13.10.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 345/85

Rapporteur:

Philip VON BROCKDORFF

Corapporteure:

Christa SCHWENG

1.1.

Le CESE est d’avis que la proposition de nouveau règlement sur la coordination des systèmes de sécurité sociale devrait viser à faciliter la circulation des demandeurs d’emploi et des travailleurs, et non à l’entraver. La raison en est qu’une amélioration de la coordination des systèmes de sécurité sociale facilite la libre circulation des travailleurs en leur procurant des avantages (développement des compétences et adaptabilité renforcée), ainsi qu’aux employeurs (personnel motivé disposant d’un savoir-faire technique). Une telle coordination contribue également à l’économie au sens large en s’attaquant aux disparités en matière de chômage entre les États membres de l’Union européenne, en promouvant une répartition plus efficace des ressources humaines, de même qu’en contribuant à la croissance et la compétitivité de l’Union européenne.

1.2.

Des règles qui fonctionnent bien et sont équitables pour les travailleurs mobiles, mais aussi pour ceux qui ne le sont pas, constituent d’importants facteurs d’acceptation politique de la mobilité. Le CESE fait valoir que le but de cet exercice devrait être de parvenir à un juste équilibre entre pays d’origine et pays d’accueil.

1.3.

En ce qui concerne les conditions applicables aux citoyens bénéficiant du droit d’«exporter» leur accès à des prestations pour soins de longue durée lorsqu’ils se déplacent à l’étranger, le CESE constate que les nouvelles règles offrent aux citoyens une meilleure protection dans les situations transfrontières. Toutefois, le CESE attire l’attention sur le fait que les nouvelles règles n’établissent pas un nouveau droit aux soins de longue durée dans tous les États membres, ce droit dépendant de l’existence de tels services dans le pays d’accueil.

1.4.

Le CESE note que la proposition de révision du règlement sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et la directive sur le détachement des travailleurs sont toutes deux pertinentes pour la mobilité de la main-d’œuvre. Cependant, étant donné que ces deux instruments traitent de problèmes distincts, le CESE craint que le fait que le règlement sur la coordination des systèmes de sécurité sociale renvoie à des définitions figurant dans la proposition de révision de la directive relative au détachement des travailleurs n’entraîne dans la pratique une moindre clarté juridique.

1.5.

Le CESE constate que l’obligation proposée de travailler pendant au moins trois mois dans l’État membre d’accueil avant qu’un travailleur ne puisse prétendre à des prestations de chômage retardera la «totalisation des périodes» donnant droit à des prestations. Si cela est susceptible de rendre les règles plus équitables pour les pays de destination, cela pourrait aussi avoir une incidence négative sur la motivation à faire jouer la mobilité.

1.6.

Le CESE se demande comment la proposition d’allonger la période d’«exportation» des allocations de chômage des trois mois actuels jusqu’à six mois au moins peut effectivement créer des possibilités d’emploi pour les demandeurs d’emploi, dans la mesure où cela dépendra de la situation du marché du travail, qui varie d’un pays à l’autre.

1.7.

Le CESE estime qu’une plus grande convergence sur les plans des prestations, de la totalisation et de l’activation contribuerait à améliorer et faciliter la coordination des régimes de sécurité sociale. En outre, les services publics de l’emploi (SPE) devraient être plus efficaces pour ce qui est d’aider les demandeurs d’emploi mobiles à trouver un emploi approprié.

1.8.

Le CESE plaide en faveur d’un engagement accru des États membres s’agissant de faciliter la faculté d’autoriser les citoyens mobiles qui sont économiquement inactifs à cotiser, de manière proportionnée et conformément au principe d’égalité de traitement, à un régime d’assurance maladie dans l’État membre d’accueil. Les États membres devraient également étudier les avantages de l’accueil des citoyens mobiles en général, y compris ceux qui sont non actifs, mais qui, d’une manière ou d’une autre, n’en contribuent pas moins à l’économie (et à la diversité culturelle) du pays d’accueil.

1.9.

Enfin, le CESE est d’avis que rien dans les nouvelles règles envisagées ne devrait restreindre les droits fondamentaux reconnus dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

2.1.

Du fait de l’évolution continue du marché du travail transfrontière et des modifications apportées aux systèmes nationaux de sécurité sociale, on note un besoin évident de mise à jour ou d’adaptation des règles existantes. C’est là, en dehors de la nécessité de méthodes d’application plus simples et plus faciles, la logique qui sous-tend les propositions de modifications formulées par la Commission européenne dans sa communication du 13 décembre 2016.

