1.7.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 192/59

(1)

Par lettre du 9 mai 2007, la Commission a reçu une plainte concernant l'extension de l'accord interprofessionnel conclu dans le cadre de l'Association française pour la valorisation des produits et des secteurs professionnels de l'horticulture et du paysage (interprofession «Val'Hor»). Le cas a été enregistré sous le no CP 157/07. Le 4 février 2010, cette mesure a été répertoriée sous le no NN 8/10 en tant qu'aide d'État non notifiée.

(2)

Dans le cadre de la plainte CP 157/07, la Commission a reçu des observations de la part du plaignant le 26 octobre 2009 et le 16 mai 2011.

(3)

Les services de la Commission ont demandé aux autorités françaises de fournir des informations supplémentaires concernant une possible aide d'État dans le secteur de l'horticulture par lettres des 13 juillet 2007, 10 décembre 2007, 26 juin 2008, 22 février 2010, 16 décembre 2010 et 13 octobre 2011. La France a transmis ces informations par lettres des 17 octobre 2007, 7 avril 2008, 1er septembre 2008, 2 avril 2010, 22 février 2011 et 15 novembre 2011.

(4)

Par la décision C(2011) 10053 du 11 janvier 2012, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE.

(5)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne  (1). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(6)

La Commission a reçu des observations de la part des intéressés. Elle les a transmises à la France en lui donnant la possibilité de les commenter.

(7)

Par courriel daté du 20 janvier 2012, la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a communiqué à la Commission une lettre des autorités françaises demandant un délai supplémentaire d'un mois pour présenter leurs observations sur l'ouverture de la procédure. Cette prolongation de délai a été accordée par fax daté du 26 janvier 2012.

(8)

Par courriel daté du 14 mars 2012, la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a communiqué les observations des autorités françaises sur l'ouverture de la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE.

(9)

Par courriel daté du 10 juillet 2012, la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a communiqué la réaction des autorités françaises aux observations présentées par les parties intéressées.

(10)

L'Association française pour la valorisation des produits et des secteurs professionnels de l'horticulture et du paysage (Val'Hor) est une organisation interprofessionnelle reconnue du secteur de l'horticulture en France. Son organisation et son fonctionnement sont réglementés par les articles L. 631-1 et suivants du code rural.

(11)

L'association Val'Hor a été créée en 1997, et a été reconnue par les pouvoirs publics comme interprofession nationale, au sens de l'article L. 632-1 du code rural français pour la filière de l'horticulture et du paysage le 13 août 1998. Ses statuts ont été approuvés en assemblée générale le 25 mars 2004.

(12)

Val'Hor, comme les autres organisations interprofessionnelles reconnues, est susceptible de conclure des accords et de prélever, auprès de tous les membres des professions la constituant, des cotisations volontaires destinées à les financer. Ces accords peuvent être rendus obligatoires par arrêté interministériel (accords dits «étendus») pour tous les acteurs de la filière, membres ou non de l'interprofession Val'Hor dans les conditions prévues par le code rural français. Le code rural n'autorise l'extension des accords que lorsqu'ils visent «un intérêt commun» fondé sur des actions «conformes à l'intérêt général et compatibles avec les règles de la politique agricole commune» (voir article L. 632-3 du code rural).

(13)

Val'Hor a adopté le 12 novembre 2004 l'accord interprofessionnel de financement, qui a été modifié par l'avenant no 1 du 14 septembre 2006. L'article II de cet accord prévoit que chaque membre, personne physique ou morale, d'une profession représentée au sein de l'organisation interprofessionnelle Val'Hor est redevable d'une cotisation annuelle.

(14)

L'accord interprofessionnel de financement conclu dans le cadre de Val'Hor a été étendu une première fois par voie d'arrêté du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité le 12 avril 2005, publié au Journal officiel de la République française le 12 mai 2005, pour une durée d'un an. Il a été étendu une deuxième fois pour une durée d'un an par un arrêté daté du 16 novembre 2006, publié au Journal officiel de la République française le 8 décembre 2006.

(15)

Par arrêté du 31 mars 2008, publié au Journal officiel de la République française le 11 avril 2008, les dispositions de l'accord interprofessionnel du 21 février 2008 ont été étendues pour la période du 1er juillet 2007 au 30 juin 2008 à tous les membres des professions constituant l'association. Par arrêté du 16 septembre 2008, publié au Journal officiel de la République française le 25 septembre 2008, les dispositions de l'accord interprofessionnel du 22 juillet 2008 ont été étendues jusqu'au 30 juin 2010. Par arrêté du 27 mai 2010, publié au Journal officiel de la République française le 8 juin 2010, les dispositions de l'accord interprofessionnel du 22 juillet 2008 ont été étendues pour la campagne du 1er juillet 2010 au 30 juin 2011. Finalement, par arrêté du 3 octobre 2011, publié au Journal officiel de la République française le 15 octobre 2011, les dispositions de l'accord interprofessionnel du 12 septembre 2011 ont été étendues jusqu'au 30 juin 2014.

