10.4.2014   

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Journal officiel de l'Union européenne

L 107/61

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Le 17 mai 2011, le Conseil a octroyé au Portugal, à la demande de celui-ci, une assistance financière par le biais de la décision d'exécution 2011/344/UE (2). Cette assistance financière a été octroyée pour soutenir un programme ambitieux de réforme économique et financière (ci-après dénommé «programme»), qui vise à restaurer la confiance, à permettre le retour de l'économie à une croissance durable et à sauvegarder la stabilité financière du Portugal, de la zone euro et de l'Union.

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Conformément à l'article 3, paragraphe 10, de la décision d'exécution 2011/344/UE, la Commission, en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI) et en liaison avec la Banque centrale européenne (BCE), a procédé, entre le 4 décembre et le 16 décembre 2013, à la dixième évaluation des progrès réalisés par les autorités portugaises dans la mise en œuvre des mesures convenues au titre du programme.

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La croissance trimestrielle du produit intérieur brut (PIB) est restée positive durant le troisième trimestre 2013 et les indicateurs à court terme font état de la reprise économique attendue. Sur une base annuelle, le PIB réel devrait encore diminuer de 1,6 % en 2013, mais renouer ensuite avec une croissance positive de 0,8 % en 2014 et de 1,5 % en 2015. Les perspectives sur le marché du travail se sont améliorées, mais le chômage reste élevé; il devrait culminer à 16,8 % en 2014 avant de refluer progressivement par la suite. Les risques qui pèsent sur les prévisions macroéconomiques subsistent, dès lors que la relance attendue repose dans une large mesure sur une évolution favorable des échanges et de la situation des marchés financiers, qui dépend à son tour de perspectives européennes plus globales.

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Jusqu'en novembre 2013, le déficit de trésorerie des administrations publiques s'est réduit de 0,25 % du PIB (hors facteurs extraordinaires) par rapport à l'année précédente à la même période, grâce à une croissance des recettes plus rapide que celle des dépenses. L'accélération de la croissance des recettes fiscales reflète la reprise de l'activité économique au cours des derniers mois ainsi que l'amélioration de l'efficacité de l'administration fiscale, en particulier dans le domaine de la lutte contre la fraude. Dans le volet des dépenses, l'exécution budgétaire est globalement conforme aux objectifs du deuxième budget supplémentaire.

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L'objectif de déficit public de 5,5 % du PIB (hors recapitalisations bancaires) en 2013 sera vraisemblablement atteint et le déficit pourrait même être inférieur à cet objectif. Cette situation résulte d'une évolution plus favorable que prévu durant les derniers mois de l'année, alors que la plupart des risques se sont dissipés. En particulier, le recouvrement des impôts devrait dépasser les objectifs implicites du deuxième budget supplémentaire. En outre, le rendement du mécanisme de régularisation exceptionnelle de la dette d'impôt et de sécurité sociale mis en place à la fin de 2013 a dépassé les prévisions d'environ 0,3 % du PIB. L'absorption des fonds de l'Union devrait également être meilleure que ce qui était prévu précédemment. En outre, les risques liés à la renégociation des partenariats public-privé ont été atténués. Certains risques subsistent néanmoins, notamment des recettes moins élevées que prévu provenant des impôts immobiliers, et on ne peut exclure des dépassements pour certains postes de dépenses, notamment les coûts de personnel, la consommation intermédiaire et les prestations de retraite.

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Le budget 2014 de l'État et les autres mesures législatives liées sont compatibles avec un objectif de déficit de 4 % du PIB en 2014. Afin d'atteindre cet objectif, des mesures d'assainissement représentant environ 2,3 % du PIB sont mises en œuvre; elles apportent également une réponse aux contraintes budgétaires et à la nécessité de reconstituer la dotation budgétaire provisoire pour 2014. Ces mesures sont, pour l'essentiel, de nature permanente et reposent principalement sur des réductions de dépenses.

