3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/108

1.1

Huit ans se sont écoulés depuis que l'UE a décidé, lors du Conseil européen de Tampere, de promouvoir une politique commune en matière d'immigration, et cependant, les progrès ont été maigres en ce qui concerne un des aspects fondamentaux de cette politique, à savoir la politique et la législation concernant l'admission des immigrants. Il convient toutefois de préciser que la réglementation en la matière relève des législations nationales, sans aucune harmonisation de la part de l'UE, et que ces législations diffèrent fortement et sont le reflet de politiques contradictoires.

1.2

Plus de six ans se sont écoulés depuis que la Commission a émis la «Proposition de directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante» (1). Malgré les avis (2) favorables du CESE et du Parlement européen, cette proposition n'a pas dépassé le stade de la première lecture au Conseil. Depuis lors, certains États ont élaboré de nouvelles législations sur l'immigration économique, avec des approches fort différentes.

1.3

Au cours des prochaines années, les Européens auront besoin que de nouveaux migrants économiques contribuent au développement économique et social (3). La situation démographique est telle que la stratégie de Lisbonne peut échouer si nous ne modifions pas les politiques d'immigration. Il faut en effet des politiques actives d'admission, tant pour les travailleurs très qualifiés que pour les moins qualifiés.

1.4

Il est regrettable qu'au sein du Conseil de l'Union européenne, certains gouvernements aient opposé leur veto aux propositions législatives de la Commission et maintiennent les anciennes politiques restrictives des époques antérieures. Entre-temps, l'économie souterraine et le travail illégal se développent, créant un véritable effet d'appel pour les migrants sans papiers, phénomènes que l'on entend réduire au moyen de la proposition de directive sur les sanctions à l'encontre des employeurs (4), au sujet de laquelle le CESE a élaboré un avis (5). En l'absence de législation commune européenne, les États membres sont en train d'adopter de nouvelles législations avec des approches politiques très différentes, ce qui complique encore davantage le processus d'harmonisation. Ces approches politiques différentes et les divergences législatives qu'elles entraînent sont source de confusion et d'incertitude pour les citoyens.

1.5

Le CESE se félicite que le traité de Lisbonne fasse relever la législation en matière d'immigration de la procédure ordinaire (initiative de la Commission, majorité qualifiée au Conseil et codécision du Parlement).

1.6

Cependant, la proposition est débattue au Conseil, où elle est soumise à la règle stérile de l'unanimité. Pour cette raison, comme le Comité l'a proposé dans son avis sur le Programme de la Haye (6), «ce changement doit intervenir d'urgence, avant l'étude des nouvelles propositions législatives». Le CESE propose au Conseil d'adopter la procédure «passerelle» déjà en vigueur en matière d'asile, afin que ces directives soient approuvées à la majorité qualifiée, avec codécision du Parlement.

1.7

Le Comité a déjà estimé que «pour la nouvelle législation relative à l'admission des migrants, mieux vaut établir un cadre législatif global et horizontal que des normes sectorielles»  (7). «La proposition de directive relative à l'admission des migrants que la Commission avait élaborée et que le CESE avait soutenue sous réserve de quelques modifications  (8) reste une bonne proposition législative. Afin de la compléter, l'on pourrait élaborer des normes spécifiques pour des questions sectorielles et des conditions particulières. Une approche sectorielle visant uniquement l'admission de migrants hautement qualifiés, si telle devait être l'option du Conseil de l'Union européenne, ne sera pas utile pour réguler une grande partie des flux migratoires et serait en outre discriminatoire. Cette option peut certes paraître plus facile au Conseil mais elle s'éloigne des besoins européens».

1.8

Le traité de Lisbonne fixe les limites de la législation commune en prévoyant le droit pour les États membres de déterminer le nombre de migrants qu'ils veulent admettre sur leur territoire, mais cette limitation ne fait pas obstacle à l'obtention d'un degré élevé d'harmonisation législative dans ce domaine. Il faut la considérer comme une incitation à gérer l'immigration économique au niveau national selon des procédures communes et transparentes. L'autorité compétente en matière de délivrance des permis de travail et de séjour sera celle de l'État membre, qui agira toutefois dans le cadre de la législation communautaire. Ainsi, chaque État membre pourra déterminer, en collaboration avec les partenaires sociaux, les profils des immigrants dont il a besoin (9). Les législations nationales devront tenir compte des circonstances spécifiques de chaque pays, dans le cadre de la législation européenne.

1.9

Le CESE estime que la législation en matière d'admission de travailleurs migrants est liée à l'évolution des marchés du travail, ce pourquoi les autorités nationales doivent dialoguer avec les partenaires sociaux.

1.10

Par ailleurs, le programme de La Haye de novembre 2004 reconnaissait que «l'immigration légale jouera un rôle important dans le renforcement de l'économie de la connaissance en Europe et dans le développement économique, et contribuera ainsi à la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne».

1.11

Le Conseil européen de décembre 2006 a adopté le Programme d'action relatif à l'immigration légale, aux fins de répondre à deux objectifs:

1.11.1

Définir les conditions d'admission applicables à certaines catégories de migrants, à décliner en quatre propositions législatives spécifiques relatives aux travailleurs hautement qualifiés, aux travailleurs temporaires, aux stagiaires rémunérés et aux personnes transférées au sein de leur entreprise.

1.11.2

Établir le cadre général d'une approche équitable et fondée sur le respect des droits des travailleurs en matière de migration.

1.12

Le Comité a adopté récemment deux avis (10) dans lesquels il propose que la gestion de l'immigration se fasse en collaboration avec les pays d'origine, en vue de favoriser le développement de ceux-ci. Le CESE a déjà estimé dans un récent avis (11) qu'il est nécessaire d'assouplir la directive 2003/109 pour tous les résidents de longue durée, de même qu'il a présenté d'autres propositions dont il conviendrait de tenir compte lors de l'élaboration des nouvelles directives en matière d'admission.

2.1

La proposition entend faciliter l'admission des travailleurs hautement qualifiés en instaurant une procédure d'entrée accélérée, fondée sur une définition et des critères communs et des conditions de séjour favorables. Elle inclut un régime spécifique pour les jeunes professionnels et favorise la mobilité intracommunautaire.

2.2.1

L'objectif est d'établir les conditions d'entrée et de séjour applicables aux ressortissants de pays tiers, et aux membres de leur famille, qui séjournent plus de trois mois dans un État membre pour y occuper un emploi hautement qualifié, ainsi que de réglementer les critères de leur séjour dans d'autres États membres. L'emploi hautement qualifié est défini comme l'exercice d'un travail réel et effectif, sous la direction de quelqu'un d'autre, pour lequel une personne est rémunérée et qui requiert un diplôme de l'enseignement supérieur ou au moins trois ans d'expérience professionnelle équivalente.

2.2.2

Le champ d'application personnel de la directive couvre les ressortissants de pays tiers qui demandent leur admission sur le territoire d'un État membre afin d'y occuper un emploi hautement qualifié. En sont exclues les catégories suivantes: demandeurs de protection internationale ou personnes relevant d'un régime de protection temporaire; réfugiés; chercheurs; membres de la famille de citoyens européens exerçant leur droit à la libre circulation; personnes disposant du statut de résident de longue durée dans l'UE; et les bénéficiaires d'accords internationaux.

2.2.3

La directive est sans préjudice de dispositions plus favorables contenues dans des accords bilatéraux ou multilatéraux avec des pays tiers. Elle n'affecte pas non plus le droit des États membres d'adopter ou de conserver des dispositions plus favorables, sauf en ce qui concerne les conditions d'entrée dans le premier État membre.

2.3.1

La proposition établit les conditions d'entrée et les critères d'admission:

2.3.2

Le salaire mensuel brut indiqué dans le contrat de travail ou l'offre d'emploi ne doit pas être inférieur à un seuil salarial national défini et rendu public à cette fin par les États membres, qui sera au moins égal au triple du salaire mensuel minimum brut fixé par le droit national (12).

2.3.3

Les ressortissants d'un pays tiers âgés de moins de 30 ans et titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur bénéficieront de dérogations à certaines de ces conditions. Le salaire mensuel brut correspond au moins aux deux tiers du seuil salarial national. En outre, si le demandeur a effectué ses études d'enseignement supérieur dans l'état membre et obtenu un diplôme de licence et de mastère dans un établissement d'enseignement supérieur situé sur le territoire de la Communauté, il ne sera pas exigé de preuve d'expérience professionnelle en plus du diplôme d'enseignement supérieur.

2.3.4

Conformément aux articles 7 et 19.5, tout cela ne porte pas atteinte au pouvoir qu'ont les États membres de déterminer des volumes d'admission de ressortissants de pays tiers aux fins d'emplois hautement qualifiés.

2.4.1

Les ressortissants de pays tiers qui répondent à ces critères se verront délivrer une carte bleue européenne. La carte dispose d'une validité de deux ans et est renouvelable au minimum pour la même durée (13). Si la période couverte par le contrat de travail est inférieure à deux ans, la carte bleue européenne est émise pour la durée du contrat de travail.

2.4.2

Les États membres déterminent si la demande de carte bleue doit être introduite par le travailleur migrant ou son employeur.

2.4.3

En règle générale, la demande est prise en considération et examinée lorsque le ressortissant d'un pays tiers réside hors du territoire de l'UE. Cependant, la proposition offre également aux États membres la possibilité, conformément à leur législation nationale, d'accepter une demande présentée lorsque le résident de pays tiers est légalement présent sur leur territoire, même s'il n'est pas en possession d'un permis de séjour.

2.5.1

Durant les deux premières années de séjour dans l'État membre en tant que titulaire d'une carte bleue européenne, l'accès au marché du travail de l'intéressé est limité à l'exercice d'activités rémunérées qui remplissent les conditions prévues pour l'octroi de la carte. Une fois cette période terminée, le travailleur migrant jouit d'une égalité de traitement par rapport aux ressortissants de l'État membre s'agissant de l'accès au marché du travail et aux emplois hautement qualifiés. Le chômage ne constitue pas en soi une raison pour annuler une carte bleue européenne, à moins qu'il ne dépasse trois mois consécutifs.

2.5.2

La carte bleue européenne offre à son titulaire le même traitement que les ressortissants nationaux dans les domaines suivants: conditions de travail (salaire, licenciement, santé et sécurité au travail); liberté d'association; affiliation et engagement dans une organisation de travailleurs ou d'employeurs; éducation et formation professionnelle (bourses d'étude); reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres professionnels; sécurité sociale; aide sociale; paiement des droits acquis en matière de pension en cas de déménagement dans un pays tiers; avantages fiscaux; accès aux biens et aux services, obtention des biens et des services offerts au public (procédures d'accès au logement et assistance offerte par les services de l'emploi); et libre accès à l'ensemble du territoire de l'État membre concerné.

2.5.3

Les États membres pourront établir des dérogations, notamment empêcher l'accès à certaines activités professionnelles et à certains droits sociaux.

2.5.4

Le préambule de l'initiative indique que des conditions favorables au regroupement familial et à l'accès des conjoints au marché du travail constituent un élément fondamental de tout régime visant à attirer une main-d'œuvre hautement qualifiée dans l'UE. De ce fait, la proposition présente plusieurs dérogations aux conditions établies par la directive 2003/86 relative au droit au regroupement familial (14), afin de faciliter l'exercice de ce droit par ce type de migrants.

2.5.5

La proposition de directive prévoit également un ensemble de dérogations à la directive 2003/109/CE du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (15). Les ressortissants de pays tiers hautement qualifiés auront accès à davantage de droits et à un traitement administratif plus favorable et plus souple que le restant des personnes bénéficiant du statut de résident de longue durée.

2.5.6

Les États membres concernés devront accorder aux ressortissants de pays tiers dont la demande a été acceptée toute facilité pour obtenir les visas exigés.

2.5.7

Après deux années de séjour légal dans un État membre en tant que bénéficiaire du statut octroyé par la carte bleue européenne, la proposition offre la possibilité à l'intéressé de se rendre dans un second État membre aux fins d'un emploi hautement qualifié, si les conditions nécessaires à l'obtention d'une carte bleue dans le premier État membre sont remplies. Les membres de sa famille sont autorisés à l'accompagner ou à le rejoindre.

3.1

Le Comité économique et social européen est favorable à une procédure commune, accélérée et transparente pour l'admission de travailleurs migrants, en respectant les dispositions du traité de Lisbonne, à savoir le droit des États membres à déterminer le nombre d'immigrants qu'ils entendent admettre sur leur territoire.

