1.4.2011   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 101/1

1.

Euroopan komissio hyväksyi 20. syyskuuta 2010 ehdotuksen asetukseksi räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä (3) (jäljempänä ehdotus). Komission antama ehdotus lähetettiin Euroopan tietosuojavaltuutetulle 11. marraskuuta 2010 lausuntoa varten asetuksen (EY) N:o 45/2001 28 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Euroopan tietosuojavaltuutettu suhtautuu myönteisesti siihen, että komissio pyysi häneltä lausuntoa ja että ehdotuksen johdanto-osan kappaleissa viitataan tähän lausuntoon.

2.

Ehdotettujen toimenpiteiden päätarkoitus on vähentää sitä riskiä, että terroristit tai muut rikolliset käyttävät kotitekoisia pommeja. Tätä varten asetuksessa rajoitetaan suuren yleisön mahdollisuutta saada tiettyjä kemikaaleja, joita voidaan käyttää väärin kotitekoisten räjähteiden lähtöaineina. Lisäksi ehdotuksessa säädetään, että tällaisten kemikaalien myyntiä valvotaan tarkemmin, sillä epäilyttävistä liiketoimista ja varkauksista on ilmoitettava.

3.

Tässä lausunnossa Euroopan tietosuojavaltuutettu pyytää lainsäätäjää kiinnittämään huomiota lukuisiin asiaankuuluviin tietosuojakysymyksiin ja antaa suosituksia varmistaakseen henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuden.

4.

Ehdotuksella puututaan tiettyjen markkinoilla laajasti suuren yleisön saatavilla olevien kemikaalien väärinkäyttöön kotitekoisten räjähteiden lähtöaineina. Ehdotuksen 4 ja 5 artikla koskevat kieltoa myydä suurelle yleisölle, lupajärjestelmää ja vaatimusta rekisteröidä luvan kohteena olevat liiketoimet. Ehdotuksen 6 artiklassa vaaditaan taloudellisia toimijoita ilmoittamaan epäilyttävistä liiketoimista ja varkauksista. Lopuksi 7 artiklassa käsitellään tietosuojan tarvetta.

5.

Tiettyjen kemikaalien myynti suureen yleisöön kuuluville raja-arvot ylittävinä pitoisuuksina on kielletty. Myynti korkeampina pitoisuuksina olisi sallittua ainoastaan käyttäjille, jotka voivat osoittaa asiakirjoin perustellun tarpeen kemikaalin käyttöön.

6.

Kiellon soveltamisala on rajattu vain joihinkin kemiallisiin aineisiin ja niiden seoksiin (katso ehdotuksen liite I) sekä näiden aineiden myyntiin suurelle yleisölle. Rajoitukset eivät koske ammattikäyttöä eivätkä yritysten välisiä toimia. Lisäksi joidenkin lueteltujen aineiden myyntiä suurelle yleisölle rajoitetaan ainoastaan tiettyinä pitoisuuksina. Aineita voi edelleen saada esittämällä viranomaiselta saadun luvan (josta käy ilmi laillinen käyttö). Poikkeusta sovelletaan viljelijöihin, jotka saavat ostaa ammoniumnitraattia lannoitekäyttöä varten ilman lupaa pitoisuusraja-arvoista riippumatta.

7.

Lupaa vaaditaan myös, jos suureen yleisöön kuuluva aikoo tuoda lueteltuja aineita Euroopan unioniin.

8.

Taloudellisen toimijan, joka luovuttaa aineen tai seoksen suureen yleisöön kuuluvalle, jolla on lupa, on tarkistettava lupa ja säilytettävä liiketoimesta tosite.

9.

Kunkin jäsenvaltion on annettava luvan myöntämistä koskevat säännöt. Jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on evättävä hakijan lupa, jos on aiheellista epäillä aiotun käytön laillisuutta. Myönnettyjen lupien on oltava voimassa kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio voi laatia ohjeita lupien teknisistä yksityiskohdista niiden vastavuoroisen tunnustamisen helpottamiseksi.

