Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) nr 575/2013 pandikirjadest tulenevate riskipositsioonide osas“

[COM(2018) 93 final – 2018/0042 (COD)]

ja

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv pandikirjade emiteerimise ja pandikirjade avaliku järelevalve kohta ning millega muudetakse direktiive 2009/65/EÜ ja 2014/59/EL“

[COM(2018) 94 final – 2018/0043 (COD)]

(2018/C 367/11)

Raportöör:

Daniel MAREELS

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Liidu Nõukogu, 28.3.2018 Euroopa Parlament, 16.4.2018
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 53, 114 ja 304
Vastutav sektsioon	majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon
Vastuvõtmine sektsioonis	27.6.2018
Vastuvõtmine täiskogus	11.7.2018
Täiskogu istungjärk nr	536
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	165/0/1

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Komitee tunneb erinevatel alljärgnevalt esitatud põhjustel suurt heameelt pandikirju käsitlevate ettepanekute üle (vt punkt 1.2 jj). Komitee nõuab, et tehtaks kõik võimalik kiirete edusammude ja tulemuste saavutamiseks. Sellega seoses esitab komitee ka mõned ettepanekud (vt punkt 1.7 jj).

1.2.

Esmajoones sobituvad need ettepanekud laiemasse raamistikku ja annavad panuse komiteele oluliste eesmärkide saavutamisse, milleks on näiteks kapitaliturgude liidu kiire ülesehitamine ning majandus- ja rahaliidu väljakujundamine. Sellele lisaks edendavad pandikirjad piiriüleseid rahastamistehinguid ja toetavad seega ka erasektori riskide suuremat jagamist.

1.3.

Lisaks on mõnedel ELi liikmesriikidel traditsiooniliselt väga tugev positsioon rahvusvahelistel ja ülemaailmsetel turgudel. Euroopa lähenemisviisi pandikirjade usaldatavusnõuetekohase käsitlemise osas peetakse eeskujuks üle kogu maailma. Kõnealuseid ettepanekuid tuleb kasutada mitte ainult juhtpositsiooni säilitamiseks, vaid võimalusel ka selle tugevdamiseks. Arvestades iseäranis Ida ja Lääne vahel toimuvaid jõuvahekordade muutusi, on oluline, et EL võtaks otsustava ja jõulise positsiooni.

1.4.

Ettepanekutes sisalduvad võimalused tuleb ära kasutada, et edendada pandikirjade üldist kasutuselevõttu ja arendada nende turge kogu ELis. Tuleb teha kõik võimalik, et need osutuksid edukaks eeskätt sellistes liikmesriikides, kus kõnealused instrumendid ja turud on veel suhteliselt tundmatud.

1.5.

Komitee tunneb samuti suurt heameelt nii riikide süsteemidel põhineva minimaalse ühtlustamise lähenemisviisi valimise üle kui ka ettepanekute sisu üle, millele rajasid tugeva vundamendi Euroopa Parlament, järelevalveasutused ja teised sidusrühmad. Kõik see tegi võimalikuks kvaliteetse tulemuse saavutamise ilma olemasolevatel turgudel häireid põhjustamata ja mõistlike kuludega.

1.6.

Väga oluline on, et pandikirjad aitaksid pankadel luua täiendavaid vahendeid majanduse rahastamiseks pikas perspektiivis. Uusi vahendeid tuleb kasutada valitsuste, ettevõtete ja kodumajapidamiste täiendavaks rahastamiseks. Kui see saab nii olema, siis võib kõnealune ettepanek anda panuse usalduse taastamisse pangandus- ja finantssektori vastu.

1.7.

Komitee tunneb eriti suurt heameelt selle üle, et ettepanekus on pööratud tähelepanu sellele, kuidas muuta pandikirjad kättesaadavaks ka väiksemate pankade jaoks. Sellele vaatamata nõuab komitee, et uuritaks edasi, kuidas saaks seda võimalust maksimaalselt kasutada. Üldiselt kehtivatest eeskirjadest kõrvale kaldumata võiks näiteks uurida, milliseid haldusalaseid ja teisi kohustusi oleks võimalik kohandada väiksematele pankadele sobivamaks.

