11.2.2011   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 44/23

1.1

Le CESE se félicite que la présidence belge ait pris l'initiative de recourir à la clause sociale horizontale et à une méthode ouverte de coordination renforcée, car cela souligne le fait que la cohésion sociale doit aller de pair avec une coordination renforcée de la politique économique, afin que puissent être atteints tous les objectifs définis dans la stratégie Europe 2020.

1.2

Une réelle participation de la société civile organisée à chaque étape et à tous les niveaux est indispensable pour garantir une mise en œuvre efficace de la clause horizontale et de la méthode ouverte de coordination. Le CESE suggère que la Commission consacre un «rapport de gouvernance» annuel à cette participation. Le CESE peut y contribuer et propose en outre que les projets pilotes de participation soient financés par le programme PROGRESS. Le Comité recommande par ailleurs l'adoption d'un Code de bonnes pratiques pour la gouvernance participative de la méthode ouverte de coordination.

1.3

Le CESE souligne la nécessité impérieuse de se doter d'un processus de coordination qui intègre l'interaction entre l'ensemble des objectifs et des politiques. Il devrait s'agir de la principale ligne directrice pour la mise en œuvre de la clause sociale et de la méthode ouverte de coordination. La Commission devrait prendre la tête de cette coordination, avec l'aide du Comité de la protection sociale et du Comité de l'emploi. Ces deux comités devraient s'ouvrir pour accueillir des représentants d'acteurs extérieurs.

1.4

La mise en œuvre de la clause sociale horizontale doit être efficace. Les évaluations de l'impact social devraient porter sur l'ensemble des dix lignes directrices intégrées pour l'emploi et les politiques économiques, être publiées et intégrées dans les processus de la méthode ouverte de coordination. Il convient de mettre l'accent sur les effets sur l'emploi, le nombre de personnes vivant dans la pauvreté et les risques sociaux.

1.5

Le CESE est favorable à une méthode ouverte de coordination renforcée, afin que l'emploi, la protection sociale et l'inclusion sociale ne soient pas marginalisés dans l'actuel contexte de crise. La méthode ouverte de coordination devrait acquérir une dimension plus locale, et se rattacher ainsi aux actions ciblées menées sous la houlette du Fonds social européen. Les examens par les pairs fondés sur un apprentissage mutuel devraient permettre d'élaborer des feuilles de route nationales pour la cohésion sociale. Les indicateurs devraient en outre mettre l'accent sur des critères qualitatifs de bien-être. Le CESE exprime son soutien à la plateforme européenne contre la pauvreté, mais estime que la méthode ouverte de coordination et la clause horizontale peuvent également contribuer au développement d'autres initiatives phares.

2.1

La présidence belge de l'UE a demandé au CESE d'élaborer un avis exploratoire sur le thème suivant: de quelle manière l'UE peut-elle parvenir à une cohésion sociale grâce à la stratégie Europe 2020 et en renforçant la méthode ouverte de coordination; quel rôle concret peut jouer la clause sociale horizontale dans la dimension sociale des politiques européennes et comment pourrait-on mettre cela en œuvre?

2.2

L'avis sera une contribution à la conférence qu'organisera la présidence belge les 14 et 15 septembre 2010 sur le thème de la coordination de l'UE dans le domaine social dans le cadre de la stratégie Europe 2020.

2.3

Dans sa communication consacrée à cette même stratégie, la Commission européenne insiste sur la nécessité d'associer les partenaires sociaux et les représentants de la société civile à tous les niveaux. Elle affirme que «…le Comité économique et social et le Comité des régions devraient également être associés plus étroitement aux débats».

2.4

Afin d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020, le Conseil européen du 17 juin 2010 a convenu de cinq grands objectifs (taux d'emploi, recherche et développement, gaz à effet de serre, éducation et inclusion sociale) qui sont, selon lui, étroitement liés les uns aux autres et qui se soutiennent mutuellement. Les fondements d'une «gouvernance économique beaucoup plus étroite» ont ainsi été jetés, la priorité étant donnée au renforcement de la «coordination des politiques économiques». Des mécanismes de suivi efficaces sont indispensables au succès de la mise en œuvre des objectifs. Le Conseil a convenu de s'attacher à ce que vingt millions de personnes ne soient plus confrontées au risque de pauvreté, tout en laissant les États membres libres de définir leurs propres objectifs nationaux, sur la base d'au moins un des trois indicateurs suivants: risque de pauvreté, dénuement matériel et fait de vivre dans un ménage sans emploi.

