23.12.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 318/51

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) partage l'avis de la Commission européenne selon lequel la réalisation du marché unique exige la suppression de toutes les frontières intérieures dans la Communauté, afin de garantir la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux. À cette fin, il est essentiel de disposer d'un marché intérieur des services de paiement qui fonctionne sans heurts. Toutefois, à l'heure actuelle, un tel marché n'existe pas encore. Après l'introduction réussie de l'euro, le CESE est à présent favorable à la création de l'espace unique de paiements en euros (Single Euro Payments Area — SEPA).

1.2

Le CESE appuie les efforts de la Commission européenne visant à créer les conditions juridiques requises en vue de la mise en place d'un espace unique de paiements en euros, et considère que la proposition de directive est un moyen de réaliser cet objectif.

1.3

Le Comité se félicite des initiatives engagées par la Commission européenne et le secteur financier européen pour créer un espace unique de paiements en euros afin qu'il soit possible, et c'est un objectif très ambitieux, d'effectuer, dans le marché unique européen, des paiements transfrontaliers en euros de manière simple, confortable, sûre et à un coût avantageux.

1.4

Le Comité constate toutefois que l'approche réglementaire très complète retenue par la Commission européenne avec la proposition de directive à l'examen dépasse clairement le cadre juridique requis pour les services de paiement transfrontaliers. Compte tenu notamment des délais de mise en œuvre requis pour les États membres, les prestataires de services de paiement et les utilisateurs, le CESE craint dès lors que l'objectif de la réalisation de l'espace unique de paiement en euros en 2008 ne soit compromis parce que le cadre juridique est trop lourd et excède ce qui est nécessaire. Le Comité préconise que les instruments d'autoréglementation et de coréglementation soient davantage pris en considération.

1.5

Pour que l'espace unique de paiements en euros puisse être lancé en 2008, conformément à l'objectif poursuivi par la Commission, il semble suffisant de créer les bases juridiques pour les opérations transfrontalières de débit direct et de revoir les dispositions pertinentes du titre II (Prestataires de services de paiement) et du titre IV (Droits et obligations liés à la prestation et à l'utilisation de services de paiement) de la proposition de directive (notamment en ce qui concerne l'autorisation, la révocation et le remboursement des opérations par débit direct prévus au titre IV). Il serait ainsi possible de lancer l'espace unique de paiements en euros en 2008, comme prévu.

1.6

À la lumière notamment des actes juridiques adoptés précédemment, le CESE considère que le fait de se concentrer sur les aspects qui doivent véritablement être réglementés est conforme à l'approche «mieux légiférer». Dans l'intérêt des prestataires et des utilisateurs de services de paiement, la proposition de directive devrait essentiellement s'employer à favoriser et à simplifier les systèmes de paiement, non à les alourdir par des mesures administratives qui rendent en fin de compte les systèmes plus chers et diminuent leur acceptation par les utilisateurs.

1.7

Le CESE attire l'attention sur le fait que la réalisation d'un marché unique des services de paiement suscite également d'autres questions qui n'ont pas encore pu être résolues dans ce contexte. Il s'agit d'une part de la sécurité des paiements électroniques et des aspects y liés et d'autre part, de l'accès à un compte courant, à défaut duquel il n'est plus guère possible de participer à la vie économique. Il convient de souligner que cette dernière question se trouve de plus en plus au cœur des débats dans les États membres.

1.8

Le CESE propose en particulier d'apporter un certain nombre de modifications à la proposition de directive.

2.1

La proposition de directive que doit présenter la Commission porte sur la création d'un cadre juridique uniforme pour le SEPA, dont l'objectif consiste notamment à faciliter les opérations de paiements transfrontaliers. La proposition de directive doit harmoniser les dispositions juridiques qui varient d'un État membre à l'autre, afin de:

2.2.1

L'harmonisation des conditions d'accès au marché applicables aux prestataires de services de paiement autres que les établissements de crédit vise à créer des conditions de concurrence égales, à instiller plus de concurrence sur les marchés nationaux, à tenir compte des évolutions que ceux-ci ont connues au cours des dernières années et à favoriser l'entrée sur le marché d'une nouvelle génération de prestataires, les établissements de paiement.

2.3.1

Des règles claires et cohérentes en matière de transparence des services de paiement renforcent la concurrence dans la mesure où elles offrent un choix plus fourni et davantage de protection aux utilisateurs. La Commission européenne propose des exigences d'information relatives aux services de paiement, lesquelles se substitueront aux règles nationales existantes.