3.2

Le CESE estime que conformément aux principes et aux valeurs de l'UE, la législation en matière d'immigration doit respecter la Charte des droits fondamentaux de l'UE et la législation antidiscrimination.

3.3

Lorsque le traité de Lisbonne sera ratifié et entrera en vigueur, les compétences de l'UE et celles des États membres seront plus claires, et le Conseil adoptera les décisions à la majorité qualifiée avec codécision du Parlement, ce qui permettra de dépasser la règle actuelle de l'unanimité qui empêche l'adoption d'une véritable législation commune.

3.4

Le Comité économique et social européen propose au Conseil que pour l'approbation de la législation en matière d'immigration (c'est-à-dire la directive à l'examen et les suivantes), la procédure ordinaire soit appliquée (de la même manière que cela a été décidé pour la législation en matière d'asile), anticipant sur ce que prévoit le traité de Lisbonne. Il propose également à la Commission qu'elle accélère l'élaboration des autres directives en matière d'admission qu'elle a prévues pour les prochains mois (travailleurs temporaires, stagiaires rémunérés, personnes transférées au sein de leur entreprise).

3.5

Le Comité souhaite que l'UE puisse disposer d'une législation commune présentant un degré élevé d'harmonisation, pour que l'immigration se canalise au moyen de procédures légales, flexibles et transparentes, assurant un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers en leur offrant des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union.

3.6

Les droits et obligations prévus pour les ressortissants de pays tiers dans la proposition de directive en ce qui concerne l'égalité de traitement en termes de salaires, de conditions de travail, de liberté d'association, d'éducation et de formation professionnelle, constituent une bonne base de départ pour la législation en matière d'immigration, qui doit couvrir toutes les catégories de travailleurs immigrants.

3.7

Le Comité souscrit à ce que la nouvelle législation en matière d'immigration envisage le regroupement familial de manière moins restrictive que celle prévue par la directive 2003/86.

3.8

Le CESE se félicite également que la législation en matière d'immigration soit plus flexible s'agissant des permis de séjour, comme il l'a proposé dans un récent avis (16), en vue de permettre des systèmes d'immigration circulaire susceptibles de faciliter le développement des pays d'origine et compenser les effets les plus négatifs de la «fuite des cerveaux». Dans ledit avis, le CESE a proposé plusieurs modifications à la directive sur le statut des résidents de longue durée (2003/109/CE) afin d'assouplir les procédures. Cet avis contient également diverses propositions relatives aux autres directives en matière d'admission.

4.1

Le CESE juge que le montant du salaire n'est pas un critère adéquat aux fins de la reconnaissance du statut de travailleur hautement qualifié.

4.2

La notion de travailleur hautement qualifié devrait être liée à un diplôme de l'enseignement supérieur ou à des qualifications professionnelles élevées de niveau équivalent, et non au salaire que le travailleur est amené à percevoir (17).

4.3

Par ailleurs, le recours au salaire en tant qu'exigence pour bénéficier de l'octroi de la carte bleue rendra plus difficile l'établissement d'une politique commune dans l'Union européenne. Les différences fort marquées existant actuellement entre les États membres en termes de salaire interprofessionnel minimum font obstacle à l'harmonisation.

4.4

L'UE doit accomplir des progrès rapides dans le domaine de la reconnaissance des qualifications professionnelles, en tenant compte du processus de Bologne qui a pour objectif de faciliter la reconnaissance mutuelle des titres universitaires européens. Tant qu'il n'existe pas de système européen de reconnaissance des qualifications, ce doit être une autorité nationale qui octroie la reconnaissance, eu égard à la directive 2005/36 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, aux critères utilisés par l'OIT pour la définition des travailleurs hautement qualifiés (18) et à la Classification internationale type de l'éducation (CITE 1997 (19)) de l'UNESCO.

4.5

Le CESE souscrit au critère des trois ans d'expérience professionnelle équivalente utilisé dans la définition de l'«emploi hautement qualifié», mais estime que cela peut également provoquer des problèmes au niveau pratique pour ce qui est des professions où les diplômes d'enseignement supérieur ont une plus vaste portée. En tout état de cause, c'est l'autorité nationale qui doit apprécier les équivalences professionnelles, en collaboration avec les interlocuteurs sociaux.