2.5

La stratégie Europe 2020 préconise un mélange de mesures européennes et nationales visant à atteindre une «croissance intelligente, durable et inclusive». Dix lignes directrices intégrées pour les politiques économiques et de l'emploi soutiennent les cinq objectifs majeurs, sept initiatives phares seront lancées. Les États membres définiront les objectifs nationaux et les modalités de mise en œuvre qui tiendront compte des contextes nationaux; ils élaboreront en outre des programmes nationaux de réforme.

2.6

La «clause sociale» horizontale (article 9 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) est une nouveauté apportée par le traité de Lisbonne; elle prévoit que «dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l'Union prend en compte les exigences liées à la promotion d'un niveau d'emploi élevé, à la garantie d'une protection sociale adéquate, à la lutte contre l'exclusion sociale ainsi qu'à un niveau élevé d'éducation, de formation et de protection de la santé humaine».

2.7

Cet article est lié aux autres clauses horizontales que contient le traité (articles 8, 10, 11 et 12 du TFUE), à savoir l'égalité entre les hommes et les femmes, la protection de l'environnement et celle du consommateur qui sont des dispositions introduites par le traité d'Amsterdam, et la non-discrimination, qui était inscrite dans le traité de Lisbonne.

2.8

La méthode ouverte de coordination a été définie comme un instrument de la stratégie de Lisbonne en 2000. En somme, le Conseil définit des objectifs qui sont traduits en plans d'action et en programmes de réforme nationaux, les progrès étant mesurés au moyen d'évaluations comparatives, d'indicateurs, d'examens par les pairs, et à travers l'échange des meilleures pratiques. En vertu du traité de Lisbonne, le modèle de la méthode ouverte de coordination possède en outre une base juridique pour certains domaines politiques (articles 149, 153, 156, 168, 173 et 181 du TFUE).

3.1

Afin de surmonter la profonde crise économique et sociale qu'elle traverse, l'Europe évolue vers une coordination renforcée de ses politiques économiques. Le CESE souligne que si l'on souhaite atteindre tous les objectifs de la stratégie Europe 2020, le progrès social doit accompagner les réformes économiques. Il est dès lors primordial de créer un lien entre les dimensions économique, sociale et environnementale de la stratégie. Des politiques intégrées qui se renforcent mutuellement auront besoin de tous les instruments pour être pleinement exploitées, coordonnées et renforcées.

3.2

Dans ce contexte, le CESE se félicite que la présidence belge mette l'accent sur la gouvernance et la cohésion sociale en insistant sur la clause sociale horizontale et sur une méthode ouverte de coordination renforcée. Il convient de conserver ce cap dans le cadre d'une approche à long terme. Le Comité exhorte le gouvernement hongrois à faire de cette question une priorité en vue de sa future présidence de l'UE.

3.3

Néanmoins, le Comité souhaite également souligner que les dispositions de la Charte des droits fondamentaux devraient être prises en compte lors du renforcement des instruments qui doivent permettre de concrétiser les progrès sociaux.

3.4

Le CESE a régulièrement mis l'accent sur le fait qu'une réelle participation des citoyens et de la société civile organisée à tous les niveaux du processus constitue un aspect indispensable de la gouvernance. En matière de réformes économiques et sociales, il faut parvenir à un consensus avec les partenaires sociaux et les autres acteurs concernés, ce qui augmentera les chances d'atteindre les objectifs majeurs.

3.5

Le CESE fait observer qu'il est impératif d'associer étroitement les partenaires sociaux et les représentants de la société civile à la définition des objectifs nationaux et à l'élaboration des programmes nationaux de réforme, de même qu'au renforcement de la méthode ouverte de coordination et à la mise en œuvre de la clause sociale horizontale. Il conviendrait en outre de prendre en compte les points de vue de la société civile organisée lorsque la Commission et le Conseil valident les objectifs et évaluent les progrès.

3.6

La stratégie Europe 2020 doit être mise en œuvre à chaque échelon territorial. Une approche «ascendante» doit être accompagnée d'initiatives européennes allant du haut vers le bas, lorsqu'il s'agit de concevoir et de mettre en œuvre les politiques sociales de l'UE. C'est pourquoi la société civile organisée doit construire des partenariats réels et efficaces avec les collectivités territoriales et les parlements régionaux, afin de définir des objectifs régionaux ainsi que des mesures politiques adéquates. Il existe à cet égard un lien avec une mise en œuvre efficace du principe de partenariat qui devrait à l'avenir déterminer l'utilisation et l'attribution des fonds structurels de l'UE, ce qui permettrait d'exploiter les synergies entre la stratégie Europe 2020 et le Fonds social européen (FSE) (1).

