Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta Ehdotus: neuvoston direktiivi valmisteveroa koskevasta yleisestä järjestelmästä

KOM(2008) 78 lopullinen/3 – 2008/0051 CNS

2009/C 100/27

Euroopan unionin neuvosto päätti 4. maaliskuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus: neuvoston direktiivi valmisteveroa koskevasta yleisestä järjestelmästä

Asian valmistelusta vastannut ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 2. lokakuuta 2008. Esittelijä oli Umberto BURANI.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 22.–23. lokakuuta 2008 pitämässään 448. täysistunnossa (lokakuun 22. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 107 ääntä puolesta ja 1 vastaan 1:n pidättyessä äänestämästä.

1.   Päätelmät ja suositukset

1.1   ETSK kannattaa komission päätöstä korvata valmisteveroa koskeva perusdirektiivi 92/12/ETY kokonaisuudessaan uudella tekstillä, jossa otetaan huomioon valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumisen ja valvonnan sähköisen järjestelmän (Excise Movement and Control System, EMCS) käyttöönotto. Direktiivi tarjoaa järjestelmälle oikeusperustan. Komissio on käyttänyt tilaisuutta hyväkseen tehdäkseen eräitä muutoksia ja uudistuksia, jotka ovat osoittautuneet välttämättömiksi jäsenvaltioiden hallintojen ja toimijoiden kokemusten perusteella. Lisäksi erilaisia menettelyjä on yksinkertaistettu. ETSK ei yleisesti ottaen vastusta muutettuja ja uudistettuja kohtia, mutta se haluaa herättää pohdintoja joistain näkökohdista myöhemmin käytäviä keskusteluja varten.

1.2   Komission mukaan direktiivin on tarkoitus tulla voimaan 1. tammikuuta 2009, vaikka se on tietoinen, että ehdotuksen käsittely vie paljon enemmän aikaa. Komissio ehdottaa myös, että EMCS-järjestelmän ottaisivat käyttöön ensin vain ne jäsenvaltiot, jotka ovat sen hyväksyneet, muiden jäsenvaltioiden soveltaessa edelleenkin jonkin aikaa paperimuotoisiin asiakirjoihin perustuvaa menettelyä.

1.3   ETSK katsoo yhdessä muiden eturyhmien kanssa, että kyseiseen toimenpiteeseen tulisi suhtautua kriittisesti: kahdesta eri menettelystä aiheutuu vaikeuksia ja kustannuksia sekä hallinnolle että toimijoille. Toisaalta myös vaihtoehto eli EMCS-järjestelmän käyttöönotto sitten, kun kaikki ovat siihen valmiita, on haitaksi sekä niille, joilla tämä valmius jo on, että toimijoille. Väliaikaisena ratkaisuna, joka tosin ei ole tyydyttävä ja joka saattaa siirtää EMCS-järjestelmän käyttöönoton Euroopassa hamaan tulevaisuuteen, voisi olla EMCS-järjestelmän käyttö vain niiden jäsenvaltioiden sisäisissä toiminnoissa, jotka pystyvät jo nyt ottamaan käyttöön sähköisen menettelyn. Kaikki jäsenvaltiot käyttäisivät paperimuotoisiin asiakirjoihin perustuvaa menettelyä kansainvälisissä toiminnoissa kunnes kaikki voivat siirtyä sähköiseen menettelyyn.

1.4   Komission asiakirjassa keskeisessä osassa on tavaroiden siirto väliaikaisesti valmisteverottomina. ETSK kannattaa uudistuksia, mutta esittää eräitä tarkennuksia ja ehdotuksia (ks. kohdat 4.6–4.9), jotka koskevat pääasiassa tavaroiden ”lopullisen menettämisen” käsitettä, joka on nyt paremmin määritelty. Etämyynnin kohdalla 34 artiklan muotoilu (ks. kohta 4.9) saattaa aiheuttaa lainsäädännöllisiä tulkintaongelmia koskien maata, jossa valmistevero kannetaan.

1.5   ETSK ehdottaa myös, että uudessa direktiivissä tarkennetaan määrät ja arvot, joiden rajoissa kansalaisten toisessa jäsenvaltioissa tekemät hankinnat voidaan katsoa yksityishenkilöiden hankinnoiksi. Vaarana on eri hallintojen tulkinta- ja sovelluserot.