10.

Monien ongelmakemikaalien myyntiä (liitteessä II luetellut sekä liitteessä I luetellut kemikaalit, joihin jo sovelletaan lupavaatimusta) koskee velvollisuus ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista ja varkauksista.

11.

Ehdotuksessa vaaditaan, että kukin jäsenvaltio perustaa epäilyttävistä liiketoimista ilmoittamista varten kansallisen yhteyspisteen (jonka puhelinnumero ja sähköpostiosoite ilmoitetaan selvästi). Taloudellisten toimijoiden on ilmoitettava epäilyttävistä liiketoimista ja varkauksista viipymättä ja, jos mahdollista, ilmoitettava asiakkaan henkilöllisyys.

12.

Komissio laatii ja päivittää taloudellisten toimijoiden avuksi ohjeita epäilyttävien liiketoimien tunnistamiseksi ja ilmoittamiseksi. Ohjeisiin sisällytetään myös säännölliset päivitykset muita kuin liitteeseen I tai liitteeseen II kuuluvia aineita koskevaan luetteloon. Näiden osalta rohkaistaan ilmoittamaan vapaaehtoisesti epäilyttävistä liiketoimista ja varkauksista.

13.

Johdanto-osan 11 kappaleessa ja 7 artiklassa vaaditaan, että asetukseen perustuva henkilötietojen käsittely on aina suoritettava EU:n tietosuojalainsäädännön mukaisesti, erityisesti direktiivin 95/46/EY (4) ja tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetun kansallisen tietosuojalainsäädännön mukaisesti. Ehdotus ei sisällä muita tietosuojasäännöksiä.

14.

Asetuksessa säädettävät epäilyttävistä liiketoimista ja varkauksista ilmoittaminen sekä lupa- ja rekisteröintijärjestelmä edellyttävät henkilötietojen käsittelyä. Nämä molemmat merkitsevät – ainakin jossain määrin – puuttumista yksityisyyteen ja henkilötietojen suojaa koskevaan oikeuteen ja edellyttävät siten asianmukaisia suojatoimia.

15.

Euroopan tietosuojavaltuutettu pitää myönteisenä sitä, että ehdotus sisältää erillisen säännöksen (7 artikla) tietosuojasta. Tämä ainut – ja erittäin yleinen – säännös ei kuitenkaan yksin riitä ratkaisemaan asianmukaisesti ehdotettuihin toimenpiteisiin liittyviä tietosuojakysymyksiä. Lisäksi ehdotuksen asiaa koskevissa artikloissa (4, 5 ja 6 artikla) ei myöskään kuvata riittävän yksityiskohtaisesti säädettyjen tietojenkäsittelytoimien erityispiirteitä.

16.

Asetuksessa vaaditaan esimerkiksi lupajärjestelmän osalta, että taloudellisten toimijoiden on säilytettävä luvan kohteena olevista liiketoimista tosite, mutta siinä ei määritellä, mitä henkilötietoja kyseisten tositteiden pitäisi sisältää, miten kauan niitä on säilytettävä, kenelle niitä voidaan näyttää ja millä edellytyksin. Siinä ei myöskään määritellä, mitä tietoja lupahakemusten käsittelyn yhteydessä kerätään.

17.

Ehdotuksessa säädetään epäilyttävistä liiketoimista ja varkauksista ilmoittamista koskevasta vaatimuksesta, mutta siinä ei määritellä epäilyttävää liiketointa, eikä sitä, mitkä henkilötiedot on ilmoitettava, miten kauan ilmoitettuja tietoja on säilytettävä, kenelle ne voidaan luovuttaa ja millä edellytyksin. Ehdotuksessa ei myöskään anneta lisätietoja perustettavasta kansallisesta yhteyspisteestä tai tietokannasta, jonka nämä yhteyspisteet voivat perustaa jäsenvaltioita varten, tai EU:n tasolla perustettavasta mahdollisesta tietokannasta.

18.