3.7

Le CESE préconise par ailleurs la participation active des Conseils économiques et sociaux nationaux et des organisations similaires.

3.8

Le CESE propose que, parallèlement au rapport annuel sur l'état d'avancement des programmes nationaux de réforme dans les États membres, la Commission européenne élabore un «rapport de gouvernance» fondé sur la gouvernance participative de la méthode ouverte de coordination et la clause sociale horizontale, au sujet duquel il conviendrait de consulter le Parlement européen, le CESE ainsi que le CdR. Le CESE pourrait s'appuyer sur son réseau de conseils économiques et sociaux nationaux et d'organisations similaires pour suivre la participation de la société civile organisée. Le CESE pourrait même publier ses propres rapports.

3.9

Il est tout à fait indispensable d'instaurer un processus de coordination intégrant les interactions mutuelles entre les objectifs majeurs, les lignes directrices intégrées et les initiatives phares. La Commission joue un rôle stratégiquement important puisqu'elle est à la tête de cette «coordination de la coordination». Les lignes directrices intégrées devraient être «intégrées» au vrai sens du terme; l'ensemble des politiques devraient être cohérentes et orientées sur la totalité des objectifs. Une telle intégration devrait former une sorte de ligne directrice d'ensemble lors de l'introduction des mécanismes de mise en œuvre de la clause sociale horizontale et du renforcement de la méthode ouverte de coordination. Afin de renforcer le lien entre les deux instruments, les résultats de la mise en œuvre de la clause sociale horizontale devraient être inclus dans le processus de la méthode ouverte de coordination.

3.10

Par conséquent, le CESE apporte tout son soutien aux propositions présentées le 21 mai 2010 dans la contribution du Comité pour la protection sociale à la nouvelle stratégie européenne (2). Le Comité pour la protection sociale souhaite que la clause sociale horizontale soit incluse dans le préambule de la proposition relative aux orientations pour les politiques économiques. Il affirme ensuite que la stratégie Europe 2020 est conçue selon une approche intégrée, ce qui appelle nécessairement une évaluation thématique et la notification des progrès réalisés en ce qui concerne sa dimension sociale.

3.11

Le CESE apprécie le travail mené par le Comité pour la protection sociale et le Comité pour l'emploi et estime que leur rôle devrait être étendu lorsque seront renforcés les instruments destinés à atteindre l'objectif de dimension sociale. Le CESE suggère que les gouvernements ne soient pas les seuls à être représentés au sein de ces deux comités, qui devraient également inclure des partenaires sociaux ainsi que d'autres organisations pertinentes de la société civile. Le CESE propose que les comités se réunissent de manière plus régulière, avec des représentants d'acteurs concernés à la fois aux niveaux européen et national. Il incombe également aux représentants gouvernementaux des deux comités d'organiser et de prendre part aux consultations des partenaires sociaux et des autres acteurs concernés de la société civile dans leur État membres d'origine.

3.12

Le CESE soutient la proposition de la Commission de développer des instruments de communication afin de permettre la participation des citoyens, des travailleurs, des entreprises et des organisations qui les représentent. L'initiative de la Commission qui consiste à prendre acte des réalités sociales peut servir d'exemple et devrait être organisée de manière permanente, en incluant également l'échelon local. Les partenaires sociaux et les organisations de la société civile doivent néanmoins eux-mêmes se montrer proactifs lorsqu'il s'agit de déterminer les modalités de mise en œuvre de la clause sociale horizontale et de la méthode ouverte de coordination. C'est pourquoi le CESE préconise le développement de projets pilotes, financés au titre du programme PROGRESS.

4.1

Les effets des clauses sociales relatives à l'environnement, à l'égalité entre les hommes et les femmes et à la protection du consommateur qui ont été introduites dans le traité il y a plus de dix ans sont avant tout informels.

4.2

Le CESE souligne que les études d'impact social constituent un élément essentiel du suivi de la stratégie Europe 2020. Elles devraient fournir des mécanismes efficaces d'évaluation des risques sociaux, être publiées et faire l'objet d'un débat public. Le CESE souhaite souligner qu'il convient tout particulièrement de suivre les effets sur l'emploi et le nombre de personnes confrontées au risque de pauvreté.