2.4.1

La proposition de directive définit les principaux droits et obligations des utilisateurs et des prestataires de services de paiement. Ces dispositions visent à renforcer la confiance des utilisateurs dans les systèmes de paiement électroniques ainsi qu'à accroître les performances et l'acceptation de ces derniers.

3.1

Le Comité économique et social européen appuie l'objectif de la proposition de directive de réaliser un espace unique de paiements en euros, en particulier en ce qui concerne les services de paiement transfrontaliers. La création d'un marché unique des services de paiement s'imposait depuis longtemps déjà. Selon les prévisions, il devrait être réalisé en 2008.

3.2

L'approche réglementaire retenue par la Commission européenne est très complète. Certaines des dispositions prévues vont clairement au-delà du cadre juridique requis pour la création d'un espace unique de paiements en euros, d'autant qu'une harmonisation existe déjà concernant les virements transfrontaliers (directive 1997/5/CE concernant les virements tranfrontaliers), la commercialisation à distance des services financiers (directive 2002/65/CE) et la monnaie électronique (directive 2000/46/CE).

3.3

Le maintien de procédures éprouvées meilleur marché et plus efficaces ne constitue pas un obstacle à l'espace unique de paiements en euros. Au contraire, ces procédures peuvent servir de base à des actions de normalisation qui garantissent le niveau de sécurité et d'efficacité atteint et permettent de réaliser un espace unique de paiements en euros de qualité grâce à une gestion intelligente des interfaces. En application du principe «mieux légiférer», le CESE préconise de limiter les dispositions prévues à ce qui est nécessaire pour améliorer les systèmes de paiement dans le marché unique européen, et de prendre davantage en considération les instruments d'autoréglementation et de coréglementation.

3.4

Le CESE considère que l'espace unique de paiement en euros est une condition clé pour le développement transparent de produits au niveau européen et la libre concurrence des prestataires de services de paiement au bénéfice du client. En outre, le CESE juge essentiel que le consommateur puisse continuer, comme c'est le cas actuellement, de choisir librement ses instruments de paiement de sorte que ses préférences soient prises en compte.

3.5

L'accès des établissements de paiement ne disposant pas de licence bancaire aux systèmes de paiement constitue un problème. Si l'on veut garantir une concurrence loyale, il faut mettre en place un niveau uniforme de contrôle prudentiel. À défaut, on risque d'être confronté à des distorsions de concurrence et des problèmes en termes de fonctionnement et de sécurité des systèmes de paiement et des prestataires de services de paiement (p.ex. insolvabilité).

3.6

Le Comité recommande que les dispositions du Titre II (Prestataires de services de paiement) et du Titre IV (Droits et obligations liés à la prestation et à l'utilisation de services de paiement) de la proposition de directive soient limitées à ce qui est nécessaire pour un système de débit direct européen (notamment en ce qui concerne l'autorisation, la révocation et le remboursement des opérations par débit direct). Si tel est le cas, la directive devrait encore pouvoir être adoptée et transposée dans les législations nationales dans les délais prévus, de sorte que l'espace unique de paiement en euros qui prévoit des conditions uniformes pour les prestataires de services de paiement et le système de débit direct pourront être lancés en 2008, comme prévu.

3.7

Le Comité économique et social européen se félicite de l'article 79 de la proposition de directive, aux termes duquel au plus tard deux ans après l'adoption de la directive, la Commission soumet au Parlement européen, au Conseil ainsi qu'au Comité économique et social européen un rapport sur la mise en œuvre de la directive.

4.1

La proposition de directive appelle plus particulièrement les observations suivantes:

4.2.1

L'inclusion, prévue par l'article 2, paragraphe 1, de paiements à destination et à partir d'États ne faisant pas partie de l'Union européenne ni de l'Espace économique européen dans le champ d'application de la directive va clairement au-delà de l'objectif qui consiste à créer un cadre juridique uniforme dans le marché unique européen. De plus, cet aspect ne semble pas relever de la compétence du législateur communautaire et pose problème. En effet, le législateur communautaire ne peut pas garantir que les États tiers adopteront des dispositions correspondantes. C'est pourquoi il serait par exemple tout à fait inopportun de tenir le prestataire de services de paiement du payeur pour objectivement responsable (article 67) de la bonne exécution du paiement dans l'État tiers si celui-ci ne prévoit pas de dispositions correspondantes.

4.2.2

Le CESE recommande de limiter le champ d'application de la directive aux services de paiement dans le marché unique européen.