(16)

Selon les informations soumises par les autorités françaises le 17 octobre 2007, la cotisation volontaire obligatoire — CVO — instituée sur les entreprises du secteur des végétaux d'ornement issus de l'horticulture et des pépinières et du secteur du paysage était destinée à permettre la mise en œuvre des actions et moyens nécessaires à la promotion collective de l'horticulture, de la fleuristerie et du paysage, de leurs produits et de leurs métiers, sur les marchés intérieurs et extérieurs; la connaissance de l'offre, de la demande et de mécanismes du marché; l'amélioration du fonctionnement, de la maîtrise et de la transparence du marché; la qualité des produits; l'organisation et l'amélioration des pratiques et relations interprofessionnelles dans le secteur; la réalisation de programmes de formation, de recherche appliquée, d'expérimentation et de développement; et le fonctionnement de l'association.

(17)

L'État français a reconnu, par arrêté du 13 août 1998, Val'Hor comme organisation interprofessionnelle au sens de l'article L. 632-1 du code rural français.

(18)

Le fonctionnement, les missions et la composition de Val'Hor sont réglementés par les statuts. Pour que cette interprofession puisse être reconnue, les autorités compétentes devaient vérifier que divers critères soient remplis, notamment que ses statuts soient conformes à la loi (article L. 632-1 du code rural), que les organisations constitutives de Val'Hor concernées soient représentatives et se conforment aux objectifs des politiques nationales et communautaires. Son existence, ses missions et son fonctionnement sont réglementés par les articles L. 631-1 et suivants du code rural.

(19)

D'après les autorités françaises, jusqu'en 2007, les CVO payées par les membres des professions réunies dans Val'Hor étaient les seules ressources de l'interprofession. Bien que Val'Hor soit une personne morale de droit privé et que son financement soit assuré par les cotisations du secteur concerné, le fonctionnement du système des CVO nécessite l'intervention de l'État. Un décret ou un arrêté ministériel est ainsi nécessaire pour rendre obligatoires les CVO à l'ensemble de l'interprofession.

(20)

Val'Hor peut être consultée sur les orientations et les mesures des politiques de filière le concernant (article L. 632-2-1 du code rural).

(21)

Code rural, livre sixième, titre III (articles L. 631-1 à L. 632-13). Arrêtés interministériels relatifs à l'extension des accords interprofessionnels (voir points 13-14); accords interprofessionnels (voir points 10-12).

(22)

Le produit de la CVO est utilisé pour conduire des actions au profit de la filière de l'horticulture qui peuvent être classées dans ces trois catégories suivantes: actions de promotion, actions de recherche-développement et actions d'assistance technique.

(23)

Les autorités françaises soutiennent que les financements ne sont jamais destinés aux dépenses des entreprises, de quelque famille professionnelle que ce soit, mais qu'il s'agit uniquement d'opérations à caractère collectif.

(24)

La Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2 du TFUE parce qu'elle a considéré que les cotisations prélévées constituaient des taxes parafiscales, c'est-à-dire des ressources publiques, et que les actions des interprofessions étaient imputables à l'État. Elle s'est notamment fondée sur son interprétation de l'arrêt «Pearle» (2), et a estimé que la mesure ne remplissait pas toutes les conditions posées par la Cour dans cette affaire, en particulier parce que l'approbation du gouvernement, par voie de reconnaissance de l'interprofession, constituait une condition préalable à l'adoption des cotisations et que, pour produire tous leurs effets (3), les cotisations elles-mêmes nécessitaient un acte d'autorité publique (le décret interministériel).