1.8.

Komitee pooldab jõuliselt ka „Euroopa pandikirja“ märgistuse kasutamise kohustuslikuks muutmist ja mitte selle vabatahtlikku kasutamist, nagu see on praegu kavandatud. Oluline on küsimusele läheneda globaalselt ja tulevikku suunatud perspektiivist. „Euroopa pandikirja“ märgistuse üldine kohustuslik kasutamine üksnes tugevdab Euroopa juhtrolli selles valdkonnas ning loob võimalusi (eeskätt väiksematele) liikmesriikidele, kes soovivad uue süsteemi pakutud võimalusi täiel määral ära kasutada. Nende tooted saavad seeläbi tagatise, et neid saab turgudel levitada ja märgistuse kohustuslik kasutamine võib aidata kaasa ka investorite usalduse suurendamisele.

1.9.

Arvestades, et pandikirju peetakse üldiselt turvaliseks ja likviidseks, ning asjaolu, et nad pakuvad lisakaitset, kuna nende suhtes ei kehti kohustuste ja nõudeõiguste teisendamine, siis nõuab komitee, et mõeldaks sellele, millised meetmed on vajalikud ja soovitavad, et ka erahoiustajad ja -tarbijad pandikirjadest huvituksid. Kuna pandikirjad on pikaajalised instrumendid, näivad need iseäranis sobivat pensioni kogumiseks ning siinkohal võib viidata üleeuroopalise personaalse pensionitoote (PEPP) ettepanekutele.

1.10.

Komitee tervitab uue süsteemi ettenähtud hindamist, ent kui seda teha iga kolme aasta järel, näib ajavahemik liiga lühike. Kuna see on turu küsimus ja liikmesriikidele tuleb jätta piisavalt aega selle uue eeskirjaga kasulike kogemuste omandamiseks, pooldab komitee hindamisperioodi pikendamist näiteks viie aastani. Liikmesriigid võivad asjade käiku kontrollida muidugi riigi tasandil.

2.   Taust

2.1.

Alates ametisse astumisest 2014. aastal töötab Junckeri juhitav komisjon välja „Euroopa investeerimiskava“, et viia ellu oma kõige olulisemad prioriteedid, milleks on majanduskasv, töökohad ja investeeringud (1). Lisaks digitaalsele ühtsele turule ja energialiidule on üks selle olulisemaid eesmärke pidev liikumine kapitaliturgude liidu suunas. Sellega soovitakse rajada kõiki liikmesriike hõlmav hästi toimiv ja integreeritud kapitaliturgude liit.

2.2.

Kapitaliturgude liidu loomise tegevuskavas (2) võttis komisjon endale kohustuse saada 2019. aastaks valmis selle kõik põhielemendid. Kokku oli kavas üle 33 algatuse ja meetme.

2.3.

Pärast üleskutseid kiireteks edusammudeks (3) (4) koostati juba 2017. aastal tegevuskava vahearuanne. Selle tulemuseks oli teatud arv prioriteetseid meetmeid, mille eesmärk oli arvesse võtta muutuvaid probleeme ja olukordi, sh Brexitit.

2.4.

Komisjon märkis selles kontekstis samuti, et „takistuste kõrvaldamiseks peame oma sihid praegusest kõrgemale seadma, aga ennekõike tuleb meil neid uusi võimalusi ära kasutada“ (5). Sellega seoses avaldas komisjon 8. märtsil 2018 teatise „Kapitaliturgude liidu elluviimine 2019. aastaks: aeg on tööd kiirendada“.

2.5.

Kõnealused pandikirju puudutavad ettepanekud on asjaomase paketi (6) osa ning sisaldavad kahte teksti ja nimelt:

2.5.1.

ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv pandikirjade emiteerimise ja pandikirjade avaliku järelevalve kohta ning millega muudetakse direktiive 2009/65/EÜ ja 2014/59/EL (7).

2.5.2.

ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) nr 575/2013 pandikirjadest tulenevate riskipositsioonide osas (8).