2.   Komission ehdotus

2.1   Direktiivi 92/12/ETY, joka on annettu 25. helmikuuta 1992, sisältää säännökset valmisteveron alaisia tuotteita koskevasta yleisestä järjestelmästä. Säännökset perustuvat pääosin paperimuotoisten asiakirjojen käyttöön. Euroopan parlamentin ja neuvoston 16. kesäkuuta 2003 tekemällä päätöksellä N:o 1152/2003/EY otettiin käyttöön tietokoneistettu järjestelmä eli nk. EMCS-järjestelmä, jolla yksinkertaistetaan toimijoilta vaadittavia muodollisuuksia ja tarjotaan viranomaisille mahdollisuus yhdennettyyn ja entistä tehokkaampaan valvontaan. EMCS-järjestelmän hyväksyminen edellyttää niiden säännösten muuttamista, jotka koskevat tavaroiden siirtoa väliaikaisesti valmisteverottomina.

2.2   Komissio käyttää tilaisuutta hyväkseen ja korvaa direktiivin 92/12/ETY kokonaisuudessaan. Komissio ottaa huomioon EMSC-järjestelmän, jolle direktiivi tarjoaa oikeusperustan, sekä muuttaa edellisen direktiivin perusteellisesti ja kokonaisuudessaan. Se ajantasaistaa kieliasua ottaen huomioon uudet lainsäädäntönormit, laatii tekstin uudelleen rakenteen johdonmukaisuuden parantamiseksi, poistaa merkityksensä menettäneet säännökset, ottaa huomioon uudet oikeudelliset käsitteet ja yksinkertaistaa menettelyjä vähentäen toimijoiden velvollisuuksia heikentämättä kuitenkaan valvontaa.

2.3   Uuteen tekstiin, V lukuun, on myös sisällytetty keskeiset elementit ehdotuksesta KOM(2004) 227 lopullinen, jonka neuvosto hyllytti vuonna 2005. Ehdotuksen tavoitteena oli muuttaa perusdirektiivin 7–10 artiklaa, joissa käsitellään kulutukseen jo luovutettujen tuotteiden liikkumista yhteisön sisällä.

2.4   Ennen ehdotuksen antamista toimijoita kuultiin laajasti, ja se on laadittu yhteistyössä valmisteverokomitean alaisuudessa toimivan asiantuntijatyöryhmän kanssa. Menettely on asianmukainen ja mahdollistanee sen, että asiakirja voidaan käsitellä tekniseltä kannalta ilman suurempia ristiriitoja.

3.   Yleistä

3.1   ETSK on tyytyväinen komission aloitteeseen. Ehdotus direktiiviksi on sen perustana olevaa asiakirjaa johdonmukaisempi ja paremmin muotoiltu, ja sillä yksinkertaistetaan hallinnollisia menettelyjä. Siinä otetaan myös entistä paremmin huomioon toimijoiden tarpeet, muttei kuitenkaan tingitä valvonnan tasosta. Valvonnan tulisi itse asiassa tehostua EMCS-järjestelmän käyttöönoton myötä.

3.2   Uusissa säännöksissä keskeisessä osassa ovat tavaroiden väliaikaisesti valmisteverottomat siirrot EMCS-järjestelmään perustuvin menettelyin. Päätöksen N:o 1152/2003/EY mukaan EMCS-järjestelmä olisi tarkoitus ottaa käyttöön huhtikuussa 2009. On aiheellista epäillä, että eräät maat eivät noudata tätä määräaikaa, ja on käytännöllisesti katsoen varmaa, että kaikki maat eivät sitä tee. Järjestelmä vaatii kuitenkin yhteisen totutteluvaiheen ja edellyttää kansallisten hallintojen tiivistä yhteistyötä. Näin ollen tarvitaan sisäisten menettelyjen yhdenmukaistamista. Tämä on varsin monimutkaista hallinnollisesti, teknisesti ja toiminnallisesti. Komissio on tietoinen asiasta. Vaikka komissio ehdottaa, että direktiivi tulee voimaan 1. huhtikuuta 2010, se säätää, että jäsenvaltiot voivat hyödyntää siirtymäkautta, jonka aikana perusdirektiivi olisi edelleen voimassa asiaankuuluvin osin.