(25)

Dans leur lettre communiquée par courriel du 14 mars 2012, les autorités françaises ont contesté la position de la Commission européenne qui a considéré que les actions menées par Val'Hor, au moyen des recettes des CVO, sont imputables à l'État et financées par des ressources d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(26)

Selon les autorités françaises, les actions conduites par cette organisation interprofessionnelle répondent aux exigences de l'arrêt Pearle et ne sont donc pas constitutives d'une aide d'État. En effet, l'association Val'Hor est une personne morale de droit privé régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Elle s'est constituée librement, le 28 mai 1997, à l'initiative des organisations les plus représentatives de la production, de la commercialisation et de la mise en valeur des végétaux d'ornement des secteurs de l'horticulture et du paysage. En application de l'article L. 632-1 du code rural, elle a été reconnue par arrêté du 13 août 1998, publié au Journal officiel de la République française le 3 septembre 1998. Pour accorder cette reconnaissance, l'autorité administrative s'est bornée à vérifier que les organisations professionnelles à l'origine de la création de Val'Hor sont représentatives et que l'interprofession a pour objet de mener des actions collectives dans l'intérêt économique des entreprises privées de la filière.

(27)

Les autorités françaises ont ajouté qu'en application des articles L. 632-3 et L. 632-6 du code rural, les accords interprofessionnels conclus par Val'Hor à l'unanimité des organisations professionnelles le composant peuvent être rendus obligatoires à l'ensemble des professionnels de la filière et financés par les CVO, lorsqu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun. L'autorité administrative se borne à vérifier la conformité de l'accord avec la réglementation nationale et européenne et à vérifier que les recettes des CVO collectées financent régulièrement les actions définies par l'organisation interprofessionnelle elle-même au bénéfice de toute la filière. Ainsi, l'autorité administrative ne joue aucun rôle dans la composition, l'organisation et les modalités de fonctionnement de Val'Hor. Celle-ci dispose donc de la plus grande autonomie pour déterminer les actions interprofessionnelles qu'elle souhaite conduire.

(28)

Les autorités françaises ont donc conclu que les actions interprofessionnelles que Val'Hor conduit ne servent pas d'instruments pour la mise en œuvre d'une politique d'État, l'État n'ayant à aucun moment le pouvoir d'orienter l'utilisation des CVO pour financer ces actions.

(29)

En ce qui concerne la position de la Commission sur la mesure dans laquelle les CVO et l'utilisation des recettes qu'elles génèrent impliquent une discrimination à l'encontre des produits exportés ou importés, et sur la question de savoir si ce mode de financement ne risque pas de porter atteinte à la concurrence entre les États membres, les autorités françaises ont signalé que, dans la mesure où l'assiette des cotisations décidées par l'interprofession Val'Hor dépend seulement de la surface ou du nombre de salariés de l'établissement, les CVO ne sont pas prélevées sur les produits importés ou exportés. Le financement des actions interprofessionnelles par les CVO ne crée donc aucune discrimination entre les produits nationaux et les produits importés ou exportés, et ne cause aucune distorsion de concurrence.

(30)

Enfin, les autorités françaises rappellent qu'en tout état de cause, dans la mesure où les CVO ne sont pas perçues sur les produits importés, elles considèrent que les mesures qu'elles financent entrent dans le champ de la décision de la Commission européenne C(2008) 7846 du 10 décembre 2008 par laquelle celle-ci admet la compatibilité du régime d'aide notifié avec le marché intérieur.

(31)

Le 4 avril 2012, la Commission a reçu d'une partie tierce intéressée des observations concernant l'ouverture de la procédure.

(32)

Dans ces observations, la partie intéressée s'interroge sur la mise en place de systèmes dans lesquels l'interprofession Val'Hor serait à la fois l'initiateur, le législateur et le percepteur de contreparties financières. Ces interrogations sont nées à la lecture des statuts de l'interprofession qui cristallisaient la représentation des syndicats en limitant l'accès de l'interprofession aux seuls représentants d'une minorité d'entreprises de bonne taille.

(33)

Le 5 avril 2012, la Commission a reçu d'une seconde partie tierce intéressée des observations concernant l'ouverture de la procédure.

(34)

Dans ces observations, la partie intéressée partage pleinement l'analyse de la Commission quant à la qualification des CVO et estime qu'elles sont contraires à l'article 110 du TFUE. La partie intéressée attire l'attention de la Commission sur le caractère totalement illégal des CVO et le rôle des juridictions nationales quant à la sanction de cette illégalité qui devrait se concrétiser par la reconnaissance du droit à remboursement intégral des CVO acquittées.

(35)

Le 6 avril 2012, la Commission a reçu d'une troisième partie tierce intéressée des observations concernant l'ouverture de la procédure.

(36)

Dans ces observations, la partie intéressée conteste l'analyse de la Commission tendant à considérer que les actions ménées par Val'Hor seraient imputables à l'État et que ses ressources devraient être assimilées à des ressources d'État puisque celui-ci n'exerce qu'un contrôle de conformité à la loi et non à la politique menée par l'interprofession.