2.2.

La proposition à l’examen vise à fournir des règles qui soient claires, équitables et applicables, afin de faciliter la mobilité de la main-d’œuvre. La libre circulation des travailleurs reste l’un des piliers essentiels du marché intérieur. Cependant, les autorités nationales sont également priées de lutter contre les abus ou la fraude aux prestations sociales.

2.3.

Les principales modifications proposées concernent les thèmes suivants:

3.1.

Les systèmes de sécurité sociale couvrent habituellement des domaines tels que la maladie, la maternité/paternité, la famille, la vieillesse, le chômage et d’autres allocations similaires. Ils relèvent exclusivement des autorités nationales. Cela signifie que chaque État est responsable de la conception de son propre système de sécurité sociale. De ce fait, les prestations de sécurité sociale perçues par les citoyens varient fortement au sein de l’Union européenne, tant en termes d’allocations réellement perçues qu’en ce qui concerne la manière dont les systèmes sont organisés.

3.2.

Le CESE est particulièrement préoccupé par les écarts de performance considérables entre les systèmes de sécurité sociale des différents États membres de l’Union européenne: les meilleurs systèmes contribuent à réduire de 60 % le risque de pauvreté, tandis que les moins efficaces ne le font qu’à concurrence de 15 %, la moyenne pour l’Union européenne étant de 35 % (1). Ces écarts sont en partie la raison des conditions sociales variées auxquelles sont confrontés les citoyens dans l’Union. Il est donc d’autant plus important pour les États membres de l’Union européenne de s’accorder sur des principes pour des systèmes de sécurité sociale efficaces et fiables, comme le préconise le CESE dans ses avis sur les Principes pour des systèmes de prestations sociales efficaces et fiables  (2) et sur le Socle européen des droits sociaux  (3). Les valeurs européennes communes et le développement économique requièrent de préserver dans chaque État membre un revenu minimal, des soins de santé de base, la fourniture de services sociaux adaptés et la participation sociale. Cela peut contribuer à stimuler la solidarité dans les États membres de même qu’à réduire les déséquilibres macroéconomiques.

3.3.

La libre circulation des travailleurs est l’une des quatre libertés fondamentales de circulation dans l’Union européenne. Le CESE estime qu’elle devrait être encouragée plus efficacement et être respectée dans ses différentes dimensions, étant donné qu’en pratique, il n’existe pas de libre circulation des travailleurs sans respect des droits sociaux des citoyens et des travailleurs mobiles, sur la base du principe de l’égalité de traitement, comme mentionné ci-dessous. La coordination des systèmes de sécurité sociale est l’une de ces dimensions. L’historique de son application est globalement une réussite et a contribué, au cours des dernières décennies, au fait que les millions de travailleurs qui en ont bénéficié sont devenus les meilleurs «ambassadeurs» de la libre circulation des travailleurs.

3.4.

Afin de faciliter la libre circulation des travailleurs et des citoyens, une meilleure coordination des systèmes de sécurité sociale est nécessaire pour fournir davantage de clarté et des assurances quant aux prestations auxquelles ils ont droit. L’Union européenne dispose à cette fin de règles lui permettant de coordonner les systèmes nationaux de sécurité sociale. Ces règles déterminent quel est l’État membre dont le système de sécurité sociale s’applique à un citoyen ou un travailleur. Elles visent également à éviter une double couverture dans les cas de situation transfrontière et, dans le même temps, elles offrent des garanties pour les personnes travaillant dans un autre pays ou cherchant un emploi dans toute l’Union européenne.

3.5.

Il convient de souligner que les règles existantes concernent la coordination et non l’harmonisation des systèmes de sécurité sociale. Ces règles sont établies dans les règlements (CE) no 883/2004 et (CE) no 987/2009. Les règles de l’Union européenne se fondent sur quatre principes:

3.6.

Les dispositions des règlements (CE) no 883/2004 et (CE) no 987/2009 concernent toute personne qui s’établit dans un autre État membre pour s’y installer définitivement ou y travailler ou encore étudier temporairement. Elles incluent les personnes qui franchissent la frontière pour aller travailler dans un autre État membre. En outre, les personnes à la recherche d’un emploi dans un autre État membre peuvent percevoir des allocations de chômage de leur État membre tout en étant à la recherche d’un emploi pendant une période déterminée.