4.3

Secondée par le Comité pour la protection sociale et le Comité pour l'emploi, la Commission devrait endosser cette responsabilité. Les partenaires sociaux européens et les autres principaux acteurs devraient y prendre activement part. Leur point de vue devrait être publié en même temps que les évaluations (en annexe). À cet égard, il convient de noter que la Commission a d'ores et déjà défini les mécanismes des études d'impact social à travers l'évaluation d'impact intégrée; cependant, leur visibilité et leur utilisation demeurent faibles.

4.4

Selon le CESE, il convient de s'assurer que la politique économique et l'assainissement budgétaire permettent de renforcer l'emploi, de diminuer le nombre de personnes vivant dans la pauvreté et d'améliorer les droits sociaux. De ce fait, l'évaluation sociale devrait surtout couvrir l'ensemble des dix lignes directrices intégrées pour l'emploi et les politiques économiques. Cependant, d'autres mesures adoptées pour atteindre les cinq objectifs majeurs pourraient, le cas échéant, faire l'objet d'une évaluation.

4.5

Des évaluations de l'impact social devraient en outre être menées aux niveaux national et régional.

4.6

Un premier rapport devrait être achevé au mois de décembre 2010 pour pouvoir être intégré dans la première évaluation annuelle de la stratégie Europe 2020.

5.1

Le CESE a souvent critiqué la méthode ouverte de coordination qui n'a pas eu les résultats escomptés. Au niveau national, elle est inefficace et invisible. Elle n'intègre pas suffisamment les partenaires sociaux ni les autres organisations de la société civile.

5.2

D'un autre côté, des améliorations ont pu être observées, notamment dans le domaine de l'inclusion sociale, et dans plusieurs de ses avis, le CESE a vigoureusement préconisé d'introduire cette méthode dans de nouveaux secteurs politiques (tels que la santé, la politique à l'égard de la jeunesse, les défis démographiques, l'immigration et l'asile).

5.3

Le CESE est fermement convaincu que dans le contexte de l'actuelle crise, la méthode ouverte de coordination devrait être renforcée, afin de prévenir la marginalisation des politiques ayant trait à la protection et à l'inclusion sociales.

5.4

Le CESE est pleinement favorable à la création d'une «plateforme européenne contre la pauvreté» qui devrait être un instrument permettant de stimuler l'engagement des entreprises, des travailleurs et des citoyens en général à réduire l'exclusion sociale grâce à des mesures concrètes. Cette plateforme et la méthode ouverte de coordination profiteront mutuellement de leur expérience. Le CESE considère néanmoins que la méthode ouverte de coordination peut également contribuer à d'autres initiatives phares, en particulier si elle s'appuie sur les études d'impact social de la clause horizontale.

5.5

Le CESE a proposé de renforcer la méthode ouverte de coordination en définissant des objectifs contraignants au niveau national, afin de mettre en œuvre la stratégie Europe 2020. Cette position est mise en exergue dans plusieurs avis du CESE, parmi lesquels le très récent avis sur les lignes directrices pour l'emploi (3) qui préconise la définition d'objectifs nettement plus ambitieux et plus mesurables en matière d'emploi, d'éducation et d'inclusion sociale, étayés par une meilleure coordination politique. Le CESE apporte en outre tout son soutien à la demande formulée lors de sa conférence biennale à Florence, concernant l'intégration, dans la stratégie «Europe 2020», d'indicateurs expressément conçus pour mesurer le bénéfice d'une éducation dans les premières années de la vie sur la réduction de l'exclusion sociale dans les phases ultérieures de l'existence.

5.6

Le CESE souligne néanmoins que si les États membres sont libres de choisir les indicateurs les plus appropriés (voir ci-dessus, paragraphe 2.4), la méthode ouverte de coordination devrait permettre d'effectuer un suivi grâce à une analyse comparative de tous les indicateurs pertinents. Un État membre ne devrait pas être en mesure d'éviter les objectifs majeurs de l'UE. Le CESE estime que le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté tel qu'il est évalué par l'indicateur de revenu relatif (4) concerne chaque État membre. En outre, il est essentiel que les objectifs nationaux soient définis sur la base d'un véritable dialogue participatif avec les acteurs concernés.

