive en ce qui concerne l’évolution de la situation dans les États membres pour ce qui est de: — la réduction de la charge administrative et la mise en œuvre des tests PME au niveau national, — la promotion du code européen de bonnes pratiques, et — la simplification des procédures de faillites.

4.3.3.

Lors du réexamen du SBA, plusieurs mesures ont été proposées en réaction à la crise économique pour les domaines suivants: réglementation, financement, accès aux marchés, entrepreneuriat, création d’emplois et croissance inclusive (y compris l’entrepreneuriat féminin et l’initiative relative à l’entreprise sociale).

4.3.4.

Les améliorations stratégiques nécessaires impliquent de renforcer la gouvernance. — La Commission continuera à publier chaque année des rapports généraux sur chaque État membre, conformément à la stratégie UE 2020, l’examen des progrès réalisés dans la mise en œuvre du SBA faisant partie intégrante de cet exercice. — Le groupe consultatif SBA (voir point 4.3.4) qui devait être créé en 2011, mais ne l’a jamais été, doit être rendu opérationnel et consulté au stade prédécisionnel. — Le réseau des représentants des PME a été mis en place. Il est constitué des représentants pour les PME au niveau de la Commission et à l’échelon national. Un lien direct devrait ainsi se nouer entre la Commission, les administrations des États membres et les organisations professionnelles nationales. — Il y a lieu d’établir des plans nationaux de mise en œuvre du SBA, étayés par un solide mécanisme de suivi et en coordination avec les États membres et les organisations d’entreprises. (Toutefois, le CESE regrette que cette disposition ne soit pas appliquée de manière aussi efficace que possible.)

4.3.5.

En 2011 (8), le CESE a reconnu qu’une plus grande attention avait été accordée aux PME.

Les principales conclusions du Comité étaient notamment les suivantes:

—	le CESE estime que le SBA devrait revêtir une forme plus contraignante,

—	le SBA ne peut être couronné de succès que si un partenariat est établi sous la forme d’une gouvernance multipartite (avec les partenaires sociaux et les parties prenantes publiques et privées),

—	le rôle essentiel des organisations intermédiaires du secteur public et du secteur privé qui proposent des services sur mesure ne reçoit pas l’attention voulue,

—	le CESE demande au Conseil de tenir chaque année un Conseil Compétitivité spécial pour les PME, les microentreprises et le SBA.

Le CESE regrette que ces recommandations n’aient pas été mises en œuvre par la Commission européenne.

4.4.    Consultation publique sur le SBA en 2014

4.4.1.

En septembre 2014, la Commission a lancé une consultation portant sur la manière dont le «Small Business Act» doit être révisé et intitulée «Une politique européenne forte pour soutenir les petites et moyennes entreprises et les entrepreneurs de 2015 à 2020».

4.4.2.

La Commission conclut que le SBA n’a pas été pleinement mis en œuvre dans de nombreux États membres.

Les domaines d’action prioritaires proposés sont les suivants:

—	réduction des charges administratives,

—	accès au financement et aux marchés,

—	esprit d’entreprise et potentiel d’innovation, et

—	renforcement du développement des compétences (nouveau).

4.4.3.

En avril 2015, la Commission a publié un rapport sur les résultats de cette consultation. Une proposition de SBA révisé avait été initialement prévue pour le premier semestre 2015, mais vient d’être reportée jusqu’en 2016. Les organisations d’entreprises européennes ont fait part de leur déception à propos de ce report et demandé qu’une action soit engagée en 2015.

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(1)  JO C 376 du 22.12.2011, p. 51.

(2)  Il serait trop complexe de procéder, dans les limites du présent avis, à une comparaison plus large des mesures en faveur des PME.

(3)  Nous ne donnons ici qu’un aperçu sommaire des activités de la SBA qui peuvent retenir l’attention. Pour de plus amples informations, on se reportera au rapport du Congrès de 2013 intitulé «Administration des petites entreprises: vademecum des programmes» (Small Business Administration, A Primer on Programmes), à l’adresse www.crs.gov. Le Bureau gouvernemental des comptes donne un aperçu d’ensemble des programmes de la SBA dans son rapport GAO-12-819, consacré à l’«Aide entrepreneuriale», sur son site www.gao.gov

(4)  Un résumé sur le développement du SBA est fourni ci-dessous. Pour un aperçu plus détaillé, voir le document d’information disponible sur le site internet du CESE.

(5)  COM(2008) 394 final.

(6)  JO C 182 du 4.8.2009, p. 30.

(7)  COM(2011) 78 final

(8)  JO C 376 du 22.12.2011, p. 51.

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