(37)

Par lettre du 10 juillet 2012, les autorités françaises ont communiqué leurs commentaires relatifs aux observations présentées par les parties tierces intéressées, concluant que les remarques transmises par celles-ci ne sont pas de nature à remettre en cause les observations transmises par les autorités françaises à la Commission.

(38)

À titre liminaire, la Commission observe qu'une partie des actions de publicité ou de promotion en faveur de l'horticulture ici en cause ont été financées par des subventions de France-Agrimer («FAM») au titre des régimes d'aides notifiés à la Commission sous les numéros N 671/07 et XA 220/07 (ce dernier numéro correspondant à une aide exemptée). La présente décision est sans préjudice de l'appréciation déjà portée sur la nature d'aides d'État de ces subventions. De la même manière, la présente décision ne statuera pas sur la nature d'aide au secteur d'éventuelles subventions non affectées à une action précise mais versées au budget de l'interprofession Val'Hor.

(39)

La Commission se limitera donc ci-après à examiner si le financement des actions en cause par des CVO est constitutif d'une aide d'État.

(40)

L'article 107, paragraphe 1, du TFUE, dispose que sont incompatibles avec le marché intérieur, «dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(41)

Ainsi, pour pouvoir être qualifiées d'aides d'État, les actions examinées doivent être imputables à l'État et financées par des ressources d'État.

(42)

En ce qui concerne le système des interprofessions et la nature des CVO, afin d'être en mesure de déterminer si les cotisations peuvent constituer des ressources d'État, la Commission a examiné la mesure en cause, entre autres, à la lumière de l'arrêt de la Cour du 30 mai 2013 dans l'affaire C-677/11 «Doux élevages».

(43)

Dans l'affaire «Doux élevages», la Cour a répondu à une question préjudicielle portant sur l'interprétation de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et, plus particulièrement, de la notion de «ressources d'État» dans les cas impliquant des cotisations volontaires rendues obligatoires.

(44)

La Cour a rendu son arrêt, concluant que la décision d'une autorité nationale étendant à l'ensemble des professionnels d'une filière agricole un accord qui, comme l'accord interprofessionnel en cause au principal, institue une cotisation dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue par l'autorité nationale et la rend ainsi obligatoire en vue de permettre la mise en œuvre d'actions de communication, de promotion, de relations extérieures, d'assurance qualité, de recherche et de défense des intérêts du secteur concerné ne constitue pas un élément d'aide d'État.

(45)

Dans son arrêt, la Cour a estimé que les cotisations en cause proviennent d'opérateurs économiques privés qui exercent une activité sur les marchés concernés, ce qui implique que ce mécanisme n'implique aucun transfert direct ou indirect de ressources d'État. Les fonds créés par les versements ne transitent pas par le budget de l'État ou par une autre entité publique et l'État ne renonce à aucune ressource, à quelque titre que ce soit (telle que des impôts, des taxes, des contributions ou autres), qui, selon la législation nationale, aurait dû être versée au budget de l'État.

(46)

Selon la Cour, ces cotisations conservent leur caractère privé pendant tout leur parcours et les autorités nationales ne peuvent pas effectivement utiliser ces ressources au principal pour soutenir certaines entreprises. Ce sont les organisations interprofessionnelles concernées qui décident de l'utilisation de ces ressources, qui sont par conséquent entièrement consacrées à des objectifs déterminés par celles-ci. De même, ces ressources ne sont pas constamment sous contrôle public et ne sont pas à la disposition des autorités étatiques.

(47)

En ce qui concerne l'influence éventuelle que l'État peut exercer sur le fonctionnement de l'organisation interprofessionnelle par la décision d'étendre à l'ensemble des professionnels d'une filière un accord interprofessionnel, la Cour est d'avis que cela n'est pas de nature à modifier les constatations ci-dessus. La Cour a en effet souligné que la réglementation en cause ne confère pas à l'autorité compétente le pouvoir de diriger ou d'influencer l'administration des fonds.

(48)

En outre, selon la jurisprudence des juridictions nationales compétentes, les dispositions du code rural régissant l'extension d'un accord instituant des cotisations dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle n'autorisent pas les autorités publiques à soumettre lesdites cotisations à un contrôle autre que de régularité et de conformité avec la loi. Les autorités publiques n'agissent que comme un «instrument» afin de rendre obligatoires les contributions instituées par les organisations interprofessionnelles pour la poursuite des fins qu'elles déterminent elles-mêmes. De plus, la Cour a souligné que des fonds privés utilisés par les organisations interprofessionnelles ne deviennent pas des «ressources publiques» simplement parce qu'ils sont utilisés conjointement avec des sommes provenant éventuellement du budget public.