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En 2014, l'assainissement (d'environ 1,8 % du PIB) devrait reposer essentiellement sur le réexamen des dépenses publiques qui a été mené au cours de l'année écoulée en vue d'améliorer l'équité et l'efficacité des transferts sociaux et des services publics. Les principales mesures qui découlent du réexamen des finances publiques seront mises en œuvre suivant trois axes principaux: 1) la limitation de l'enveloppe des salaires du secteur public par la réduction des effectifs du secteur public accompagnée d'une modification de sa composition au profit de travailleurs plus qualifiés, notamment par le biais d'un programme de recyclage et d'un plan de départs volontaires; une plus grande convergence des règles de travail du secteur public et du secteur privé et la révision de l'échelle des salaires, ainsi que la simplification des compléments de salaire; l'augmentation des contributions des bénéficiaires aux régimes publics spéciaux d'assurance santé, visant à l'autofinancement de ces systèmes; 2) la limitation des dépenses publiques de retraite, compte tenu de la nécessité de réévaluer leur viabilité au regard de l'évolution démographique, tout en protégeant dans le même temps les retraites les plus modestes, en augmentant l'âge légal de la retraite par des modifications du facteur de viabilité; le recalibrage de la cotisation exceptionnelle de solidarité, par une diminution du seuil minimal pour l'application du taux progressif ainsi que des seuils fixés pour l'application des taux plus élevés; la rationalisation des pensions de survie du régime des fonctionnaires et du régime général de retraite; la réduction des rentes viagères versées aux responsables politiques; 3) des économies dans la consommation intermédiaire et les programmes de dépenses des différents ministères.

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En vue de parvenir à l'objectif de déficit de 4 % du PIB, les autorités devraient adopter d'autres mesures permanentes de moindre rendement dans le volet des recettes, équivalant à 0,4 % du PIB, destinées à améliorer encore l'efficacité et l'équité de l'actuelle structure d'imposition et d'indemnisation et à compléter le réexamen des dépenses publiques. En outre, un certain nombre de mesures exceptionnelles équivalant à 0,2 % du PIB devraient être mises en œuvre, ce qui compense largement les coûts résultant des paiements d'avances exceptionnelles liées à la mise en place d'un programme de départs par consentement mutuel dans le secteur public.

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La plupart de ces mesures ont été adoptées dans le cadre de la loi de finances de 2014 ou par des modifications apportées à la législation spécifique. Certaines des mesures d'assainissement envisagées ne se sont pas encore entièrement traduites dans la législation. Parmi celles-ci figurent le resserrement des conditions d'éligibilité aux pensions de survie (au-delà du changement de taux de remplacement en cas de cumul avec d'autres pensions); la vente de licences de jeux d'argent et de hasard en ligne; le transfert du fonds de santé du service postal (CTT) aux administrations publiques et la vente de concessions portuaires.

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Une réforme complète de l'impôt sur le revenu des sociétés visant à promouvoir la simplification et à renforcer l'internationalisation et la compétitivité des entreprises portugaises a été approuvée par le Parlement en décembre 2013 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2014. L'une des principales caractéristiques de la réforme est la réduction du taux standard d'imposition des sociétés de 25 % à 23 %, avec un taux réduit de 17 % applicable à la première tranche de 15 000 EUR du revenu imposable en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises (PME). En plus des surtaxes actuelles, une troisième surtaxe de l'État de 7 % s'appliquera sur les bénéfices imposables dépassant 35 millions d'EUR. Les autres dispositions importantes de la réforme sont la révision des incitations fiscales, des modifications de l'imposition des dividendes et des plus-values, de l'imposition de groupe et du régime des immobilisations incorporelles, l'introduction d'un régime d'exonération des participations, une extension de la période de report des pertes et une limite supplémentaire à la déductibilité des intérêts.

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Le ratio de la dette au PIB devrait culminer à 129,5 % en 2013 et diminuer par la suite. La révision à la hausse du niveau de la dette par rapport aux huitième et neuvième évaluations, malgré une exécution budgétaire meilleure que prévu, s'explique en grande partie par une augmentation substantielle du solde de trésorerie du Trésor, ainsi que par le report à 2014 de certaines opérations de réduction de la dette à court terme de la part du fonds de stabilisation financière de la sécurité sociale. En conséquence, la dette nette — à l'exclusion des dépôts en espèces de l'Institut de gestion du crédit public (IGCP) — devrait culminer à environ 120 % du PIB, soit un peu moins que le niveau prévu lors de la dernière évaluation. La diminution attendue du ratio de la dette publique au PIB à partir de 2014 s'appuiera sur la reprise économique escomptée ainsi que sur une baisse des dépôts en espèces et sur la réalisation des opérations de réduction de la dette à court terme de la sécurité sociale.