3.3   Jäsenvaltiot ovat sitoutuneet ottamaan EMCS-järjestelmän käyttöön, mutta kaikki eivät tee sitä välttämättä mielellään, ja on täysin mahdollista, että järjestelmän täydellisen toteuttamisen tielle tulee vielä esteitä. Odotettavissa on vastustusta, jota voidaan perustella teknisillä seikoilla, mutta jonka taustalla on pääasiassa muita tekijöitä. Ennakkotapauksen tarjoaa kohdassa 2.3 mainittu direktiiviehdotus (KOM(2004) 227 lopullinen) valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumisesta kulutukseen luovuttamisen jälkeen. Se ei anna aihetta suuriin odotuksiin, sillä vaikeiden neuvottelujen jälkeen asia päätettiin jättää odottamaan aihealueen täydellistä tarkistusta. Nyt käsillä oleva ehdotus on kuitenkin pääosin sama kuin edellinen ehdotus.

3.4   Arkaluonteisimmat kysymykset ovatkin poliittis-taloudellisia. Kukin jäsenvaltio soveltaa erilaisia valmisteverokantoja eri tuotteisiin, ja tämä johtaa varsin hyvin tunnettuun ilmiöön eli hyötylaskelmiin perustuviin rajatylittäviin ostoihin. Yhtenäismarkkinoiden periaatteiden mukaan jokaisen kansalaisen tulisi voida hyötyä hintaeroista sekä kansallisella tasolla että ennen kaikkea rajatylittävissä ostoissa. Nämä periaatteet joutuvat kuitenkin kyseenalaisiksi, kun mukaan tulevat verotukselliset seikat. Todellisuudessa jokainen jäsenvaltio karsastaa kyseistä kauppaa silloin, kun siitä aiheutuu sille haittaa, ja jättää sen huomiotta silloin, kun siitä koituu sille hyötyä. Mikään valmisteveron alainen tuote ei voi välttää tätä ongelmaa. Tästä ovat osoituksena hiljattain tupakasta, alkoholista ja kaasuöljystä käydyt keskustelut (1). Esille on otettu terveyteen, yleiseen järjestykseen, ympäristönsuojeluun ja taloudelle aiheutuviin haittoihin liittyviä perusteita. Taustalla ovat toisinaan peitellysti myös verotuksellisiin etuihin tähtääviin laskelmiin liittyvät perusteet. Erilaiset näkökannat johtuvat siis jäsenvaltioiden soveltamista erilaisista sosiaali-, talous- ja veropolitiikoista. Yhteisön tasolla tämä aiheuttaa puhtaasti poliittisluonteisia ongelmia.

3.5   ETSK on tietoinen siitä, että asia on arkaluonteinen ja että jäsenvaltiot voivat kohdata ongelmia neuvotteluissa. Onnistuminen riippuu siitä, kuinka paljon joustoa yhteisten päätösten saavuttaminen edellyttää. Jokaisen hallituksen on löydettävä tasapaino valmisteveroihin liittyvien vaatimustensa ja niiden myönnytysten välillä, jotka sen on tehtävä muille osapuolille. Toisin sanoen kaikkien on löydettävä keinot saavuttaa omat tavoitteensa sosiaaliasioissa ja talousarviokysymyksissä ja sovittaa ne yhteen yhteisen valmisteverojärjestelmän kanssa, eikä päinvastoin.

4.   Erityistä

4.1   Tässä osiossa ETSK ottaa esille komission ehdotuksen pääasialliset uudistukset ja muutokset nykyiseen lainsäädäntöön verrattuna. Komitea ei kuitenkaan kommentoi seikkoja, jotka eivät vaikuta kiistanalaisilta, joilla pyritään järkiperäistämään tekstiä ja jotka perustuvat terveeseen järkeen tai asiantilan luonnolliseen kehitykseen.

4.2   Kuten jo kohdassa 3.2 todetaan, paperimuotoiset asiakirjat eivät poistu direktiivin voimaantulon myötä, vaikka sen hyväksyminen merkitsee edellisen direktiivin 95/12/EY kumoamista. Ehdotetussa direktiivissä säädetään siirtymäkaudesta, jonka aikana voidaan käyttää myös paperimuotoisia asiakirjoja. Kukaan ei osaa sanoa, kuinka kauan siirtymäkausi kestää. Varmaa on, että järjestelmässä on vakavia ongelmia siihen asti, kunnes kaikki jäsenvaltiot ottavat käyttöön EMCS-järjestelmän. ETSK kiinnittää huomiota toimijoille – sekä jäsenvaltioiden hallinnoille – aiheutuvaan taakkaan, sillä niiden on käytettävä samanaikaisesti sekä sähköistä että paperimuotoisiin asiakirjoihin perustutuvaa järjestelmää kohdemaiden mukaan.