2.6.

Kõnealuste ettepanekutega soovitakse luua pandikirju soodustav ELi tasandi raamistik. See sisaldab muu hulgas asjaomaste pandikirjade määratlemist, märgistuse „Euroopa pandikiri“ kasutamist turul, usaldatavusnõudeid pandikirjadele kapitali sooduskohtlemise saamiseks ning pädevate asutuste teatud kohustusi.

3.   Märkused ja kommentaarid

3.1.

Komitee hindab väga kõrgelt kõnealuseid ettepanekuid, mis moodustavad osa kapitaliturgude liidu rajamise meetmetest, ning nõuab samas, et tehtaks kõik võimalik kiireteks edusammudeks ja tulemuste saavutamiseks.

3.2.

Esmajoones annavad asjaomased ettepanekud panuse mitmete suuremate, komiteele väga oluliste eesmärkide saavutamisesse, millele komitee on juba varem tähelepanu juhtinud (9). Seejuures võib esile tuua järgmist.

3.2.1.

Kapitaliturgude liidu rajamine, mis peab käima käsikäes suurema majandusliku ja sotsiaalse lähenemise ning majandusliku ja sotsiaalse integratsiooniga, peab majanduse rahastamisallikate laiendamise ja mitmekesistamise abil tooma endaga kaasa finants- ja majandussüsteemi suurema turvalisuse, stabiilsuse ja vastupanuvõime. Selle kiire elluviimine peab jääma esmaseks prioriteediks.

3.2.2.

Pandikirjadele kavandatud kord aitab teostada piiriüleseid finantstehinguid ja toetab seega ka erasektori riskide suuremat jagamist. Liikmesriikide jaoks on see väga oluline kriisi korral asümmeetriliste šokkide ennetamisel või nende tagajärgede vähendamisel. Kapitaliturgude liit annab nimelt olulise panuse liikmesriikide ühtlasemasse majanduskasvu, mis peaks võimaldama nõrgematel majandustel jõuda kiiremini järele paremate tulemustega majandustele.

3.2.3.

Ka majandus- ja rahaliidu edasise väljakujundamise jaoks on kapitaliturgude liit otsustava tähtsusega ja selle elluviimine hädavajalik. Koos täieulatusliku pangandusliiduga peab kapitaliturgude liit viima tõelise rahandusliiduni, mis on üks majandus- ja rahaliidu neljast alussambast.

3.2.4.

Pandikirjade valdkonnas on Euroopa traditsiooniliselt väga tugev (10). Kõnealuseid ettepanekuid tuleks kasutada selleks, et tugevdada veelgi Euroopa juhtpositsiooni kogu maailmas. Üldisemast ja rahvusvahelisest perspektiivist vaadatuna on oluline, et EL tegutseks jõuliselt ja kindlustaks oma positsiooni, iseäranis kuna ülemaailmselt on praegu toimumas mitmed jõuvahekordade muutused Ida ja Lääne vahel.

3.3.

Kõnelaused ettepanekud aitavad luua täiendavaid vahendeid majanduse rahastamiseks pikas perspektiivis. Pandikirjade emiteerimisega võimaldatakse pankadel tõepoolest leida kulutõhusat, pikaajalist rahastamist. Üldiselt võttes on pandikirjade täiendava emiteerimise tulemusena võimalik koguda 342 miljardit eurot ja sellega seotud aastane kokkuhoid Euroopa laenuvõtjatele oleks 1,5 kuni 1,9 miljardit eurot (11).

3.4.

Igal juhul on väga oluline, et uusi vahendeid kasutataks majanduse hüvanguks. Pangad peavad kasutama täiendavaid rahastamisvahendeid lisalaenude andmiseks valitsustele, kodumajapidamistele ja ettevõtetele. Kui see saab nii olema, siis võib kõnealune ettepanek anda panuse usalduse taastamisse pangandus- ja finantssektori vastu.

3.5.