Tietosuojanäkökulmasta epäilyttäviä liiketoimia koskevien tietojen keruu on ehdotuksen arkaluonteisin aihe. Asiaa koskevia säännöksiä on selkeytettävä sen varmistamiseksi, että tietojenkäsittely on edelleen oikeasuhteista ja että väärinkäyttö estetään. Tämän saavuttamiseksi tietojenkäsittelyn edellytykset on määriteltävä selkeästi ja asianmukaisia suojatoimia on sovellettava.

19.

On tärkeää, että tietoja ei käytetä muihin tarkoituksiin kuin terrorismin torjuntaan (ja muiden sellaisten rikosten torjuntaan, joihin liittyy kotitekoisten pommien valmistamiseen käytettävien kemikaalien väärinkäyttö). Tietoja ei pitäisi myöskään säilyttää kauan, etenkään, jos mahdollisten tai todellisten vastaanottajien määrä on suuri ja/tai tietoja käytetään tiedonlouhintaa varten. Tämä on vieläkin tärkeämpää tapauksissa, joissa voidaan osoittaa, että alustava epäily oli aiheeton. Näissä tapauksissa tietojen säilyttämisen jatkaminen edellyttää erityisperusteluja. Euroopan tietosuojavaltuutettu mainitsee esimerkkinä tässä yhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa S. ja Marper v. Yhdistynyt kuningaskunta (2008) antaman tuomion (5), jonka mukaan sellaisten henkilöiden DNA:n pitkäaikainen säilytys, joita ei ole tuomittu rikoksesta, loukkasi heidän Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista oikeuttaan yksityisyyteen.

20.

Näistä syistä Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee, että ehdotuksen 5, 6 ja 7 artiklaan sisällytetään tarkempia lisäsäännöksiä näiden huolenaiheiden ratkaisemiseksi. Jäljempänä esitetään erityisiä suosituksia.

21.

Lisäksi on myös otettava huomioon, voidaanko yksityiskohtaisempia erityissäännöksiä antaa komission täytäntöönpanopäätöksessä ehdotuksen 10, 11 ja 12 artiklan mukaisesti muiden tietosuojakysymysten ratkaisemiseksi käytännön tasolla.

22.

Lopuksi Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee myös, että komission ohjeisiin epäilyttävistä liiketoimista ja lupien teknisistä yksityiskohdista sisällytettäisiin tietojenkäsittelyä ja tietosuojaa koskevia erityissäännöksiä. Ohjeet ja mahdollinen tietosuoja-alan täytäntöönpanopäätös on hyväksyttävä Euroopan tietosuojavaltuutetun ja – jos kyse on täytäntöönpanosta kansallisella tasolla – 29 artiklan mukaisen tietosuojatyöryhmän kuulemisen jälkeen. Itse asetuksessa on säädettävä tästä selkeästi, ja siinä on myös lueteltava ohjeissa/täytäntöönpanopäätöksessä ratkaistavat pääkysymykset.

23.

Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee, että asetuksen 5 artiklassa määritellään tallennettavien tietojen enimmäissäilytysaika (prima facie enintään kaksi vuotta) sekä ryhmät (korkeintaan nimi, lupanumero ja ostetut tuotteet). Nämä suositukset perustuvat tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden periaatteisiin: henkilötietojen keruuta ja säilytystä on rajoitettava siihen, mikä on todella tarpeen niiden tarkoituksen toteuttamiseksi (katso direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohta). Jos tällaisista määritelmistä voidaan päättää kansallisessa lainsäädännössä tai käytännössä, tämä luultavasti johtaa käytännössä tarpeettomiin epävarmuustekijöihin ja samanlaisten tapausten eriarvoiseen kohteluun.

24.

Lisäksi asetuksen 5 artiklassa on myös nimenomaisesti kiellettävä – lupamenettelyn yhteydessä – erityisiin tietoryhmiin kuuluvien tietojen (sellaisina kuin ne on määritelty direktiivin 95/46/EY 8 artiklassa), esimerkiksi rotua tai etnistä alkuperää, poliittisia mielipiteitä tai uskonnollista tai filosofista vakaumusta koskevien henkilötietojen, keruu ja käsittely.