4.2.1   Vaihtoehtona on ryhtyä soveltamaan järjestelmää vasta silloin, kun se on käytössä kaikissa jäsenvaltioissa, mutta vaarana on, että hanke siirtyy mahdollisesti kauas tulevaisuuteen. Lisäksi se pakottaisi ne jäsenvaltiot, jotka ovat jo valmiita soveltamaan sähköisiä menettelyjä, odottamaan muita. Tilanne olisi sietämätön ja haitallinen niille, jotka ovat ryhtyneet soveltamaan sääntöjä ajoissa, mutta myös ja ennen kaikkea kaupallisille toimijoille.

4.2.2   Komitea ottaa esille eräiden asiantuntijoiden ehdottaman vaihtoehdon, joka ei tosin tuo ratkaisua asiaan, mutta vaikuttaa hyväksyttävältä – vaikkakaan ei optimaaliselta – kompromissilta: jo nyt valmiit jäsenvaltiot voisivat käyttää sähköistä menettelyä sisäisissä toiminnoissa ja säilyttää paperimuotoisiin asiakirjoihin perustuvan menettelyn kansainvälisiä suhteita varten. Järjestelmää kokeiltaisiin näin kansallisella tasolla ennen kuin siirryttäisiin soveltamaan sitä yhteisön tasolla kaikkien jäsenvaltioiden ollessa valmiita.

4.3   I luvussa – yleiset säännökset – ei ole perusluonteisia muutoksia direktiiviin 92/12/ETY verrattuna. Siinä esitetään joitain parannuksia, annetaan uusia määritelmiä ja tehdään pieniä muutoksia.

4.4   II luvussa – valmisteverosaatavan syntyminen – on 7 artiklan 4 kohtaan sisältyvä muutos, jonka mukaan ”lopullisesti menetetyt” väliaikaisesti valmisteverottomat tavarat vapautetaan verosta. Uusi termi ”lopullinen menettäminen” viittaa tavaraan, jota kukaan ei voi enää käyttää riippumatta menettämisen syystä. Todellisena uutuutena on se, ettei direktiivissä säädetä enää, että ”ylivoimaiset esteet” on todettava. ETSK huomauttaa kuitenkin, että jäsenvaltioilla on vapaus määritellä asiassa omat sääntönsä.

4.5   Luku III – tuotanto, jalostus ja hallussapito – sisältää yhden merkittävän uudistuksen: henkilö, joka on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon, voi perustaa ”verottoman varaston”, vaikka sisämarkkinalogiikan mukaisesti tälle periaatteelle asetettiin aiemmin rajoituksia.

4.6   IV lukuun – valmisteveron alaisten tavaroiden siirto väliaikaisesti valmisteverottomina – sisältyy uusia säännöksiä. 16 artiklan mukaan tavaroita voidaan siirtää verottomiin varastoihin, mutta myös yksityishenkilöille tai valtuutetuille yrityksille (”rekisteröidyille vastaanottajille”) ja luvanvaraisesti valtuutetun vastaanottajan nimeämään ”suoran luovutuksen paikkaan”. ETSK kannattaa tätä ja toivoo, että valvontamenettelyt ovat niin tehokkaita, että ne estävät väärinkäytöt. Olisi kuitenkin toivottavaa määritellä tarkkaan ammattilaiset, joihin direktiivissä käytettyjä termejä sovelletaan.

4.7   Seuraavat säännökset (17–19 artikla) koskevat takuita, jotka kattavat väliaikaisesti valmisteverottomina siirrettäviin tavaroihin liittyvät riskit. Ne eivät anna aihetta erityisiin kommentteihin. Sen sijaan 2 jakson säännökset (20–27 artikla) ovat tärkeitä. Niissä käsitellään valmisteveron alaisten tavaroiden väliaikaisesti valmisteverottomassa siirrossa noudatettavia menettelyjä. Teknisten asiantuntijoiden mukaan näiden menettelyjen hyväksymistä tulisi punnita tarkkaan, jotta voitaisiin varmistaa, että ne mahdollistavat tehokkaan valvonnan ja ovat johdonmukaisia hallintoresurssien kanssa. ETSK huomauttaa kuitenkin, että 20 artiklan 1, 2 ja 3 kohdan mukaan valmisteveron alaisten tavaroiden siirto voi tapahtua vain sähköistä asiakirjaa käyttäen. Tätä sääntöä tulee mukauttaa sen mukaisesti, mikä järjestelmä valitaan siirryttäessä paperimuotoisista asiakirjoista sähköisiin asiakirjoihin.