(49)

Par ailleurs, la Cour a indiqué que ni le pouvoir de l'État de reconnaître une organisation interprofessionnelle conformément à l'article L. 632-1 du code rural ni le pouvoir de cet État d'étendre à l'ensemble des professionnels d'une filière un accord interprofessionnel conformément aux articles L. 632-3 et L. 632-4 de ce code ne permettent de conclure que les actions menées par l'organisation interprofessionnelle sont imputables à l'État.

(50)

Dans la décision d'ouverture, la Commission a fondé explicitement son appréciation de la présence d'une aide d'État, et plus particulièrement de l'implication de ressources d'État et l'imputabilité des actions à l'État, sur les arguments qui ont été réfutés par la Cour dans l'arrêt Doux élevages précité.

(51)

Sur l'interprofession Val'Hor: Comme pour les autres interprofessions en France, son existence, ses missions et son fonctionnement sont subordonnés à la reconnaissance par une autorité d'État. Elle reste cependant une personne morale de droit privé qui ne fait pas partie de l'administration publique, le rôle de l'État étant limité à sa reconnaissance et à l'extension des accords qu'elle a la compétence de conclure, comme il ressort des informations fournies par les autorités françaises.

(52)

Sur le mécanisme des CVO: En vertu de l'article L. 632-6 du code rural, nonobstant le caractère obligatoire des cotisations, celles-ci demeurent des créances de droit privé. Elles ne transitent ni par le budget de l'État, ni par une entité publique, ni par un fonds contrôlé par les pouvoirs publics. En effet, il ressort des articles du code rural que le rôle de l'État se limite à l'extension des accords, pendant que l'interprofession, dans ce cas Val'Hor, reste responsable de la fixation des taux des cotisations et de leur utilisation pour les objectifs déterminés par elle-même.

(53)

En ce qui concerne les objectifs susmentionnés, que les interprofessions doivent atteindre, notamment par les actions menées, la Cour a relevé, dans l'affaire «Doux élevages», que l'article L. 632-3 du code rural indique de manière très générale et non exhaustive les objectifs qu'un accord interprofessionnel doit favoriser pour pouvoir être étendu par l'autorité publique, et ne subordonne donc pas l'extension d'un tel accord à la poursuite d'objectifs concrets, fixés et définis par les autorités de l'État.

(54)

Il résulte de l'arrêt «Doux élevages» que les autorités nationales ne peuvent pas effectivement utiliser les ressources provenant des cotisations en cause pour soutenir certaines entreprises. C'est l'organisation interprofessionnelle concernée qui décide de l'utilisation de ces ressources, qui sont entièrement consacrées à des objectifs déterminés par elle-même. De même, ces ressources ne sont pas constamment sous contrôle public et ne sont pas à la disposition des autorités étatiques. La réglementation en cause ne confère pas à l'autorité compétente le pouvoir de diriger ou d'influencer l'administration des fonds. Comme la Cour l'a en outre précisé, l'influence éventuelle que l'État peut exercer sur le fonctionnement de l'organisation interprofessionnelle par la décision d'étendre à l'ensemble des professionnels d'une filière un accord interprofessionnel n'est pas de nature à modifier les constatations faites ci-dessus.

(55)

La Cour ayant souligné que des fonds privés utilisés par les organisations interprofessionnelles ne deviennent pas des «ressources publiques» simplement parce qu'ils sont utilisés conjointement avec des sommes provenant éventuellement du budget public, le simple fait que certaines des actions concernées soient également financées par des subventions de FAM ne permet pas de qualifier de ressources d'État les CVO en cause, en l'absence d'indice selon lequel ces subventions auraient permis à l'État d'exercer un contrôle suffisant sur les fonds résultant de la collecte des CVO.

(56)

La Cour a en outre précisé que ni le pouvoir de l'État de reconnaître une organisation interprofessionnelle conformément à l'article L. 632-1 du code rural ni le pouvoir de cet État d'étendre à l'ensemble des professionnels d'une filière un accord interprofessionnel conformément aux articles L. 632-3 et L. 632-4 de ce code ne permettent de conclure que les actions menées par l'organisation interprofessionnelle sont imputables à l'État.

(57)

Pour les raisons citées aux considérants qui précèdent, la Commission considère que le financement des actions en cause menées par l'interprofession Val'Hor par des CVO ne provient pas de ressources d'État, et pourtant, ne constitue pas une aide d'État.

(58)

Il en résulte que le financement des actions par des CVO ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.