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Le processus d'ajustement budgétaire s'accompagne d'une série de mesures budgétaires structurelles visant à renforcer le contrôle sur les dépenses publiques et à améliorer la collecte des recettes. La réforme globale de la loi-cadre budgétaire est en cours dans un certain nombre de domaines importants. Toutefois, compte tenu de l'ampleur de la réforme et de la nécessité d'engager une large consultation avec toutes les parties concernées, le processus devrait se dérouler en deux phases. Le nouveau système de contrôle des engagements donne des résultats en limitant l'accumulation de nouveaux arriérés, mais il convient de suivre attentivement sa mise en œuvre pour que les engagements soient couverts par les fonds disponibles. Une task-force sera créée pour évaluer et améliorer ce processus. Des réformes de l'administration publique sont mises en œuvre en vue de moderniser et de rationaliser l'emploi et les entités du secteur public. Des réformes visant à mettre en place un modèle moderne de gestion du risque de non-conformité se poursuivent dans l'administration fiscale. Une nouvelle unité d'évaluation des risques a été créée récemment et sera bientôt opérationnelle, se concentrant avant tout sur l'amélioration de la mise en conformité de certains groupes de contribuables tels que les travailleurs indépendants et les grosses fortunes. D'autres réformes, telles que la réduction du nombre de bureaux des impôts à l'échelon local, sont retardées. Si la renégociation de PPP a progressé, elle n'a pu être menée à terme avant la fin de 2013. Toutefois, des économies importantes sont néanmoins attendues pour 2014 et les années suivantes. En moyenne, les entreprises publiques sont parvenues à l'équilibre opérationnel à la fin de 2012 et des réformes supplémentaires sont prévues afin d'éviter une nouvelle dégradation de leurs résultats. La privatisation a bien progressé et les résultats dépassent l'objectif fixé dans le cadre du programme. Les réformes dans le secteur des soins de santé produisent des économies significatives, et leur mise en œuvre se poursuit en respectant globalement les objectifs.

(13)

La mise en œuvre des politiques et les réformes dans le secteur de la santé progressent et produisent des économies grâce à une augmentation de l'efficacité. Le déficit consolidé du secteur a diminué considérablement depuis 2010. Toutefois, l'encours des arriérés, la rigueur de la politique budgétaire et l'augmentation des coûts de main-d'œuvre du fait du rétablissement des treizième et quatorzième mois ont contraint les autorités à accélérer les réformes en cours. L'existence d'un encours important d'arriérés est fortement (mais pas exclusivement) liée à l'insuffisance permanente du financement des hôpitaux publics par rapport aux services qu'ils offrent. Les autorités restent déterminées à poursuivre la mise en œuvre de la réforme des hôpitaux ainsi que la mise au point des mesures liées aux produits pharmaceutiques, aux achats centralisés et aux soins primaires.

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Les ratios de fonds propres des banques sont restés largement conformes aux réserves réglementaires imposées par l'Autorité bancaire européenne (ABE) ainsi qu'à l'objectif de 10 % de fonds propres de catégorie 1 prévu par le programme. Si l'on évalue les fonds propres des banques sur la base des règles de la nouvelle directive sur les exigences de fonds propres («CRD IV»), ces réserves restent suffisantes à tous les niveaux. Ces nouvelles règles en matière de fonds propres sont applicables à partir de janvier 2014 avec un seuil fixé à 7 % de ratio de fonds propres de base de catégorie 1. Le ratio prêts/dépôts pour l'ensemble du système est de 120,7 % et devrait continuer à baisser jusqu'à la fin de 2014, avec quelques banques déjà en dessous de ce seuil. Les efforts de diversification des sources de financement des entreprises s'intensifient. En s'appuyant sur les recommandations de l'audit externe de 2013 concernant les lignes de crédit financées par l'État, les autorités appliquent les mesures visant à améliorer la performance et la gestion de ces instruments, y compris des capacités et pratiques de gestion des risques. Le cadre juridique pour les nouveaux outils de restructuration de la dette des ménages, destinés à permettre le règlement extrajudiciaire des dettes, est en place et est pleinement opérationnel. De même, l'incidence des modifications apportées à la loi sur l'insolvabilité et le redressement des entreprises est en cours d'évaluation dès lors que les nouveaux mécanismes de restructuration et de recouvrement de la dette sont à présent opérationnels. La panoplie d'instruments de gestion de crise est en cours de finalisation. Le fonds de résolution bancaire est opérationnel, des pouvoirs d'intervention précoce ont été accordés et la loi sur la recapitalisation a été modifiée afin de refléter la communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d'aides d'État aux aides apportées aux banques dans le contexte de la crise financière (3). La feuille de route pour l'amélioration de l'efficacité et de la gouvernance du système de garantie national est mise en œuvre pour mieux répondre aux besoins de financement des PME.