25.

Tämä auttaa myös varmistamaan, ettei hakijoita kohdella syrjivästi, esimerkiksi rodun, kansalaisuuden tai poliittisen tai uskonnollisen suuntautumisen takia. Tässä yhteydessä Euroopan tietosuojavaltuutettu korostaa, että korkeatasoisen tietosuojan varmistaminen on myös yksi tapa torjua rasismia, muukalaisvihaa ja syrjintää, mikä puolestaan voi estää radikalisoitumista ja värväystä terrorismiin.

26.

Asetuksessa säädetään, että lupahakemukset on evättävä, jos on aiheellista epäillä aiotun käytön laillisuutta. Tämän osalta olisi hyödyllistä, jos ohjeissa tai täytäntöönpanopäätöksessä yksilöidään tiedot, joita lupaviranomaiset voivat kerätä lupahakemuksen yhteydessä.

27.

Ohjeissa tai täytäntöönpanopäätöksessä on määrättävä, että tietoja voidaan luovuttaa ainoastaan toimivaltaisille lainvalvontaviranomaisille, jotka tutkivat terroristien toimia tai räjähteiden lähtöaineiden muuta epäiltyä rikollista väärinkäyttöä. Tietoja ei pitäisi käyttää muuhun tarkoitukseen (katso direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan b alakohta).

28.

Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee lisäksi, että ohjeissa tai täytäntöönpanopäätöksessä määrätään, että lupaviranomaisen – joka pystyy parhaiten toimittamaan nämä tiedot suoraan rekisteröidyille – on tiedotettava luvanhaltijoille siitä, että heidän ostoksensa rekisteröidään ja että niistä voidaan tehdä ilmoitus, jos ne havaitaan ”epäilyttäviksi” (katso direktiivin 95/46/EY 10 ja 11 artikla).

29.

Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee, että kansallisten yhteyspisteiden asemaa ja luonnetta selkeytetään ehdotuksessa. Vaikutusten arvioinnissa (6.33 kohdassa) todetaan, että näiden yhteyspisteiden ei tarvitse olla ”lainvalvontaviranomaisia”, vaan ne voivat olla myös ”järjestöjä”. Lainsäädäntöasiakirjoissa ei anneta lisätietoja tästä. Tätä on selkeytettävä erityisesti ehdotuksen 6 artiklan 2 kohdassa. Lainvalvontaviranomaisten on periaatteessa säilytettävä tiedot. Tietojen säilyttäminen muualla on perusteltava selkeästi.

30.

Lisäksi asetuksen 6 artiklassa on yksilöitävä rekisteröitävät henkilötiedot (korkeintaan nimi, lupanumero, ostetut tuotteet ja epäilyn perusteet). Näiden suositusten on perustuttava tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden periaatteisiin: henkilötietojen keruu on rajoitettava siihen, mikä on todella tarpeen niiden tarkoituksen toteuttamiseksi (katso direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohta). Tässä yhteydessä sovelletaan 23 kohdassa mainittuja perusteluja.

31.

Asetuksen 6 artiklassa on myös nimenomaisesti kiellettävä – ilmoitusmenettelyn yhteydessä – erityisiin tietoryhmiin kuuluvien tietojen (sellaisina kuin ne on määritelty direktiivin 95/46/EY 8 artiklassa), esimerkiksi rotua tai etnistä alkuperää, poliittisia mielipiteitä tai uskonnollista tai filosofista vakaumusta koskevien tietojen, keruu ja käsittely (katso myös 24–25 kohta).

32.