4.1.

En 2015, quelque 11,3 millions de citoyens de l’EU-28 en âge de travailler (20-64 ans) résidaient dans un autre État membre de l’Union européenne, dont 8,5 millions avaient un emploi ou étaient à la recherche d’un emploi (les chiffres à ces deux égards varient d’un État membre à l’autre). Ce chiffre représente 3,7 % de l’ensemble de la population de l’Union en âge de travailler. On dénombrait, au sein de l’Union européenne, 1,3 million de travailleurs transfrontaliers, à savoir des personnes travaillant dans un État membre de l’Union européenne autre que celui de leur résidence. Le nombre de travailleurs détachés s’élevait quant à lui à 1,92 million. Ce chiffre représentait 0,7 % de l’emploi total dans l’Union européenne, les détachements ayant une durée de quatre mois en moyenne.

4.2.

La coordination des systèmes de sécurité sociale favorise la libre circulation des travailleurs, en leur assurant des prestations, ainsi que, indirectement, aux employeurs, de même qu’elle est favorable à l’économie dans son ensemble, en contribuant à la croissance et à la compétitivité. L’écrasante majorité des citoyens qui sont mobiles au sein de l’Union européenne souhaitent améliorer leurs moyens de subsistance et leurs perspectives d’emploi.

4.3.

Du point de vue du travailleur, le droit de travailler dans un autre État membre offre non seulement des opportunités d’emploi mais facilite également le développement de nouvelles compétences, renforce l’adaptabilité et enrichit personnellement le travailleur grâce à de nouvelles expériences de travail. La circulation des travailleurs aide en outre à gérer les pénuries de main-d’œuvre et à compenser les déficits de compétences. Elle tend également à contribuer au financement des services publics dans l’État membre d’accueil et peut soulager une partie de la charge fiscale de même que compenser la diminution des cotisations due au vieillissement de la population.

4.4.

D’un point de vue macroéconomique, la mobilité de la main-d’œuvre permet de lutter contre les disparités entre les États membres de l’Union européenne en matière de chômage et contribue à la répartition plus efficace des ressources humaines. La recherche suggère également que la mobilité au sein de l’Union a joué un rôle important dans la prévention d’un accroissement de l’instabilité au lendemain de la crise financière et économique.

4.5.

La mobilité professionnelle, lorsqu’elle s’exerce dans des conditions équitables, peut être avantageuse pour les travailleurs, les entreprises et la société dans son ensemble. Elle peut constituer une grande chance pour les citoyens et les travailleurs, du point de vue du développement personnel, économique et social, et doit à ce titre être facilitée. Les règles qui fonctionnent bien et sont équitables pour les travailleurs mobiles, mais aussi pour ceux qui ne le sont pas, constituent d’importants facteurs d’acceptation politique de la mobilité. L’objectif de ces règles est de parvenir à un juste équilibre entre les pays de destination et les pays d’origine.

4.6.

À la lumière de ce qui précède, le CESE estime que toute modification proposée devrait viser à faciliter la circulation des demandeurs d’emploi et des travailleurs, et non pas la restreindre. Par ailleurs, le CESE est d’avis que les règles de coordination de la sécurité sociale devraient faciliter l’accès à l’emploi des personnes possédant des compétences différentes. L’égalité de traitement entre les travailleurs de l’Union et les travailleurs nationaux en ce qui concerne les mesures actives du marché du travail est essentielle pour surmonter les divisions sociales.

5.1.

En ce qui concerne le système de coordination relatif aux travailleurs frontaliers, le CESE prend note de la proposition visant à transférer la responsabilité du paiement des allocations de chômage à l’État membre de la dernière activité professionnelle, mais estime que l’exigence qui consiste à avoir travaillé dans cet État membre pendant une période minimale de douze mois pourrait limiter les effets positifs résultant de cette modification. Il reconnaît néanmoins que la proposition pose également un défi aux États membres qui deviennent responsables du paiement des allocations.

5.2.

En ce qui concerne les conditions applicables aux citoyens bénéficiant du droit d’«exporter» leur accès aux prestations pour des soins de longue durée lorsqu’ils se déplacent à l’étranger, le CESE constate que les nouvelles règles offrent aux citoyens une meilleure protection dans les situations transfrontières. Les nouvelles règles sont particulièrement pertinentes dans la perspective du vieillissement démographique et de la promotion d’une plus grande indépendance et mobilité des personnes handicapées, avec un nombre croissant de citoyens se déplaçant d’un État membre à un autre et ayant besoin de prestations de soins de longue durée. Toutefois, le CESE attire l’attention sur le fait que les nouvelles règles n’établissent pas un nouveau droit aux soins de longue durée dans tous les États membres, ce droit dépendant de l’existence de tels services dans le pays d’accueil.