4.3.1

Les exigences prudentielles qui s'appliquent à l'accès au marché des établissements de paiement ne disposant pas d'une licence bancaire (article 5 et suivants) ne devraient être différentes des exigences en matière de surveillance bancaire que lorsqu'un établissement de paiement ne peut être comparé à un établissement de crédit disposant d'une licence bancaire à part entière. Dans le cas contraire, on peut craindre des distorsions de la concurrence au détriment des établissements de crédit et d'importants problèmes de fonctionnement concernant les opérations de paiement. De surcroît, le fait de garantir l'accès aux systèmes de paiement à des établissements de paiement dépourvus de licence bancaire qui ne satisfont pas aux mêmes exigences que les établissements de crédit en matière de capital-risque propre, de compétence et de professionnalisme des directeurs et administrateurs, de planification et d'organisation des activités ainsi que de supervision courante de celles-ci, y compris les nécessaires sanctions possibles, pourrait mettre en question l'intégrité et le fonctionnement du système de débit européen en cours de préparation. L'absence d'un contrôle adéquat compromettrait surtout durablement la confiance des consommateurs dans le SEPA. La même observation vaut en ce qui concerne la protection contre l'insolvabilité et les mesures nécessaires pour garantir la séparation des fonds du client.

4.3.2

Le CESE considère dès lors qu'il est indispensable que tous les instituts de paiement soient soumis à des exigences identiques en matière de surveillance bancaire pour ce qui concerne les risques des opérations de paiement, et que des autorités de surveillances ad hoc disposant des compétences requises soient mises en place.

4.4.1

Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel des règles de transparence claires et cohérentes sont essentielles pour les consommateurs et l'acceptation du SEPA. Les informations doivent être claires, compréhensibles et lisibles. Des informations trop nombreuses et variées peuvent toutefois pervertir l'information et déboucher sur davantage d'opacité que de transparence. Par ailleurs, l'utilisateur privé du SEPA nécessite d'autres informations que le commerçant. Le fait que la Commission prévoit des exigences différentes en matière de transparence dans des situations analogues est plutôt déroutant et de nature à accroître les coûts. À cet égard, il convient de se référer plus particulièrement aux dispositions en matière de transparence de la directive sur la vente par correspondance.

4.4.2

Du point de vue du consommateur, il convient de souligner que l'approche de l'harmonisation complète et de la reconnaissance mutuelle retenue par la Commission peut être très problématique sous l'angle de la protection du consommateur. Ainsi, on ne peut pas exclure que le niveau de protection du consommateur en vigueur va diminuer dans certains États membres.

4.4.3

Les dispositions relatives à la procédure de transmission des informations prévue à l'article 30 devraient être simplifiées. En particulier dans le cas de la communication à l'utilisateur d'une modification des conditions contractuelles (article 33), de l'exécution d'une opération de paiement (article 36) et de la réception d'un paiement (article 37), il devrait être possible, lorsque c'est l'habitude qui a été convenue, de maintenir la pratique actuellement en vigueur qui est bon marché pour le consommateur et qui consiste à mettre les informations à sa disposition via un extrait de compte ou les transactions en ligne (online banking). Il devrait également être possible de recourir à l'affichage des prix ou de mettre les informations concernées sur l'internet. Les articles 31 et 37 devraient énoncer de manière plus explicite que les prix des différentes composantes du service couvertes par une commission globale ne doivent être mentionnés séparément au client que si différentes composantes du service impliquent des constellations de produits séparées ou différentes.

4.4.4

Dans le cas des paiements entrants et sortants, il est important pour les utilisateurs que les informations relatives à l'opération comportent non seulement des données claires sur le payeur et le payé mais aussi les données de référence complètes du paiement. C'est la seule manière d'automatiser complètement l'attribution des sommes dues.

4.5.1

Le CESE approuve l'approche suivie par la Commission selon laquelle une opération de paiement n'est réputée autorisée que si le payeur a donné son consentement à l'ordre de paiement correspondant adressé au prestataire de services de paiement. Le deuxième alinéa de l'article 41 prévoit que le consentement consiste en une autorisation «expressément donnée au prestataire de services de paiement d'effectuer une opération de paiement ou une série d'opérations de paiement». Cette formulation n'est pas claire. Exiger une autorisation expresse pour chaque prélèvement automatique effectué dans le cadre d'une relation contractuelle limiterait fortement l'efficacité de ce type de procédure et augmenterait son coût.

4.5.2

Afin que des procédures éprouvées et avantageuses pour les clients, comme l'autorisation de prélèvement direct, puissent continuer à être utilisées, la directive devrait viser une coordination minimale plutôt qu'une harmonisation complète qui ne souffre aucune exception.