5.7

De l'avis du CESE, il convient de mieux encourager les États membres à respecter leurs engagements, par exemple grâce à un lien clair avec les financements alloués par le Fonds social européen. Cette approche pourra être renforcée si les programmes opérationnels du FSE mettent encore plus l'accent sur l'inclusion sociale, tout en s'appuyant sur un partenariat efficace avec les partenaires sociaux et les organisations de la société civile.

5.8

La méthode ouverte de coordination devrait acquérir une dimension plus locale, en définissant des plans d'action locaux et régionaux de concert avec les collectivités et les organisations locales, ce qui permettrait de refléter l'approche participative ascendante et la coordination entre les partenaires et les politiques, notamment avec le soutien des fonds structurels. Le fait de décentraliser ainsi la méthode renforcera la visibilité de l'intégration politique dont nous avons tant besoin.

5.9

Le CESE est fermement convaincu que la gouvernance participative (et surtout la participation de la société civile organisée) de la méthode ouverte de coordination devrait faire l'objet d'une évaluation comparative fondée sur des indicateurs, des examens par les pairs, l'apprentissage mutuel et les échanges de bonnes pratiques. Le CESE suggère qu'une telle évaluation soit conçue comme un code de bonnes pratiques par la Commission européenne et le Comité de protection sociale, en coopération avec les principaux acteurs concernés au niveau de l'Europe. Elle pourrait être fondée sur les critères suivants (5):

5.10

Il convient d'établir un lien clair entre les propositions fondées sur des «principes communs» et la méthode ouverte de coordination. Les principes communs sont des recommandations adressées aux États membres et ont, par exemple, été utilisés dans le cadre de politiques de l'UE qui portaient sur les stratégies thématiques relatives à la flexicurité, à l'inclusion active et au vieillissement actif.

5.11

Les résultats de la méthode ouverte de coordination devraient ensuite ouvrir la voie aux propositions concernant l'utilisation d'autres instruments tels que les «coopérations renforcées» entre États membres, l'utilisation de la méthode communautaire, et d'autres.

5.12

Le CESE insiste sur le fait que les indicateurs devraient aller au-delà des performances économiques en identifiant également des indicateurs de bien-être sociétal comme l'a proposé la commission STIGLITZ (6). Précédemment, le CESE avait identifié des indicateurs quantitatifs et qualitatifs permettant d'évaluer la politique sociale, notamment en matière d'égalité entre les hommes et les femmes, d'emploi des jeunes, de «travailleurs pauvres», de personnes handicapées, d'emplois de qualité, de pauvreté subie par les enfants et les jeunes, de répartition des revenus, de systèmes de salaire ou de revenu minimum et d'accès aux services de santé et aux services sociaux. Un indicateur de la «qualité de vie» utilisable sur le plan pratique et couvrant six domaines différents a également été proposé (7), de même que des indicateurs qualitatifs permettant de mesurer l'accessibilité et la qualité par rapport aux attentes des citoyens, ainsi que la participation des utilisateurs et le traitement convivial.

5.13

Si des indicateurs doivent être instaurés aux niveaux européen, national et régional, le CESE souligne que les acteurs concernés devraient être invités à prendre part à leur définition et à leur évaluation.

5.14

Le CESE estime qu'il est important que les États membres fassent rapport des progrès accomplis dans la réalisation de chaque objectif en utilisant des indicateurs européens comparables mais révisables, non seulement pour élaborer un classement comme le suggère le rapport KOK (8), mais aussi pour servir d'outil de diagnostic qui permettra aux acteurs nationaux et locaux de procéder à des améliorations et de s'autocorriger.

5.15

Des systèmes efficaces d'apprentissage mutuel, de diffusion des meilleures pratiques et d'exploitation de mesures non-législatives requièrent la participation de responsables politiques à tous les niveaux. Compte tenu du fait que les partenaires sociaux et les autres acteurs de la société civile concernés possèdent une connaissance unique et une vaste expérience en matière de politiques sociales et d'emploi, ils doivent contribuer à l'identification et à l'évaluation des possibilités de diffusion des meilleures pratiques, notamment des mesures innovantes.

5.16

Les examens par les pairs qu'effectuent les États membres devraient être renforcés grâce à la participation des partenaires sociaux et d'autres acteurs concernés. Les examens, fondés sur l'apprentissage mutuel et les meilleures pratiques, devraient se conclure par des recommandations publiques adressées aux États membres, accompagnées d'une feuille de route pour la cohésion sociale.