5.3.

Le CESE estime que les nouvelles règles faciliteront la procédure de recouvrement des allocations de sécurité sociale indûment versées. Les États membres pourront tirer parti d’un instrument uniforme de recouvrement des créances relatives à des allocations de sécurité sociale indûment versées et de procédures plus claires en matière d’assistance mutuelle transfrontière.

5.4.

Le CESE note que la proposition de révision du règlement sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et la directive sur le détachement des travailleurs sont toutes deux pertinentes pour la mobilité de la main-d’œuvre. Ces deux instruments traitent toutefois de questions distinctes. Alors que la directive sur le détachement des travailleurs porte sur les conditions de travail des travailleurs détachés (y compris la rémunération), le règlement sur la coordination des systèmes de sécurité sociale vise à déterminer quel est le système de sécurité sociale qui s’applique. La nouvelle proposition ne modifie le champ d’application ni des règles de l’Union européenne sur la coordination de la sécurité sociale, ni de la directive sur le détachement des travailleurs. Par conséquent, le CESE craint que le fait que le règlement sur la coordination de la sécurité sociale renvoie à des définitions figurant dans la proposition de révision de la directive relative au détachement des travailleurs, dans un souci de faciliter leur application, n’entraîne dans la pratique une moindre clarté juridique. Le fait de se référer dans un règlement (contraignant et directement applicable dans tous les États membres) à une directive (qui ne lie les États membres qu’en ce qui concerne le résultat à atteindre) est source d’incertitude juridique.

5.5.

Le CESE note qu’il est nécessaire d’assurer des conditions uniformes pour l’application des règles spécifiques sur la coordination de la sécurité sociale en ce qui concerne les travailleurs détachés. Cette précision couvre la définition des situations dans lesquelles des formulaires A 1 sont délivrés, les éléments à vérifier avant la délivrance et le retrait en cas de contestation. Compte tenu du fait que ces aspects peuvent être essentiels pour l’application pratique des articles 12 et 13 du règlement (CE) no 883/2004, le CESE est préoccupé par cette délégation à la Commission de pouvoirs qui ne sont pas clairement définis. Un retour d’information au CESE concernant la mise en œuvre de cette délégation de pouvoirs et, par la suite, une évaluation de l’incidence des nouvelles procédures seraient les bienvenus, étant donné le caractère sensible de la question du détachement de travailleurs. Le CESE est également préoccupé par l’effet cumulatif de la nouvelle réglementation en matière de détachement, les modifications techniques mentionnées précédemment qui ont été apportées à la réglementation de la sécurité sociale et le nombre croissant d’initiatives nationales pour contrôler les travailleurs venant d’autres pays de l’Union européenne. La complexité croissante liée à la combinaison de ces différentes réglementations est susceptible d’entraver la mobilité transnationale et devrait être suivie de près au niveau européen. En outre, il est également nécessaire de respecter les règles de sécurité sociale relatives aux travailleurs détachés.

5.6.

En vertu des nouvelles règles, un travailleur mobile de l’Union européenne doit travailler pendant au moins trois mois dans l’État membre d’accueil avant de pouvoir prétendre à des allocations de chômage dans ce même État. Le CESE estime que cette proposition établit des restrictions d’accès aux allocations de chômage à l’égard des travailleurs mobiles dans le pays d’accueil, par rapport aux conditions actuelles (selon lesquelles il suffit d’une seule journée de travail pour accéder à ce droit). Ce faisant, la proposition reporte de fait la «totalisation de périodes» (indépendamment du dernier lieu de résidence d’une personne) donnant droit aux allocations. Cela pourrait, d’une part, avoir une influence négative sur la motivation en faveur de la mobilité mais, d’autre part, rendre les règles plus équitables pour les pays de destination.

5.7.