4.6.1

L'espace unique de paiements en euros ne sera pas accepté par les consommateurs s'ils sont confrontés à des difficultés insurmontables concernant les preuves à fournir en cas de contestation de l'autorisation. Le CESE partage l'approche de la Commission qui permet à l'utilisateur de bénéficier d'un allégement de la charge de la preuve.

4.6.2

Cependant, cette approche ne doit pas aller jusqu'à priver le prestataire de services de paiement de la possibilité d'apporter la preuve contraire en cas de négligence grave. Or, l'article 48, paragraphe 2, empêche le prestataire de services de prouver la négligence grave, voire l'intention délictueuse. Le fait de ne plus pouvoir prouver que l'utilisateur du service a fait preuve de négligence grave ou a agi frauduleusement incite aussi au non-respect du devoir de diligence et aux abus. Une telle règle a également pour conséquence une réduction sensible de l'offre concernant certaines opérations de paiement électronique.

4.6.3

Le CESE est favorable à une répartition équitable de la charge de la preuve. Le prestataire de services de paiement devrait prouver que le titulaire de l'instrument de vérification des paiements a autorisé le paiement. Si le paiement a été effectué avec des dispositifs de sécurité particuliers et reconnus comme protégés contre toute utilisation abusive, la preuve prima facie devrait s'appliquer, en vertu de laquelle l'utilisateur du service de paiement a autorisé le paiement ou, à tout le moins, a fait preuve d'une négligence grave. Par ailleurs, il convient de ne pas restreindre de manière inappropriée l'appréciation des preuves par le juge national, d'autant que les droits de procédure civile des États membres ne sont pas harmonisés.

4.7.1

Dans l'exposé des motifs de sa proposition de directive, la Commission européenne souligne que les systèmes de paiement permettent chaque année, dans la Communauté, la réalisation de 231 milliards de transactions. Ceci montre clairement que la sécurité juridique est requise à l'égard de la question de savoir si une transaction était autorisée. Afin d'instaurer un niveau de sécurité juridique adéquat, il convient de fixer un délai au-delà duquel l'utilisateur de services de paiement ne peut plus exiger le remboursement d'un paiement non autorisé. Ce délai doit être équitable. Le CESE propose qu'il soit fixé à un an.

4.7.2

Conformément à l'article 45, l'utilisateur de services de paiement est tenu de contrôler régulièrement les transactions sur son compte et de présenter immédiatement une réclamation en cas de paiements non autorisés. Aussi est-il logique et juste de limiter à un an le délai pendant lequel l'utilisateur de services de paiement a le droit d'exiger un remboursement des paiements non autorisés. Cela permettrait de donner aux prestataires comme aux utilisateurs de services de paiement la sécurité juridique nécessaire dans la mesure où, à l'expiration de ce délai, l'opération de paiement serait considérée comme définitive. De plus, ce délai d'un an coïnciderait avec l'obligation d'archivage prévue par l'article 44.

4.8.1

Le CESE estime que les responsabilités doivent être équitablement réparties entre prestataires de services de paiement et utilisateurs de ces services. C'est à cette condition seulement que les consommateurs utiliseront ces services de paiement et que les prestataires pourront les offrir à un coût modéré.

4.8.2

Le CESE juge la responsabilité objective du prestataire de services de paiement en cas de paiements non autorisés (article 49) pertinente pour autant que les utilisateurs fassent un usage diligent et conforme aux exigences contractuelles de leur instrument de vérification de paiement.

4.8.3

Le CESE considère que, comme le prévoit l'article 50, il est opportun de limiter à 150 euros la responsabilité d'un utilisateur si celui-ci n'a pas remarqué la perte de l'instrument de vérification du paiement alors qu'il l'utilisait de manière consciencieuse, et s'il a déclaré la perte sans délai. Toutefois, si l'utilisateur ne déclare pas immédiatement la perte, bien qu'il y soit tenu par l'article 46, et que le prestataire de services ne peut dès lors éviter ou limiter un dommage, l'utilisateur ne devrait pas de surcroît bénéficier d'un traitement privilégié en termes de responsabilité par rapport à l'utilisateur qui a agit avec diligence.

4.9.1

Le délai fixé pour faire valoir un droit à remboursement est un élément fondamental de la procédure de débit direct européen. À cet égard, il est essentiel que la fin du délai en cas de paiement autorisé soit clairement identifiable pour toutes les parties concernées par l'opération de paiement. Or, la première phrase de l'article 53, paragraphe 1, qui dispose que cette période débute lorsque le payeur a été informé, ne permet pas de garantir qu'il en soit ainsi. En effet, ni le payé ni son prestataire de services de paiement ne sait à quel moment le prestataire de services de paiement du payeur a informé le payeur que l'opération a été exécutée sur son compte.