(15)

De nouveaux progrès ont été accomplis dans les réformes structurelles visant à dynamiser la croissance et la compétitivité. Les autorités ont adopté des mesures complémentaires visant à réduire le chômage et à accroître l'efficacité du marché de l'emploi, y compris par le renforcement des politiques d'activation et un plan de mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse. Des modifications de la définition des licenciements justifiés visés dans le code du travail sont en cours d'élaboration, les précédentes dispositions ayant été déclarées contraires à la constitution. D'autres mesures ont été adoptées dans le domaine de l'éducation, lequel enregistre des progrès globalement satisfaisants.

(16)

Le gouvernement a approuvé une nouvelle taxe sur les opérateurs du secteur de l'énergie en 2014, qui doit faire l'objet d'un suivi attentif afin d'éviter les distorsions dans le système. En ce qui concerne la suppression du déficit tarifaire accumulé dans le secteur de l'énergie et la garantie de la viabilité du système, des réformes supplémentaires sont nécessaires.

(17)

Dans le secteur des télécommunications et le secteur postal, des actions ont été déployées pour se conformer aux règles de l'Union et favoriser la réalisation des objectifs du programme. La sélection des prestataires de services universels et la révision de l'actuel contrat avec l'opérateur historique sont des évolutions positives en vue de la pleine mise en œuvre de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil (4). La publication de la législation établissant le cadre du contrat de concession avec le fournisseur national du service postal permettra de réduire la durée de la concession, et donc de renforcer la concurrence. Les autorités continuent de vouloir accroître la viabilité et l'efficacité du secteur des transports.

(18)

L'alignement de la législation sectorielle sur la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil (5) est en bonne voie, avec certains retards dans l'adoption du cadre réglementaire pour le secteur de la construction, dans la modification des règlements pour les organisations professionnelles et des règles internes en vue de l'adoption de la loi-cadre horizontale sur les associations professionnelles publiques. Les autorités sont résolues à améliorer encore le fonctionnement du point de contact unique.

(19)

L'évaluation de la réforme des baux urbains est en cours après la mise en œuvre intégrale du nouveau cadre juridique. Les autorités veulent redoubler d'efforts dans la lutte contre l'évasion fiscale dans le marché de la location.

(20)

La mise en place du nouveau cadre pour les autorités réglementaires nationales (ARN) se poursuit et les règlements sont en cours de modification et devraient être adoptés prochainement. La publication d'un nouveau décret définissant les contributions des régulateurs pour 2014 a été retardée.

(21)

La réforme du système judiciaire progresse comme prévu. Des avancées ont eu lieu dans la mise en œuvre de la loi sur l'organisation judiciaire visant à rationaliser le système judiciaire, une loi qui renforce les pouvoirs des agents chargés de l'exécution et des administrateurs des situations d'insolvabilité a été publiée et une nouvelle procédure extrajudiciaire prévoyant un système de classement avant procès afin d'identifier les différends susceptibles d'être réglés en dehors du cadre judiciaire est en cours de finalisation. La mise au point de mesures visant à améliorer l'environnement et à réduire la charge administrative pour l'octroi de licences a progressé, avec l'adoption de dispositions juridiques rationalisant l'octroi de licences dans le domaine du tourisme, de l'industrie et de l'aménagement du territoire. La législation sur l'octroi de licences commerciales est en préparation et le régime juridique applicable à l'urbanisme et à la construction est en cours de révision.

(22)

Compte tenu de ces évolutions, la décision d'exécution 2011/344/UE devrait être modifiée,