Conformément aux nouvelle règles proposées, la période minimale pendant laquelle les demandeurs d’emploi peuvent exporter, vers un autre État membre, des allocations de chômage acquises dans un premier État membre sera prolongée de trois mois actuellement à six mois au moins, la réglementation actuelle laissant la décision – trois ou six mois – à l’État membre exportant les allocations. Le CESE considère cette modification comme une reconnaissance, de la part de la Commission, des difficultés à trouver un emploi rapidement dans un autre État membre. Toutefois, le CESE se demande comment la proposition d’allonger la période d’«exportation» des allocations de chômage peut effectivement créer des possibilités d’emploi pour les demandeurs d’emploi, dans la mesure où cela dépendra de la situation du marché du travail, qui varie d’un pays à l’autre. Le CESE doute également de l’utilité de cette proposition à l’heure où le chômage, et en particulier le chômage des jeunes, reste élevé dans plusieurs États membres de l’Union européenne.

5.8.

Le CESE estime que les nouvelles règles proposées ne traitent pas les lacunes existantes d’un système de sécurité sociale coordonné, qui était initialement conçu pour les États membres affichant des niveaux de parité de pouvoir d’achat et des systèmes de sécurité sociale relativement similaires. Des mesures plus efficaces sont donc nécessaires pour parvenir à une convergence en ce qui concerne la durée des prestations de chômage, le montant des prestations reçues et les délais pour la totalisation des périodes donnant lieu à l’activation de ces prestations. Cette convergence contribuerait à améliorer et à faciliter la coordination des régimes de sécurité sociale. La question de savoir comment parvenir à cette convergence doit être considérée en dehors du présent avis. En principe, les nouvelles règles proposées en matière d’«exportation» des allocations de chômage permettent une coopération plus étroite entre les services publics de l’emploi à tous les niveaux. La révision clarifiera l’obligation incombant aux services de l’emploi dans l’État membre d’accueil de soutenir les demandeurs d’emploi dans leur recherche d’un travail et de surveiller et faire rapport sur leurs activités à l’État membre compétent en ce qui concerne le paiement des allocations de chômage. Toutefois, le CESE estime que les services publics de l’emploi devraient davantage aider les demandeurs d’emploi mobiles à trouver des emplois non précaires, compte tenu notamment du temps limité qui leur est accordé pour trouver un emploi, ce qui contribuerait à la convergence accrue visée au paragraphe précédent.

5.9.

Le CESE prend acte du fait que, dans le cas de citoyens mobiles de l’Union européenne qui se déplacent d’un État membre à un autre (État membre d’accueil) et qui ne travaillent pas ou ne sont pas activement à la recherche d’un travail, les nouvelles règles proposées peuvent subordonner l’accès à certaines prestations de sécurité sociale à une preuve fournie par la personne concernée qu’elle jouit d’un droit de séjour en vertu du droit de l’Union, droit qui est lui-même conditionné à des moyens de subsistance suffisants et à une couverture d’assurance maladie complète. En d’autres termes, les États membres sont tenus de respecter les conditions énoncées dans la directive sur la libre circulation (directive 2004/38/CE). Les États membres devraient également étudier les avantages de l’accueil des citoyens mobiles en général, y compris ceux qui sont non actifs et ne paient pas de cotisations sociales, mais qui, d’une manière ou d’une autre, finissent en définitive par contribuer à l’économie (et à la diversité culturelle) du pays d’accueil.

5.10.

Il est en fait établi au considérant 5 ter de la proposition de la Commission que les États membres devraient s’assurer que les citoyens mobiles de l’Union européenne (économiquement) non actifs ne sont pas empêchés de disposer d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil. Cela signifie aussi que ces citoyens devraient être autorisés à contribuer de manière proportionnée à un régime de couverture maladie dans l’État membre d’accueil. Le CESE plaide en faveur d’un engagement accru des États membres pour faciliter cette option.

5.11.

Le CESE est d’avis que rien dans les nouvelles règles envisagées ne devrait restreindre les droits fondamentaux consacrés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment le droit à la dignité humaine (article 1er), le droit à la sécurité sociale et à l’aide sociale (article 34) et le droit aux soins de santé (article 35).

5.12.

Pour conclure, tout en reconnaissant qu’on ne peut ignorer la nécessité d’un équilibre entre les États membres d’accueil et d’origine dans la mesure où la recherche d’emploi est concernée, le CESE fait valoir que les nouvelles règles proposées ne faciliteront pas nécessairement la circulation des demandeurs d’emploi. Les segments les plus fragiles et les plus faibles des sociétés européennes resteront aussi vulnérables qu’ils le sont aujourd’hui, tout comme subsisteront les clivages socio-économiques au sein des États membres de l’Union européenne et entre ceux-ci.