4.9.2

Cela s'explique par le fait que, dans la pratique, la fréquence de la mise à disposition des extraits de compte varie considérablement. Parfois, les extraits de compte ne sont mis à disposition qu'une fois par trimestre, parfois une fois par semaine ou tous les jours. Cela dépend des préférences de l'utilisateur et du coût. Indépendamment de la fréquence avec laquelle l'information est fournie, le délai de remboursement pourrait, si on prend ces exemples, être de «3 mois et 4 semaines», «1 semaine plus 4 semaines», voire «1 jour plus 4 semaines». Avec cette méthode, il n'est guère possible de déterminer à quel moment la transaction devient définitive. Cela poserait un problème pratiquement insoluble pour le système de débit direct européen en préparation et compromettrait sérieusement ce projet.

4.9.3

Aussi le CESE propose-t-il que, conformément à l'article 53, paragraphe 1, un délai de 4 semaines commence à courir à partir du moment où le client est informé et s'achève en tous cas 8 semaines après l'imputation au compte du payeur.

4.10.1

Les articles 60, 61 et 67 disposent que le paiement a été exécuté correctement lorsque le compte du payé est crédité. Cette disposition s'écarte sans raison valable de la législation communautaire en vigueur concernant les virements. Elle établit une confusion entre les obligations contractuelles du prestataire de services de paiement du payeur d'une part et celles du prestataire de services de paiement du payé d'autre part. Conformément à ces dispositions, le prestataire de services de paiement du payeur serait tenu de satisfaire à une obligation qui n'incombe qu'au prestataire de services de paiement du payé et ne peut être vérifiée par le prestataire de services de paiement du payeur.

4.10.2

Aussi le CESE propose-t-il d'appliquer le principe prévu par la directive communautaire sur les virements et en vigueur dans tous les États membres, en vertu duquel le prestataire de services de paiement du payeur est responsable de la transaction jusqu'à ce que le montant parvienne au prestataire de services de paiement du payé, alors que le prestataire de services de paiement du payé est responsable de la transaction jusqu'à ce que le compte de ce dernier soit crédité.

4.11.1

Le CESE juge essentiel que les délais d'exécution soient fixés de manière à améliorer sensiblement la situation actuelle tout en évitant que leur mise en œuvre technique n'entraîne des coûts exagérés susceptibles d'accroître le prix des opérations de paiement.

4.11.2

Le délai d'exécution prévu aux articles 60 et 61 (jour de l'acceptation plus 1 jour bancaire ouvrable) pourra être trop ambitieux compte tenu de la situation actuelle. Conformément à la directive concernant les virements, la règle générale en matière d'opérations transfrontalières prévoit actuellement un délai de 6 jours bancaires ouvrables (jour de l'acceptation plus 5 jours bancaires ouvrables plus 1 jour pour créditer le montant = 5 jours de délai pour le prestataire de services du payeur pour créditer le montant au prestataire de services de paiement du payé, plus 1 jour pour que le prestataire de services de paiement du payé crédite le montant en question au payé). Il peut toutefois être dérogé à ce délai. Nombre de petits prestataires de services de paiement et de prestataires régionaux ont indiqué qu'ils ne pourraient pas respecter cette exigence. Le délai d'exécution (maximal) prévu (1 jour pour que le prestataire de services de paiement du payeur crédite le compte du payé) serait six fois plus court que le délai autorisé jusqu'ici. Selon les prestataires de services de paiement, le coût de la mise en oeuvre de cette disposition sur le plan technique serait en outre exagéré et provoquerait inévitablement une augmentation du prix des opérations de paiement. Par ailleurs, les banques européennes elles-mêmes se sont engagées volontairement dans le cadre de la Convention Credeuro à appliquer un délai d'exécution de trois jours bancaires ouvrables au maximum pour les paiements en euros et un délai général de trois jours bancaires ouvrables pour les opérations de paiement effectuées dans d'autres monnaies européennes.

4.11.3

Compte tenu de la possibilité de voir ainsi créés des désavantages concurrentiels susceptibles d'affecter les petits prestataires de services de paiement et les prestataires régionaux, le CESE recommande de prendre en compte un délai d'exécution de 3 jours pendant une période de transition adéquate, sans préjudice toutefois de la possibilité de fixer des délais plus courts pour les opérations de paiement purement nationales (article 64).