4.6

Le CESE considère que la proposition de la Commission européenne d'offrir des conditions préférentielles aux travailleurs migrants hautement qualifiés, moyennant l'application d'un traitement plus favorable à celui prévu dans les directives 2003/86 et 2003/109, est susceptible d'entraîner un traitement différent pour les différentes catégories d'immigrants. Il est nécessaire de veiller à ce que ces dérogations ne portent pas préjudice à la cohérence globale de la politique européenne d'immigration et au principe d'égalité de traitement (20).

4.6.1

La proposition de directive sur l'emploi hautement qualifié à l'examen prévoit davantage de facilités et de droits en matière de regroupement familial. Le Comité estime que le droit à la vie familiale est un droit fondamental qui ne peut être subordonné à des considérations relevant de l'activité économique ou de l'emploi du travailleur. Le Comité a déjà proposé dans d'autres avis la modification de la directive 2003/86 sur le regroupement familial, qui doit inclure les dérogations prévues dans la proposition de directive sur l'emploi hautement qualifié (21).

4.6.2

Le Comité se déclare préoccupé par le fait que la proposition de directive ne donne pas effet au droit de travailler des membres de la famille du titulaire de la carte bleue lorsque celui-ci se rend dans un autre État membre.

4.6.3

Par ailleurs, le statut juridique des ressortissants de pays tiers qui, après cinq années de résidence, jouissent du statut communautaire de résident de longue durée, sera moins avantageux que celui des travailleurs migrants hautement qualifiés. Le séjour stable et permanent deviendra un facteur secondaire pour ce qui est d'octroyer une sécurité juridique et de permettre l'intégration dans l'UE. Le CESE a déjà estimé dans un récent avis (22) qu'il est nécessaire d'assouplir la directive 2003/109 pour tous les résidents de longue durée.

4.7

La proposition présente certains traits dont la compatibilité avec les obligations souscrites par les États membres dans le cadre du droit international est discutable. Par exemple, le critère selon lequel, pendant les deux premières années de séjour régulier, le titulaire d'une carte bleue européenne sera soumis à des limitations quant à sa mobilité professionnelle n'est pas conforme aux dispositions de la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant de 1977, qui prévoit en son article 8 que cette période est d'une durée maximale d'un an.

4.8

La proposition de directive prévoit qu'une personne au chômage pendant plus de trois mois consécutifs ne pourra pas renouveler sa carte bleue européenne. Or, cette période de trois mois ne correspond pas à celle de cinq mois prévue par la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant (article 9, paragraphe 4).

4.9

Le Comité propose d'opter pour une durée de six mois de chômage afin de respecter les conventions internationales et de permettre aux travailleurs de retrouver plus facilement un emploi. Ce délai est en particulier nécessaire lorsque le travailleur participe à un programme de formation en vue d'accéder à un nouvel emploi.

4.10

Pour le CESE, les mesures transitoires qui limitent temporairement la libre circulation des travailleurs ressortissants des nouveaux États membres sont une exception qu'il convient de surmonter rapidement, notamment en ce qui concerne l'emploi de travailleurs hautement qualifiés. Il convient également de garantir le principe de la préférence accordée aux citoyens de l'UE.

4.11

Le champ d'application de la directive ne devrait pas exclure les réfugiés demandeurs d'asile. Comme l'a proposé le CESE, les personnes qui nécessitent une protection internationale doivent pouvoir travailler (23), en ce y compris les personnes hautement qualifiées.

4.12

Le fait que la proposition de directive prévoie un système plus souple pour les moins de 30 ans (niveau salarial moindre) peut laisser entendre que l'on protège un système discriminatoire, ce à quoi le CESE ne saurait souscrire.

4.13

Enfin, le Comité souligne l'importance de l'intégration. Il a élaboré plusieurs avis d'initiative pour promouvoir les politiques d'intégration (24), de même qu'il a organisé des conférences et des auditions. L'UE et les autorités nationales doivent collaborer à la promotion des politiques d'intégration, car l'intégration ainsi que la promotion de l'égalité de traitement et de la lutte contre la discrimination constituent un défi pour la société européenne et revêtent une importance particulière pour les pouvoirs locaux, les partenaires sociaux et les organisations de la société civile. Le Comité collabore actuellement avec la Commission européenne à la Constitution du Forum européen pour l'intégration (25).