Lopuksi 6 artiklassa on asetettava enimmäissäilytysaika ottaen huomioon tietojen tallennuksen tarkoitus. Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee, että – jollei epäilyttävä liiketoimi tai varkaus ole johtanut erityistutkintaan ja tutkinta on vielä kesken – kaikki ilmoitetut epäilyttävät liiketoimet ja varkaudet on poistettava tietokannasta tietyn ajan kuluttua (prima facie viimeistään kahden vuoden kuluttua ilmoituksen päivämäärästä). Tämän pitäisi auttaa varmistamaan, että tapauksissa, joissa epäilystä ei ole vahvistettu (tai lisätutkintaa ei ole tehty), viattomista henkilöistä ei pidetä ”mustaa listaa” tai he eivät ole ”epäiltyjä” kohtuuttoman pitkän ajan (katso direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan e alakohta). Tältä osin on kaikissa tapauksissa vältettävä liian suuria eroja kansallisella tasolla.

33.

Tämä rajoitus on myös tarpeen tietojen laatua koskevan periaatteen varmistamiseksi (katso direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan d alakohta) sekä muiden tärkeiden oikeusperiaatteiden, kuten syyttömyysolettaman, varmistamiseksi. Tämä voi johtaa yksilöiden korkeatasoisempaan suojaan, mutta samalla lainvalvonnassa voidaan keskittyä tehokkaammin vakavimpiin tapauksiin, joissa epäily voidaan todennäköisesti lopulta vahvistaa.

34.

Ehdotuksessa ei määritellä, mitkä liiketoimet ovat ”epäilyttäviä”. Ehdotuksen 6 artiklan 6 kohdan a alakohdassa säädetään, että komissio ”laatii ja päivittää ohjeita” ja antaa tietoja ”epäilyttävien liiketoimien tunnistamisesta ja ilmoittamisesta”.

35.

Euroopan tietosuojavaltuutettu pitää myönteisenä sitä, että ehdotuksessa vaaditaan komissiota laatimaan ohjeita. Näiden ohjeiden on oltava riittävän selkeitä ja konkreettisia. Ohjeilla on estettävä liian laaja tulkinta, minimoitava henkilötietojen ilmoittaminen lainvalvontaviranomaisille ja estettävä mahdolliset sattumanvaraiset tai syrjivät käytännöt esimerkiksi rodun, kansalaisuuden tai poliittisen tai uskonnollisen suuntautumisen takia.

36.

Ohjeissa/täytäntöönpanopäätöksessä on lisäksi määrättävä, että tietoja on säilytettävä turvassa ja pidettävä luottamuksellisina ja että niitä saa luovuttaa ainoastaan toimivaltaisille lainvalvontaviranomaisille, jotka tutkivat terroristien toimia tai räjähteiden lähtöaineiden muuta epäiltyä rikollista väärinkäyttöä. Tietoja ei saa käyttää muihin tarkoituksiin, esimerkiksi luovuttaa vero- tai maahanmuuttoviranomaisille, jotka voivat tutkia asiaan liittymättömiä kysymyksiä.

37.

Ohjeissa/täytäntöönpanopäätöksessä on lisäksi määriteltävä, kenellä on pääsy kansallisten yhteyspisteiden vastaanottamiin (ja tallentamiin) tietoihin. Tietojen saantia/tietojen luovutusta rajoitetaan tiedonsaantitarpeen perusteella. Mahdollisia vastaanottajia koskevan luettelon julkaisemista pitäisi myös harkita.

38.

Ohjeissa/täytäntöönpanopäätöksessä on määriteltävä rekisteröityjen tiedonsaantioikeudet, mukaan lukien tarvittaessa rekisteröityjä koskevien tietojen oikaisu tai poisto (katso direktiivin 95/46/EY 12–14 artikla). Tällä oikeudella – tai mahdollisilla 13 artiklan mukaisilla poikkeuksilla – voi olla merkittäviä seurauksia. Esimerkiksi yleisten sääntöjen mukaan rekisteröidyllä on myös oikeus tietää, onko hänen liiketoimensa ilmoitettu epäilyttäväksi. Tämän oikeuden (mahdollinen) käyttö voisi kuitenkin estää räjähteiden lähtöaineiden myyjää ilmoittamasta ostajan epäilyttävistä liiketoimista. Näin ollen mahdolliset poikkeukset pitäisi selvästi perustella ja yksilöidä mieluiten asetuksessa tai joka tapauksessa ohjeissa/täytäntöönpanopäätöksessä. On myös säädettävä muutoksenhakumenettelystä, johon kansalliset yhteyspisteet osallistuvat.

39.

Euroopan tietosuojavaltuutettu suhtautuu myönteisesti siihen, että ehdotuksen 16 artiklassa määrätään asetuksen uudelleentarkastelusta (viiden vuoden kuluttua sen antamisesta). Euroopan tietosuojavaltuutettu katsoo, että määräaikaistarkastelussa on osoitettava, että uudet välineet ovat edelleen tehokkaita keinoja terrorismin (ja muun rikollisen toiminnan) torjumiseksi. Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee, että asetuksessa on nimenomaisesti säädettävä, että tällaisen tarkastelun aikana on myös arvioitava asetuksen tehokkuutta sekä sen vaikutusta perusoikeuksiin, myös tietosuojaan.

40.

Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee, että ehdotukseen lisätään tarkempia säännöksiä, joissa käsitellään asianmukaisesti tietosuojakysymyksiä. Lisäksi komission ohjeisiin epäilyttävistä liiketoimista ja lupien teknisistä yksityiskohdista – sekä mahdolliseen tietosuojan täytäntöönpanopäätökseen – on sisällytettävä erityissäännöksiä tietojenkäsittelystä ja tietosuojasta. Euroopan tietosuojavaltuutettua ja tarvittaessa 29 artiklan mukaista työryhmää, jossa on jäsenvaltioiden tietosuojaviranomaisten edustajia, pitäisi kuulla ennen ohjeiden (ja mahdollisen täytäntöönpanopäätöksen) hyväksymistä.

41.

Asetuksen 5 artiklassa on määriteltävä rekisteröityjen liiketoimien enimmäissäilytysaika (prima facie enintään kaksi vuotta) sekä rekisteröitävien henkilötietojen ryhmät (korkeintaan nimi, lupanumero ja ostetut tuotteet). Erityisiin tietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely on nimenomaisesti kiellettävä.

42.

Kansallisten yhteyspisteiden asemaa ja luonnetta on selkeytettävä ehdotuksen 6 artiklassa. Tässä säännöksessä on myös määriteltävä epäilyttäviä liiketoimia koskevien tietojen enimmäissäilytysaika (prima facie enintään kaksi vuotta) sekä rekisteröitävät henkilötiedot (korkeintaan nimi, lupanumero, ostetut tuotteet sekä epäilyn perusteet). Erityisiin tietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely on nimenomaisesti kiellettävä.

43.

Lisäksi ohjeissa/täytäntöönpanosäännöissä on määriteltävä tiedot, joita lupaviranomaiset voivat kerätä lupahakemuksen yhteydessä. Niissä on myös selvästi määriteltävä tietojen käyttötarkoitukset. Vastaavia säännöksiä on myös sovellettava epäilyttäviä liiketoimia koskeviin tietoihin. Ohjeissa/täytäntöönpanopäätöksessä on määrättävä, että lupaviranomaisen on ilmoitettava lupahakijoille siitä, että näiden hankinnat rekisteröidään ja että niistä voidaan tehdä ilmoitus, jos ne havaitaan ”epäilyttäviksi”. Ohjeissa/täytäntöönpanopäätöksessä on lisäksi määriteltävä, kenellä on pääsy kansallisten yhteyspisteiden vastaanottamiin (ja tallentamiin) tietoihin. Tietojen saantia / tietojen luovutusta rajoitetaan tiedonsaantitarpeen perusteella. Niissä on myös määriteltävä rekisteröityjen oikeudet saada tietoa sekä ilmoitettava ja perusteltava selkeästi mahdolliset poikkeukset.

44.

Säädettyjen toimenpiteiden tehokkuutta on tarkasteltava määräajoin ja samalla arvioitava niiden vaikutusta yksityisyyteen.