4.8   Luvussa V käsitellään kulutukseen luovutettujen valmisteveron alaisten tavaroiden siirtoa ja verotusta. Siinä ei ole perusluonteisia uusia säännöksiä. Siinä painotetaan periaatetta, jonka mukaan valmistevero kannetaan maassa, jossa hankinta on tehty, silloin kun kyseessä ovat yksityishenkilöiden hallussaan pitämät tavarat (30 artikla) ja maassa, jossa kulutus tapahtuu, silloin kun tavaroita pidetään hallussa kaupallisessa tarkoituksessa (31 artikla). Siinä vahvistetaan myös jo olemassa olevat säännökset, jotka koskevat valmisteverovelvollisen ja tavaroiden siirron määrittelyä.

4.9   Etämyyntiä koskeva 34 artikla on erityisen tärkeä: 30 artiklasta poiketen siinä säädetään, että yksityishenkilöiden ostamista tavaroista, jotka myyjä tai joku tämän puolesta on suoraan tai välillisesti lähettänyt tai kuljettanut toiseen jäsenvaltioon, valmistevero kannetaan määräjäsenvaltiossa. Tästä tulisi päätellä, että jos ostaja lähettää hankkimansa tavarat omaan osoitteeseensa, valmistevero kannetaan jäsenvaltiossa, jossa tavarat on hankittu.

4.9.1   ETSK pohtii, voiko säännös aiheuttaa tulkintaongelmia. Etämyynnissä ostos saatetaan päätökseen myyjän sijoittautumispaikassa silloin, kun maksu tapahtuu. Ostajalla, tavaroiden omistajalla, on siis laillinen oikeus antaa kenelle tahansa (mukaan lukien myyjälle) ohjeet lähettää hänelle tavarat hänen määräyksestään ja hänen puolestaan. Oikeudellisesti ja vastoin periaatetta veron kantamisesta paikassa, jossa varsinainen kulutus tapahtuu, voitaisiinkin aina katsoa, että tavarat ovat yksityishenkilön hankkimia, ja ne on lähetetty tai kuljetettu hänen puolestaan, joten valmistevero kannetaan jäsenvaltiossa, jossa hankinta on tehty, vaikka myyjä olisi huolehtinut lähettämisestä.

4.10   ETSK huomauttaa lisäksi, että sen mielestä 34 artiklassa on puute: siinä ei määritellä, minkä suuruisia ja arvoisia hankintoja voidaan pitää yksityishenkilöiden tekeminä hankintoina. Yksiselitteiset kriteerit ovat tarpeen, jotta voidaan välttyä siltä, että jäsenvaltiot soveltavat ristiriitaisia toimenpiteitä sisämarkkinoilla. Muun muassa näiden seikkojen pohjalta ETSK kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita laatimaan entistä selkeämmät ja avoimemmat säännöt. Näin voitaisiin yksinkertaistaa kansalaisten ja yritysten elämää.

4.11   Luvun VI (erinäiset säännökset) loput säännökset koskevat merkkien käyttöä, ja niissä säilytetään vesi- ja ilma-alusten varastoja koskevat nykyiset säännökset. 38 artiklassa käsitellään pieniä viinintuottajia (alle 1 000 hehtolitraa), jotka voivat soveltaa yksinkertaistettuja menettelyjä tuotannossa ja valmisteveron alaisten tuotteiden hallussapidossa.

4.12   VII luvussa (loppusäännökset) vahvistetaan nykyinen valmisteverokomitea ja täytäntöönpanosäännökset. Direktiivi 92/112/ETY on tarkoitus kumota ajankohtana (1. huhtikuuta 2009), josta asiaan varovaisesti suhtautuvan komission mukaan on tarkoitus vielä keskustella. Sama koskee siirtymäkautta (jonka oletetaan loppuvan 31. joulukuuta 200…), jonka aikana jäsenvaltiot voivat soveltaa edelleenkin aiempaa direktiiviä. ETSK katsoo muiden toimielinten ja asiantuntijoiden tapaan, että määräajat ovat täysin viitteellisiä, ja niitä tulee jatkaa realistisen näkemyksen pohjalta erityisesti, kun otetaan huomioon käytännön vaikeudet EMCS-järjestelmän täydellisessä käyttöönotossa.

(1)  Esimerkiksi seuraavat viimeaikaiset direktiiviehdotukset: