8.9.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 221/126

1.1

Komissio tarkastelee osana vuonna 1999 hyväksyttyä rahoituspalvelujen toimintasuunnitelmaa arvopaperikauppaan liittyviä monitahoisia kysymyksiä ja etenkin selvitys- ja toimitusjärjestelmiä, jotka ovat arvopaperikaupan perustekijöitä. Piensijoittajille suurelta osin näkymättömien järjestelmien turvallisuus ja tehokkuus ovat keskeisiä seikkoja arvopaperimarkkinoilla. Peruskäsitteet ovat yksinkertaisia: selvitysjärjestelmä antaa vastapuolille takauksen ”jälleenhankintakustannusriskiä” vastaan (jommankumman vastapuolen maksukyvyttömyys), ja toimitusjärjestelmä takaa myytyjen arvopaperien maksamisen. Järjestelmien perustana olevien prosessien, mekanismien ja sääntöjen toiminta on kuitenkin erittäin monitahoista ja erityisluonteista. Komitean asiakirjassa esitetään aluksi tiivistetysti komission asiakirjan pääkohdat.

1.2

Jäsenvaltiotasolla järjestelmät ovat riittävän kustannustehokkaita ja turvallisia. Ongelmat ilmenevät rajatylittävässä toiminnassa, jossa markkinoiden liiallinen pirstaleisuus on johtanut tehottomuuteen, riskeihin ja korkeisiin kustannuksiin. Markkinoiden pirstaleisuus puolestaan johtuu jäsenvaltioiden erilaisista lainsäädännöistä, säännöistä ja toimintatavoista. Markkinatoimijat itse katsovat, että uudistukset ovat tarpeen.

1.3

Tiedonannossa, jota seuraa aiheesta piakkoin annettava direktiivi, esitetään ongelman eri näkökohdat, jotta asianosaiset voivat tarkastella niitä. Päätavoitteena on luoda tehokkaat, integroidut ja turvalliset eurooppalaiset markkinat arvopaperikaupan selvitys- ja toimitusjärjestelmien osalta. Järjestelmät on yhdennettävä markkinavoimien ja viranomaisten yhteisin toimin. Komissio kehottaa edistämään yksityissektorin elinten, sääntelyviranomaisten ja lainsäätäjien välistä koordinointia.

1.4

Puitedirektiiviä tarvitaan sen varmistamiseksi, että perusrakenteiden ylläpitäjien ja palvelujen käyttäjien (valtuutettujen markkinatoimijoiden) ulottuvilla on asianmukaisesti valvottu ja toimiluvan saanut selvitys- ja toimitusjärjestelmä, jossa noudatetaan kilpailusääntöjä ja jonka ne voivat itse valita. Komissio vakuuttaa kunnioittavansa läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteita direktiiviä laatiessaan ja pyrkivänsä mahdollisuuksien mukaan välttämään puuttumista jäsenvaltioiden viranomaisten antamiin kriteereihin, joiden avulla säännellään asianomaisia markkinarakenteita. Tällaisen lähestymistavan tuloksena tulisi olla selkeä, luotettava ja yhdenmukainen oikeusperusta.

1.5

Komissio ei aio puuttua selvitys- ja toimitusjärjestelmien mahdolliseen (rajatylittävään) yhdistymiseen, sillä sen tulisi komission mukaan tapahtua ennen kaikkea markkinavoimien aloitteesta. Komission mielestä on kuitenkin valvottava, että otetaan huomioon yleistä etua koskevat tavoitteet (kilpailu, järjestelmien vakaus ja tehokkuus).

2.1

Selvitys- ja toimitusmenetelmät ovat monitahoisia. Komissio tarkoittaa niillä ”kaikkia arvopaperi- tai johdannaiskaupan loppuun saattamiseksi tarvittavia järjestelyjä”. Tarkemmin sanottuna selvitystehtäviin kuuluu novaatio (selvitysyhteisön toiminta ja vastapuolen riskinhallinta) ja nettoutus (velkojen ja saamisten laskenta ja kahdenvälisten velvoitteiden toimitus). Toimintaan voi sisältyä myös nettoutus- ja novaatiojärjestely, joka toimii vastapuolille takauksena ”jälleenhankintakustannusriskiä” (kaupan vastapuolen maksukyvyttömyydestä aiheutuvia tappioita) vastaan.

2.1.1

Toimitusjärjestelmän tehtäviä ovat yksinkertaistettuina kirjaaminen (arvopaperien koontaminen, arvo-osuuksien keskitetty kirjaaminen, tallettajien ja liikkeeseenlaskijoiden välinen tietojenvaihto jne.), arvopaperien keskitetty säilytys (arvopaperitilien hoito, positioiden seuranta jne.) sekä toimitus suppeassa mielessä (vastapuolten velvoitteiden laskenta, arvopaperitilien väliset maksutapahtumat, yhteydet keskuspankkeihin, likvidien varojen automaattiset siirrot, päivänsisäiset transaktiot käteisellä tai arvopapereilla maksujärjestelmien likviditeetin varmistamiseksi, rahapoliittisten toimenpiteiden toteuttaminen jne.).

2.1.2

Tehtävien, teknisten termien ja niiden sisältöjen yksiselitteinen määritteleminen ei ole aina helppoa, koska erikieliset termit eivät aina vastaa täysin toisiaan ja koska niiden käytössä kansallisilla markkinoilla saattaa olla pieniä eroja. On siis erittäin tärkeää, että tulevassa direktiivissä käytetään huolellisesti tarkistettua terminologiaa, joka on yleisesti ymmärrettävää ja joka käännetään eri kielille yhteistyössä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa.

2.2

Selvityspalveluja tarjoavat laitokset, joita nimitetään yleisesti keskusvastapuoliksi (central counterparties). Toimitusjärjestelyistä huolehtivat arvopaperikeskukset (central securities depositories). Keskusvastapuolet ja arvopaperikeskukset muodostavat ”suljetun piirin”, johon kuuluvat niiden vastavuoroiset suhteet sekä keskuspankit ja toimiluvan saaneet pankit ja rahoituslaitokset. Sijoittajilla ei ole yhteyksiä keskusvastapuoliin eikä arvopaperikeskuksiin. Niihin on pääsy vain markkinatoimijoilla (pankit ja rahoituslaitokset, jotka ovat selvitysosapuolia).

2.3

Rajatylittävät transaktiot voidaan toteuttaa eri tavoin seuraavien vaihtoehtojen mukaisesti:

2.3.1

Sen lisäksi, että kaikki vaihtoehdot eivät ole kaikkien markkinatoimijoiden käytettävissä, niillä on kullakin etunsa ja haittansa. Yhteisenä piirteenä ovat kuitenkin korkeat kustannukset ja tehottomuus. Tehottomuus ei johdu järjestelmistä, vaan tarpeesta käyttää monimutkaisia menettelyjä ja suojella kaikkia osapuolia maksukyvyttömyyttä tai toimituksen puuttumista koskevalta riskiltä.

2.4

Edellisessä kohdassa sanotun perusteella olisi helppo päätellä, että integroitujen, kilpailukykyisten ja turvallisten markkinoiden luomiseksi riittää, että hyväksytään yhteiset standardit, yhdenmukaistetaan lainsäädännöt ja verotus sekä rationalisoidaan ja kansainvälistetään rakenteet. Komitea varoittaa kuitenkin liiasta optimismista. Ratkaisuja, jotka teoriassa voivat vaikuttaa yksinkertaisilta toteuttaa, on arvioitava huolellisesti ja otettava samalla huomioon 25:stä kooltaan ja taloudelliselta painoarvoltaan hyvin erilaisesta jäsenvaltiosta koostuvan unionin nykytilanne. Koko unionissa on 24 arvopaperikeskusta, joista kaksi käsittelee 32,2 prosenttia kaikista transaktioista ja 60,4 prosenttia niiden kokonaisvolyymistä. Yhteensä 14 maassa 25:stä ei ole selvitystoimintarakenteita (keskusvastapuolia). Lisäksi 15 jäsenvaltion unionissa keskuspankkirahan käyttäminen arvopapereiden toimitusjärjestelmissä oli huomattavasti yleisempää kuin pankkirahan käyttäminen, ja sitä käytettiin 67 prosentissa sekä kaikista transaktioista että niiden kokonaisvolyymistä.

2.4.1

Tällaisessa ilmeisesti hyvin epätasapainoisessa tilanteessa on ymmärrettävää, jos katsotaan, että mailla, joissa markkinoiden kapitalisointi on alhainen, ei ole eikä voi olla arvopaperikeskuksia eikä keskusvastapuolia. Kyseiset rakenteet ovat kalliita ja elinkelpoisia vain, jos ne voivat luottaa volyymiltään vakaaseen liiketoimintaan. Jotkin rakenteet ovat saaneet lähes monopoliaseman jäsenvaltiotasolla (mikä ei tarkoita, että ne automaattisesti rikkoisivat kilpailusääntöjä) ja toimivat tehokkaasti ja alhaisin kustannuksin.

3.1

Komitea panee merkille komission aloitteen ja on tyytyväinen asiakirjaan, joka edustaa kehitystä Euroopan arvopaperimarkkinoiden integraation alalla. Kyseessä on luonteeltaan tekninen erityisala, jonka taloudellista ja rahoitusteknistä sisältöä ei ole helppo ymmärtää mutta johon liittyy myös poliittisia ja kilpailukykyä koskevia näkökohtia, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi markkinoiden tulevaisuuteen. Uudet toimet — suositukset tai sitovat säännökset — tulee näin ollen toteuttaa asteittain. Samalla on arvioitava niin välittömiä kuin pitkän aikavälin markkinavaikutuksia.

3.2

Komission aloitteen epäsuorana tarkoituksena on tehdä Euroopan markkinoista kilpailukykyiset Yhdysvaltojen markkinoiden kanssa (Yhdysvaltojen markkinoita on käytetty ”esikuvana” Euroopan parlamentin kehotuksesta). On kuitenkin muistettava, että äskettäisen laajentumisen vuoksi unionissa on verrattain ”heikkoja” markkinoita tai markkinoita, joiden käytänteet ja rakenteet eivät ole vielä vakiintuneet. Jos muutokset toteutettaisiin arvioimatta niiden välittömiä ja ennen kaikkea pitkän aikavälin vaikutuksia, sillä saattaisi olla vakavia seurauksia, jotka voisivat aiheuttaa ”voimakkaampien” järjestelmien kohtuuttoman ylivallan. Komission mainitsemiin yhdistymisiin, joita se pitää integraation myönteisenä vaikutuksena (mutta joita se ei halua käsitellä tarkemmin), ei tule pyrkiä eloonjäämisen vuoksi, vaan markkinavoimien on voitava päättää niistä arvioimalla vapaasti niiden tarjoamia mahdollisuuksia.

3.3

Kohdassa 2.4 kuvatun tosiasiallisen tilanteen ohella markkinoiden pirstaleisuuteen vaikuttavat päätekijät ovat kansallisten lainsäädäntöjen ja verojärjestelmien erilaisuus niin omistusoikeuden kuin transaktioiden osalta. Kyseisillä aloilla tarvitaan yhteisön toimia, jotta lainsäädäntöä yhdenmukaistamalla voidaan poistaa nykyisiä oikeudellisia ja etenkin verotuksellisia esteitä.

3.4

Yhdenmukainen lainsäädäntö on myös tarpeellinen muttei riittävä ennakkoedellytys. Jos lopullisena tavoitteena on luoda vakaa Euroopan laajuinen rakenne, pankeilla ja rahoituslaitoksilla on oltava yhdenmukaiset kilpailuedellytykset, ja kilpailun on perustuttava ensi sijassa vapauteen valita välittäjät (vrt. kohta 3.7). Tässä yhteydessä on valvottava huolellisesti välityspalvelujen saatavuutta koskevia sääntöjä. On luotava optimaaliset kilpailuedellytykset, jos halutaan alentaa hintoja sijoittajien hyödyksi.

3.5

Komissio ei ota kantaa kysymykseen markkinatoimijoiden (pankit ja rahoituslaitokset) roolien selkeyttämisestä ja pitämisestä erillään infrastruktuurien rooleista. Infrastruktuureilla on selvitystehtävä (keskusvastapuolet) sekä toimitus- ja säilytystehtävä (arvopaperikeskukset). Kullakin ryhmällä on erilaiset tehtävät ja toiminnalliset ominaispiirteet, joten niitä varten tarvitaan erilaisia sääntöjä ja asianmukaista valvontaa. Komitea katsoo kuitenkin, että liikepankit pyrkivät yhä enemmän ”sisäistämään” selvitys- ja toimitustehtäviä.

3.5.1

Markkinoilla on jo jonkin aikaa toiminut kaksi suurta organisaatiota, jotka edustavat täsmälleen edellisessä kohdassa kuvattua tilannetta: ne tarjoavat pankki- ja välityspalveluja, ja niillä on vastaavasti erillinen kirjanpito. Kyseisten organisaatioiden saamat kokemukset tehokkuuden, mittakaavaetujen ja taloudellisten tulosten suhteen ovat olleet myönteisiä. Olisi kuitenkin epärealistista ajatella, että tässä vaiheessa määrättäisiin erottelemaan tai uudistamaan markkinoiden selkärankana olevien yritysten liiketoiminnot.

3.5.2

Mahdollisia vaihtoehtoja on kaksi: joko hyväksytään ”yhdistetyt” organisaatiot tai valitaan tiukasti lain vaatimuksia korostava vaihtoehto ja edellytetään pankkitoiminnan ja selvitys- ja toimituspalvelujen erottelemista. Ensimmäinen vaihtoehto on tehokkuuden ja kustannusten kannalta markkinaystävällinen, mutta siihen liittyy ainakin teoriassa suurten riskien ja valvonnan tehottomuuden mahdollisuus. Toinen vaihtoehto vastaa perinteisiä sääntöjä toimintojen eriyttämisestä, mutta se ei vaikuta toteutuskelpoiselta eikä edes toivottavalta. Komitea voi siis vain suosittaa, että erillisen kirjanpidon on oltava riittävän avoin, jotta niin valvonta- kuin kilpailuviranomaiset voivat valvoa toimintaa tehokkaasti. Direktiivi, jossa säädetään yksityiskohdista kyseisten edellytysten täyttämiseksi, olisi tervetullut tai jopa välttämätön.

3.6

Kuten edellä todettiin, sijoittajat ovat yhteydessä vain markkinatoimijoihin. Vain markkinatoimijoilla on pääsy keskusvastapuoliin ja arvopaperikeskuksiin selvitysosapuolten ja säilytysyhteisöjen välityksellä. Arvopaperikeskukset ovat yhteydessä jäsenvaltionsa keskuspankkiin ja muiden jäsenvaltioiden tai unionin ulkopuolisten maiden arvopaperikeskuksiin.

3.7

Valvontaviranomaiset valvovat jo markkinatoimijoita, mutta välittäjät asettavat erittäin tiukkoja teknisiä ja omistusoikeudellisia vaatimuksia ehdoksi välityspalvelujen hyödyntämiselle. Näin ollen vain rajoitetulla määrällä markkinatoimijoita on suorat yhteydet välittäjiin, kun taas muiden on käytettävä valtuutettuja markkinatoimijoita riskialttiiden transaktioiden toteuttamiseksi. Välittäjien asettamat säännöt johtuvat niiden suorittamasta yleistä etua palvelevasta tehtävästä. Niiden on varmistettava markkinoiden vakaus ja viime kädessä suojeltava sijoittajia. Valvonta- ja kilpailuviranomaisten on lisäksi valvottava, etteivät välittäjien asettamat säännöt rajoita välityspalvelujen vapaata saatavuutta.

3.8

Koska kullakin toimijalla on erityiset operatiiviset piirteensä, markkinatoimijoiden luotettavuus ja vakaus ovat sijoittajien välittömien intressien mukaisia. Markkinat taas perustuvat välittäjien luotettavuuteen ja vakauteen. Markkinatoimijoilla ja välittäjillä on yhteinen järjestelmäriski, mutta niihin kohdistetun valvonnan on perustuttava erilaisiin lähestymistapoihin. Näin ollen kulloisetkin tehtävät ja säännöt on eroteltava, kuten kohdassa 3.5 todetaan. Arvopaperikeskusten suhteen on muistettava, että osanottajien (jotka ovat suurelta osin luottolaitoksia) luottoriski on käytännössä olematon, sillä jäsenvaltioiden lainsäädäntö suojelee sijoittajia arvopaperikeskuksen maksukyvyttömyyttä vastaan ja edellyttää, etteivät säilytettävät arvopaperit ole mukana osanottajien tilinpäätöksessä.

3.9

Tehtävien erottelun suhteen komitea — aivan kuten tietyt markkinatoimijatkin — suhtautuu hieman hämmentyneesti suuntaukseen, jonka mukaisesti tietyt pankit ostavat eri maista arvopaperikeskuksia ja näin ollen integroivat — tai pikemminkin yhdistävät — perinteiseen tehtäväänsä kansainvälisten arvopaperikeskusten tehtävän. Komitea kehottaa komissiota tutkimaan ensi tilassa, onko nähtävissä merkkejä mahdollisista kilpailuvääristymistä, jotka johtuvat siitä, että yksi toimija harjoittaa (tai yhdessä toimivat eri toimijat harjoittavat) markkinatoimijan ja välittäjän tehtäviä. Etenkin tulisi tutkia, ettei arvopaperikeskusten tehtäviä harjoittamalla rahoiteta tai edistetä muuta toimintaa.

3.10

Mahdolliset kilpailuvääristymät on vielä todistettava, mutta kuten edellä todettiin, tehtävien yhdistäminen vaikeuttaa viranomaisten valvontatoimintaa. Kansainväliseen arvopaperikeskukseen sovelletaan pankkina sen sijoittautumisvaltion pankkisääntöjä ja -valvontaa, kun taas arvopaperikeskuksena sitä koskevat eri säännöt ja sitä valvovat niiden maiden arvopaperimarkkinoista vastaavat viranomaiset, joissa se harjoittaa toimintaansa. Vaikka kirjanpito olisikin erillinen, yhteydet — selkeät tai vähemmän selkeät — saattavat johtaa päällekkäisiin valtuuksiin tai pahemmassa tapauksessa vaaralliseen valvonnan vajeeseen. Puolueettomuuden vuoksi on muistettava, että arvopaperien säilyttämistä koskevat lait, jotka mainitaan kohdassa 3.8, suojaavat tehokkaasti sijoittajaa.

3.11

Yleishuomioiden päätteeksi ja seuraavassa esitettävien erityishuomioiden johdannoksi komitea toteaa, että komission asiakirja perustuu haluun luoda integroidut ja rajoituksitta toimivat markkinat, joilla kunnioitetaan kilpailusääntöjä ja jotka toimivat edullisesti — kaikki kannatettavia tavoitteita. ETSK korostaa etenkin seuraavaa:

4.1.1

Komission ajatukset perustuvat Giovanninin ryhmän (1) kahteen raporttiin. Raporteissa esitetään arvovaltaisten ja täysin luotettavien asiantuntijoiden työn tulokset. Vaikka raporteissa esitetyt tosiseikat ovat kiistattomia, komitea katsoo, että esitettyjä mielipiteitä voidaan vielä tarkastella lähemmin. Komitea esittääkin rakentavassa hengessä seuraavat huomiot.

4.1.2

Kahdessa Giovanninin raportissa todetut esteet (kaikkiaan viisitoista) voidaan jakaa kolmeen ryhmään: tekniset tai markkinakäytänteistä johtuvat esteet, veromuodollisuuksiin liittyvät esteet sekä oikeudelliset esteet. Raporteissa esitetyn kannan mukaan — josta komissio on samaa mieltä — integraation pääesteitä ovat selvitys- ja toimituspalvelujen sijaintipaikkaa koskevat rajoitukset, jotka estävät markkinatoimijoita pääsemästä vapaasti selvitys- ja toimituspalvelujen sijaintipaikkaan ja valitsemasta sitä. Komissio toteaa aivan oikein, että kyseiset rajoitukset haittaavat kilpailua. Komitea on pääpiirteittäin samaa mieltä, mutta kehottaa tarkastelemaan lähemmin joidenkin rajoitusten syitä, jotta varmistetaan, onko niillä pelkän protektionismin lisäksi mahdollisesti päteviä ja oikeutettuja perusteita.

4.1.3

Muut tunnistetut esteet saavat tai jopa velvoittavat markkinatoimijat käyttämään paikallisia osallistujia, jotta niillä olisi pääsy ulkomaisiin arvopapereiden toimitusjärjestelmiin. Tässäkin tapauksessa komitea kehottaa varovaisuuteen. Kuten edellä kohdassa 3.11 mainittiin, kaikki rajoitukset ja esteet eivät johdu halusta suojella omia markkinoita.

4.1.4

Komitea yhtyy täysin komission kritiikkiin siitä, että joidenkin maiden toimitusjärjestelmään sisältyy transaktiomaksujen perimismekanismeja. Toisen järjestelmän käyttäminen saattaisi merkitä korotettuja transaktiomaksuja. Tämä este, joka ilman muuta rajoittaa markkinatoimijoiden valinnanvapautta kustannussyistä, on eräs vaikeimmista poistaa, sillä kyseessä on kansallinen verotoimenpide.

4.2.1

Selvitys- ja toimitusjärjestelmiin sovelletaan kansallisten viranomaisten laatimia sääntöjä, ja ne myös valvovat järjestelmiä. Alalla ei ole unionin sääntelykehystä. Yhteisen sääntelyn eli ”eurooppalaisen passin” puuttuessa on selvää, että jäsenvaltioiden viranomaiset voivat kieltää sellaisten järjestelmien pääsyn markkinoilleen, joita ne eivät valvo. Se on oikeutettua, sillä niiden tehtävänä on suojella markkinoita, joista ne ovat vastuussa. Tämän puutteen korjaamiseksi Euroopan keskuspankkijärjestelmä (EKPJ) ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea (CESR) (2) ovat perustaneet yhteisen työryhmän kehittämään yhteisiä standardeja selvitys- ja toimituspalveluja EU:ssa tarjoaville yhteisöille ja mukauttamaan G10-maiden maksujärjestelmäkomitean suositukset Euroopan tilanteeseen. Työskentelyn tulokset ovat toivottavasti suosituksia eivätkä sääntöjä. Suositusten etuna on se, että kaikki voivat ottaa ne huomioon. Lisäksi suosituksia voidaan muuttaa nopeasti teknologian ja markkinoiden kehityksen mukaan.

4.2.2

Markkinoiden integraatio perustuu yhteisten sääntöjen hyväksymiseen. Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitean standardit eivät kuitenkaan ole sitovia, joten ainoastaan yhteisön direktiivillä voidaan muuttaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä tai korvata se. Komitea toivoo, että Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitean säännöt julkaistaan puitedirektiivin antamisen jälkeen ja että niissä rajoitutaan — täysin direktiivin suuntaviivojen mukaisesti — integroimaan direktiivin säännökset tai täyttämään mahdollisia lainsäädännön puutteita. Toisenlainen lähestymistapa saattaisi luoda sekaannusta markkinoilla.

4.3.1

Joillakin selvitys- ja toimituspalveluja tarjoavilla laitoksilla on myös pankin tai sijoituspalveluyrityksen toimilupa. Komissio katsoo, että pankit ja sijoituspalveluyritykset voivat tarjota rajatylittäviä säilytyspalveluja sijoituspalveludirektiivin mukaisen toimiluvan perusteella, mutta vastaavaa oikeutta ei ole vain selvitys- ja toimituspalveluja tarjoavilla laitoksilla. Kyseisiin kahdentyyppisiin markkinatoimijoihin sovelletaan myös erilaisia vakavaraisuusvaatimuksia sekä erilaisia valvontaa ja palvelujen tarjontaa koskevia sääntöjä. Komissio toteaa, että tilanne aiheuttaa merkittäviä yhtäläisiin edellytyksiin liittyviä ongelmia.

4.3.2

Komissio näyttää tarkastelevan ongelmaa ennen kaikkea markkinoiden avautumisen ja yhtäläisten kilpailuedellytysten näkökulmasta. Komitea asettaa etusijalle markkinoiden turvallisuuden ja tehokkaan valvonnan. Nykyisellään kehittyvää tilannetta tulisi pitää huolestuttavana. Selkeiden ja yhdenmukaisten sääntöjen puuttuessa on syntynyt sekoittuneita tai yhdistettyjä rakenteita, joiden päätoimintaa on vaikea määrittää: onko kyseessä pankkitoiminta, arvopapereiden välittäminen vai selvitystoiminta. Vaikka yhdistetty tai täydentävä toiminta luokin yhteisvaikutusta ja mittakaavaetuja, tulisi kuitenkin välttää eri liiketoiminta-alojen moninkertaista valvontaa ja niitä koskevia erilaisia sääntöjä.

4.3.3

Komitea kohottaakin äärimmäiseen varovaisuuteen, kun aihetta käsitellään kilpailun näkökulmasta. Markkinoiden turvallisuuden on oltava ensisijainen peruste, ja se on otettava huomioon kaikissa päätöksissä. Kun tämä edellytys on täytetty, on löydettävä vapaita markkinoita koskevien sääntöjen noudattamisen sekä markkinatoimijoiden ja sijoittajien intressien suojelun välinen asianmukainen tasapaino.

5.1

Komission tavoitteena on luoda tehokkaat ja turvalliset EU:n arvopapereiden selvitys- ja toimitusjärjestelmät, joissa varmistetaan yhtäläiset edellytykset selvitys- ja toimituspalvelujen tarjoajille. Komissio katsoo, että tavoitteen saavuttaminen edellyttää seuraavia toimenpiteitä ja politiikkoja:

5.2

Komitea on asiasta samaa mieltä komission kanssa, mutta suhtautuu kuitenkin varauksin sekä tavoitteisiin että myöhemmin hyväksyttäviin menettelytapoihin ja politiikan aloihin. Komitea on myös yleisesti ottaen tyytyväinen komission esittämään toimintasuunnitelmaan. Näin ollen komitea rajoittuu seuraavissa kohdissa esittämään vain joitakin huomioita komission erinomaisen työn täydennykseksi.

5.3

Lamfalussyn ja Giovanninin raporteissa päätellään komission tavoin, että kun kaikki tarvittavat toimet on hyväksytty, käynnistetään selvitys- ja toimitusjärjestelmien tervehdyttävä yhdistymisprosessi. Prosessin tulisi olla markkinalähtöinen. Komissio katsoo, että sen on omaksuttava puolueeton näkökanta rakenteellisissa kysymyksissä. Se pidättyy horisontaalista tai vertikaalista yhdistymistä sekä toimitusjärjestelmien tai keskusvastapuolten tarjoamia välitys- ja/tai pankkipalveluja koskevista kannanotoista.

5.4

Komitea esittää asiasta joitakin ajatuksia kohdan 4.3.2 täydennykseksi ja selvennykseksi. Komitea katsoo, että samantyyppisten laitosten kansainvälisellä yhdistymisellä luodaan todennäköisesti mittakaavaetuja ja yksinkertaistetaan menettelytapoja, kun taas erityyppisten toimintojen keskittämisellä yhteen laitokseen luodaan mittasuhteiltaan valtavia sekayrityksiä. Valvontaviranomaisten on tiiviissä yhteistyössä kilpailuviranomaisten kanssa varmistettava, ettei se uhkaa pienyritysten olemassaoloa. Lisäksi markkinoilla tulisi avoimuudenkin vuoksi tietää, kuka tekee mitäkin.

5.4.1

Komission ilmoitus pidättyä toimista on suhteutettava toisaalla asiakirjassa esitettyyn ”aiejulistukseen” (ks. kohdan 6.2 viimeinen luetelmakohta), jossa vahvistetaan aikomus valvoa kilpailusääntöjen noudattamista.

6.1

Komission ohjelma tavoitteiden saavuttamiseksi vaikuttaa asianmukaiselta ja järkevältä ja ennen kaikkea realistiselta. Uudet toimet voidaan ottaa käyttöön asteittain, joten toimien täysimittaista toteuttamista varten on riittävästi aikaa. Samalla noudatetaan markkinasääntöjä ja toteutetaan lainsäädäntä- tai sääntelytoimia vain tarvittaessa.

6.2

Komissio on perustanut neuvoa-antavan seurantaryhmän, jonka tehtävänä on analysoida esteitä, jotka Giovanninin raportin mukaan tulisi poistaa yksityissektorin aloitteesta. Lisäksi komissio aikoo

6.2.1

Komitealla ei ole huomauttamista suurimpaan osaan komission toimintasuunnitelmaan sisältyvistä toimista, ja se esittää vain muutaman kommentin asiasta käytävään keskusteluun.

6.3

Pääsyoikeus ja valinnanvapaus (tiedonannon kohta 2.1). Avointen Euroopan laajuisten markkinoiden rakentamisen keskeisenä ongelmana on se, että jotkin (ja tietyssä määrin kaikki) viranomaiset estävät selvitys- ja toimituspalvelujen tarjoajien pääsyn niiden valitsemaan selvitystoiminnan sijaintipaikkaan. Jäsenvaltioiden viranomaisten vastarinnan vuoksi komissio näkee ainoana vaihtoehtona direktiivin, jossa säädetään kyseisten esteiden poistamisesta ja jolla varmistetaan, että kaikilla asianosaisilla — sijoitusyrityksillä ja pankeilla, keskusvastapuolilla ja toimitusjärjestelmillä (arvopaperikeskukset) — on soveltuvien vastapuolten osalta pääsyoikeus kaikissa unionin jäsenvaltioissa. Lisäksi säännellyillä markkinoilla ja monenvälisissä neuvottelujärjestelmissä voitaisiin myös tehdä sopimuksia unionin muiden maiden keskusvastapuolten ja arvopaperikeskusten kanssa.

6.3.1

Komitea kannattaa periaatteessa komission pyrkimyksiä mutta esittää kuitenkin varovaisuutta korostavan huomion. Nykyiset esteet eivät aina johdu jäsenvaltioiden viranomaisten protektionismin halusta. Monissa tapauksissa tarkoituksena on ennen kaikkea suojella markkinoita riskeiltä, joita viranomaiset eivät pysty valvomaan. Kyseiset huolet ovat oikeutettuja. Tiedonvaihto ei aina ole tyydyttävää, mutta ennen kaikkea tiedot eivät välttämättä ole tuoreita, vaikka se olisi oikea-aikaisen toiminnan välttämätön edellytys.

6.3.2

Komission asiakirjassa esitetään joukko vahvistettuja, etenkin vakavaraisuutta ja riskinhallintaa koskevia varotoimia kotivaltion harjoittaman valvonnan periaatteen pohjalta. On määrä ottaa käyttöön valvontaa koskeva yhteistyömalli, ”jotta rajatylittäviin arvopapereiden selvitys- ja toimitusjärjestelmiin ei kohdistuisi monen valvontaviranomaisen valvonta”. Lähestymistapa on varmasti oikea, mutta toteutusvaikeuksia ei tule aliarvioida.

6.3.3

Markkinoiden lisääntyvä eriytyminen sekä yhdistymisten, sulautumien ja yritysmuotojen muutosten kiihtyvä tahti on lisännyt huomattavasti valvontaviranomaisten työtä. Teoriassa yhteistyötoimet ovat asianmukaisia ja järkeviä. Komitea epäilee kuitenkin, että käytännössä ilmenee huomattavia vaikeuksia. Ei ole yksikertaista integroida 25:ttä järjestelmää, joiden tehokkuus, resurssit ja kokemukset vaihtelevat. Komitea katsoo, että liberalisointitoimien voimaantuloajankohta tulisi määrittää vasta sen jälkeen, kun kaikkien kansallisten valvontaviranomaisten kanssa on päästy ehdottomaan yhteisymmärrykseen. Niiden on varmistettava vastuuntuntoisesti, että ne kykenevät osallistumaan tiedonvaihtoon ja takaamaan markkinoiden suojelun järjestelmäriskin varalta.

6.4

Päätöksenteko- ja valvontajärjestelyt (tiedonannon kohta 2.3). Komissio toteaa, ettei se halua puuttua toimitusjärjestelmiä hallinnoivien yhteisöjen eikä niiden keskusvastapuolten yhtiömuotoon. Komitea huomauttaa kuitenkin, että monet kilpailuun ja hallitsevaan markkina-asemaan liittyvät ongelmat ratkeaisivat, jos järjestelmän osanottajat toimisivat osuuskuntana, jossa pyritään pikemminkin tasapainoiseen tilinpäätökseen kuin voiton maksimointiin.

6.4.1

Kun ajatellaan välittäjien toiminnan arkaluonteisuutta ja niiden suurta voimaa markkinoilla, komissio katsoo tarpeelliseksi laatia tehokkaita ja avoimia päätöksenteko- ja valvontajärjestelyjä koskevat suuntaviivat, joiden avulla voidaan valvoa yrityspolitiikkaa ja juoksevien liiketoimien hoitoa. Komitea on komission kanssa asiasta samaa mieltä eikä esitä suuntaviivoja koskevia huomioita vaan tyytyy toteamaan, että ne vastaavat päätöksenteko- ja valvontajärjestelmää (corporate governance) koskevia ajanmukaisia periaatteita.

6.4.2

Komissio lisää kuitenkin, että koska kyseisillä yhteisöillä on paljon valtaa, ne saattavat toteuttaa kilpailua rajoittavia käytäntöjä. Tämän estämiseksi keskusvastapuolten ja arvopaperikeskusten tulisi eriyttää kirjanpitonsa siten, että siinä erotetaan institutionaalisten toimien hallinnointi palvelujen tarjonnasta. Samoja määräyksiä olisi sovellettava ”mahdollisiin oheistoimintoihin, kuten pankkitoimintaan”. Olipa keskusvastapuoli tai arvopaperikeskus miten merkittävä tahansa, vaikuttaa pankkitoiminnan kuvaaminen ”oheistoiminnoksi” melko väheksyvältä. Toimitusjärjestelmien osanottajat tarvitsevat liikepankkirahaa (tai keskuspankkirahaa) tilapäisen likviditeettivajeensa kattamiseksi. Pankkitoiminta saattaa olla hyvinkin laajaa, eikä etenkään markkinajännitteiden vallitessa tulisi aliarvioida mahdollista järjestelmäriskiä.

6.4.2.1

Eriytetyn kirjanpidon vaatimuksesta voitaisiin kuitenkin poiketa sellaisten arvopaperikeskusten osalta, joiden pankkitoiminta koskee osanottajapankkeja ja niin muodoin tukee toimitustehtävää. Näin ollen luotto on tietyssä mielessä kiinteä osa toimitustehtävää ja voitaisiin — joidenkin mielestä se tulisi — nivoa arvopaperikeskusten institutionaaliseen tehtävään. Sama koskee keskusvastapuolia, kun luottoa tarvitaan selvitystehtävän asianmukaiseksi hoitamiseksi ja kun se voidaan katsoa selvitystehtävän kiinteäksi osaksi.

6.4.3

On kuitenkin epäselvää, miten pankkivalvontaviranomaiset sekä keskusvastapuolten ja arvopaperikeskusten valvontaviranomaiset voivat käytännössä tehdä yhteistyötä hätätilanteissa riittävän nopeasti. Kuten aiemmin on jo todettu, komitea toivoo, että mahdollisia markkinariskejä mietittäessä päädytään siihen, että kaikki pankkitoiminnan ja muun toiminnan valvonnasta vastaavat viranomaiset tekevät Euroopan keskuspankin johdolla jatkuvaa yhteistyötä ja vastavuoroista tiedottamista koskevia sopimuksia, jotka mahdollistavat nopeat ja tehokkaat toimet hätätilanteissa.

6.5

Oikeudelliset ja vero-oikeudelliset erot (tiedonannon kohta 3). Oikeudelliset ongelmat ovat niin monilukuisia ja monitahoisia, ettei niitä kaikkia voida luetella järjestelmällisesti. Oikeudelliset erot koskevat sopimuksia, pääomaa, kansainvälistä oikeutta sekä yhtiö- ja konkurssioikeutta, ja niillä on oikeudellisia vaikutuksia kaikkiin arvopaperien osto-, selvitys- ja säilytysprosesseihin. Komissio toteaa, että ”erot asianomaisten lainkäyttöalueiden kansallisissa aineellisoikeudellisissa laeissa voivat (– –) vaikuttaa haitallisesti koko prosessiin”.

6.5.1

Yleisesti ollaan sitä mieltä, että lukuisien ja monitahoisten oikeudellisten ongelmien ratkaiseminen kestää pitkään. Kansalliset erityispiirteet ja byrokraattinen vanhakantaisuus ovat usein hidastaneet ja estäneet lainsäädännön yhdenmukaistamisprosesseja. Komitea toivoo, että jäsenvaltioiden velvollisuudentunto voittaa kansalliset intressit. Komissio ehdottaa, että perustetaan korkeakoulujen asiantuntijoista, viranomaisista ja juristeista koostuva asiantuntijaryhmä, jonka tehtävänä on syventää Giovanninin ryhmän jo käynnistämiä arvioita ja ehdottaa soveltuvia ratkaisuja. Ryhmän on määrä ylläpitää suhteita laitoksiin, jotka ovat aloittaneet samantyyppisen toiminnan maailmanlaajuisella tasolla (Unidroit-instituutti). Komitea esittää, että ryhmään kuuluisi myös markkinatoimijoiden parissa toimivia teknisiä ja lainopillisia asiantuntijoita.

6.5.2

Komission suunnittelemaa lainsäädännön yhdenmukaistamisprosessia ei voida saattaa päätökseen ennen kuin muut puitedirektiivin näkökohdat on selvitetty. Tällä välin on tultava toimeen nykyisellä lainsäädännöllä ja toteutettava vain ehdottoman välttämättömiä lainsäädäntätoimia. On vältettävä hätäisiä toimia, joita on myöhemmin muutettava. Komitea panee kuitenkin merkille, että markkinat ovat tähän mennessä toimineet suuremmitta vaikeuksitta ja perustaneet toimintansa vakiintuneille käytänteille ja toimintatavoille, jotka ovat harvoin antaneet aihetta valituksiin ja joista on vieläkin harvemmin annettu tuomioita. Oikeudellisia eroja ei näin ollen tule pitää varsinaisena esteenä vaan menettelytapoja monimutkaistavana tekijänä, joka lisää huomattavasti kustannuksia.

6.5.3

Edellisessä kohdassa esitetyt huomiot koskevat myös verotusta eli alaa, jolla lainsäädännön erilaisuus ja jäsenvaltioiden oikeutettu halu verottaa arvopapereista saatavaa tuloa on johtanut suureen määrään sääntöjä, jotka ovat usein syrjiviä, toisinaan vaikeatulkintaisia ja aina kalliita markkinoiden kannalta. Komitean mielestä ei ole tarpeen puuttua komission ehdotuksiin. Ne ovat muodollisesti asianmukaisia, mutta jäsenvaltiot eivät tule hyväksymään niitä helposti etenkään, jos vastakkaisia ideologisia suuntauksia ei ole etukäteen raivattu tieltä. Päätavoitteena on yhdenmukaistaa verotusprosesseja. Jokaisella vaihtoehtoisella menetelmällä on etunsa ja haittansa, mutta ainakin tällä hetkellä on tärkeää, että jäsenvaltiot pääsevät asiassa yhteisymmärrykseen.

6.6

Kilpailupolitiikka (tiedonannon kohta 4). Komission asiakirjassa kiinnitetään erityistä huomiota kilpailupolitiikkaan ja vahvistetaan tärkeä periaate, jonka mukaan järjestelmien liberalisointi- ja integraatiotoimet sekä kilpailupolitiikka täydentävät toisiaan. Periaate vaikuttaa itsestään selvältä, mutta sitä voidaan toteuttaa käytännössä eri tavoin, etenkin rajoittavasti. Komissio toteaa, ettei se halua ottaa kantaa horisontaaliseen tai vertikaaliseen yhdistymiseen, mutta varoittaa, että kilpailuun liittyviä ongelmia saattaa syntyä, jos yhdistyminen johtaa määräävän markkina-aseman syntymiseen tai vahvistumiseen, kuten on jo asian laita. Ongelmana ei ole määräävä asema, joka sinänsä ei ole laiton, vaan määräävän aseman väärinkäyttö. Se saattaisi markkinoiden ominaispiirteiden vuoksi aiheuttaa sääntöjen soveltamisongelmia.

6.6.1

Komissio esittää esimerkkejä kansallisten ja kansainvälisten keskusvastapuolten rajatylittävistä yhdistymisistä, joiden myötä on perustettu huomattavan suuria organisaatioita. Muista yhdistymisen ja rakenteellisen yhteistyön muodoista keskustellaan parhaillaan. Kun tutkitaan, ovatko nykyiset tai tulevat rakenteet kilpailusääntöjen mukaisia vai eivät, on muistettava, että keskusvastapuolia ja arvopaperikeskuksia on joka tapauksessa vain muutamia ja ne ovat kooltaan suuria. Kun otetaan huomioon niiden erityisluonne, on epärealistista ajatella, että jokaisessa maassa voisi syntyä niin suuri määrä rakenteita, ettei yksikään niistä saa muita merkittävämpää asemaa. Sama pätee vieläkin enemmän unionitasolla. Muita vahvemman laitoksen ja määräävässä asemassa olevan laitoksen välinen ero on hiuksenhieno. Kilpailuviranomaisen asiaa koskevan päätöksen onkin perustuttava markkinoiden ominaispiirteiden ja niiden toimintatarpeiden syvälliseen tuntemukseen.

6.6.2

Määräävän asema tai kilpailun vastaisen toiminnan toteaminen lienee vieläkin vaikeampaa, jos keskeisten markkinatoimijoiden ja pankkitoiminnan väliseen horisontaaliseen integraatioon johtava suuntaus — jonka suhteen komissio on omaksunut puolueettoman kannan — jatkuu. Hintavalvonta on erityisen monimutkaista ja vaikeaa, eikä sitä voida säännellä. Komissio toteaa kuitenkin tarkistavansa, ettei hintoja määritellä syrjivin kriteerein. Hintamäärittelyn kriteerit noudattavat tai niiden tulisi noudattaa markkinasääntöjä, jotka koskevat määrää, turvallisuutta, tarjottuja takuita sekä laadullisia näkökohtia. On vaikea tietää varmasti, mitkä arviot ovat puolueellisia ja mitkä puolueettomia sekä sitä, milloin ne ovat syrjiviä. Määräävästä asemasta johtuvien ylihintojen arviointi saattaa osoittautua vieläkin vaikeammaksi. Tällaisia tapauksia varten ei ole olemassa ennalta määriteltyjä kriteereitä, vaan kukin tapaus on arvioitava erikseen.

6.6.3

Kilpailunäkökohtia koskevan tarkastelun päätteeksi komitea ilmaisee kannattavansa komission lähtökohtaa. Komitea kehottaa kuitenkin valvonta- ja kilpailuviranomaisia tekemään jäsenvaltio- ja unionitasolla sitoviin sääntöihin perustuvaa yhteistyötä. Valvontaviranomaiset (yhteistyössä kilpailuviranomaisten kanssa) voivat ennakkovalvonnalla ehkäistä määräävän aseman väärinkäytöksiä ja markkinoilta sulkemisia. Ristiriitaiset ja markkinoita vahingoittavat jälkikäteistoimet voitaisiin rajoittaa minimiin, kun selkeät ja asianmukaiset markkina- ja valvontasäännöt on otettu käyttöön.

6.6.4

Komissio käsittelee lopuksi kantaa ottamatta yksinoikeussopimuksia ja muita sopimuksia koskevaa ongelmaa ja varautuu ilmeisesti tarkastelemaan asiaa tapauskohtaisesti. Tämä on tasapainoinen lähestymistapa, jota komitea kannattaa täysin.

7.1

Komitea on tarkastellut komission asiakirjaa hyvin kiinnostuneena ja analysoinut sitä etenkin edustamiensa työmarkkinaosapuolten näkökulmasta. Komitea on tyytyväinen asiakirjan lähestymistapaan ja suuntaviivoihin. Komitea myöntää, että aihepiiri on erittäin monitahoinen ja arkaluonteinen ja että tulevan direktiivin täytäntöönpano on vielä kaukana. Asiantuntijoiden mukaan säännösten täytäntöönpano saattaa viedä useita vuosia.

7.2

Komitea panee merkille, että kaikkien asianosaisten — markkinoiden, valvontaviranomaisten ja hallitusten — kuuleminen on vääjäämättä pitkä ja vaikea prosessi ja että tulevaa direktiiviä koskeva lainsäädäntäprosessi saattaa olla erittäin vaivalloinen. Komitea miettiikin, miten tilanne tällä välin kehittyy. Kysymys on oikeutettu, eikä sen tarkoituksena ole herättää tarpeetonta paniikkia. Markkinat ovat loppujen lopuksi osoittaneet, että ne kykenevät selviytymään hätätilanteista nykyisin säännöin, ja viranomaiset ovat suoriutuneet vaikeimmistakin tilanteista.

7.3

Mahdollinen ongelma koskee pikemminkin lyhyen aikavälin näkymiä. ”Ulkomaisten” — ei vain Yhdysvaltojen vaan myös Aasian — markkinoiden kehittyminen vahvistaa suuntausta luoda Eurooppaan entistä vahvempia ja tehokkaampia rakenteita. Suuntaus on rationaalinen ja yhdenmukainen markkinoilla vallitsevien sääntöjen kanssa — markkinoilla, joita ei sääntelynkään näkökulmasta voida eristää maailmanlaajuisesta toimintaympäristöstä. Näin ollen yritysten yhdistymisiä tai yritysten ja finanssiryhmittymien uusia tehtäviä hyväksyttäessä tai kiellettäessä on noudatettava sekä kilpailusääntöjä että tervettä järkeä ja varovaisuutta.

7.4

Komitea katsoo kuitenkin, että kilpailuviranomaiset eivät yksinään voi tehdä päätöksiä. Valvontaviranomaisten antaman sitovan lausunnon tulisi olla sääntö — vaikka sitä ei aina ja kaikkialla noudatettaisikaan — joka on tästä lähin voimassa. Kun markkinoita halutaan avata kilpailusääntöjä kunnioittaen on otettava huomioon myös markkinoiden turvallisuus. Tätä näkökohtaa voivat arvioida vain ne, jotka ovat siitä vastuussa.