Finantssüsteemi stabiilsuse ja turvalisuse huvides on oluline, et see uus rahastamine luuakse vahenditega, mis on igasugustes tingimustes turvalised ja likviidsed ning kõnealused ettepanekud sisaldavad selleks konkreetseid garantiisid. Pandikirjade kindel süsteem peaks olema kasulik ka investoritele, kuna see toob turgudele rohkem ja paremaid valikuid. Investorite jaoks on nende kahekordne regressiõigus (12) (dual recourse) väga oluline ja seepärast on tähtis, et ametiasutused nõuaksid emitentidelt alusvara nõuetekohast väärtustamist.

3.6.

Sellega seoses toetab komitee täiel määral ettepanekut pandikirju soodustava raamistiku loomiseks, mis aitab kõikjal ELis kaasa pandikirjade ja kõnealuste instrumentide turgude arengule. Tuleb teha kõik võimalik, et need osutuksid edukaks eeskätt sellistes liikmesriikides, kus kõnealused instrumendid (13) ja turud on veel suhteliselt tundmatud. Oluline on eemaldada kaardilt viimased „valged laigud“ ja hoolitseda selle eest, et pandikirjade süsteem oleks olemas kõigis liikmesriikides.

3.7.

Käesoleva toetusavaldusega soovib komitee tunnustada ja toetada muu hulgas komisjoni, Euroopa Parlamendi, Euroopa Pangandusjärelevalve ja teiste viimaste aastate jõupingutusi, mida need on teinud Euroopa tasandil pandikirjade süsteemi loomiseks. Selle üle on väljendanud heameelt ka enamus liikmesriike ja teised sidusrühmad, nagu Tagatud Võlakirjade Euroopa Nõukogu (14).

3.8.

Komitee toetab samuti täielikult poliitikavalikut, millega otsustatakse riikide süsteemidel põhineva minimaalse ühtlustamise kasuks Euroopa tasandil, kuna see võimaldab saavutada mitmeid eesmärke mõistlike kuludega. Samas hoitakse ära olemasolevate turgude häired ja põhjustatakse vähem üleminekukulusid. Pandikirjade turu stimuleerimiseks on siiski oluline, et olemasolevad riiklikud süsteemid peaksid silmas sama eesmärki, mis on sihiks seatud Euroopa ettepanekus. Ettepanekuga vastuolus olevad võimalikud riiklikud takistused või piirangud ei ole seega soovitavad.

3.9.

Nagu eelnevalt märgitud, on mõnedel liikmesriikidel asjaomasel turul väga tugev positsioon, aga samas näitavad hiljutised arengud, et ka mujal maailmas kasvab huvi pandikirjade vastu. Seda silmas pidades leiab komitee, et oluline on Euroopa praeguse asjaomase juhtpositsiooni edasine säilitamine rahvusvahelises kontekstis ning et tuleb teha jõupingutusi Euroopa lähenemisviisi edendamiseks üleilmse võrdlusalusena.

3.10.

Komitee väljendab samuti heameelt selle üle, et ette on nähtud ka tulemuste ja selle uue süsteemi edukuse hindamine. Kuna see on ühelt poolt turu küsimus ja eeskätt neile liikmesriikidele, kelle jaoks on tegu uue teemaga, tuleb jätta piisavalt aega kasulike kogemuste omandamiseks, on komitee seisukohal, et ettenähtud kolme aasta pikkune hindamisperiood on liialt lühike ning ta soovitab seda tähtaega pikendada, näiteks viie aastani. Liikmesriikidel on muidugi vabadus kontrollida asjade käiku igal ajal.

4.   Täiendavad tähelepanekud ja märkused

4.1.

Üldises plaanis toetab komitee komisjoni lähenemisviisi, millega viimane kehtestab selge ja tervikliku süsteemi, mis hõlmab muu hulgas määratlust, struktuursete tunnuste kirjeldamist, avalikku järelevalvet ja „Euroopa pandikirjade“ märgistuse kasutamist, samuti kõnealuse instrumendi usaldatavusnõuetekohast käsitlemist.

4.2.

Tähtis on aga see, et asjaomane süsteem oleks juurdepääsetav ja et kõik pangad saaksid seda tõhusalt kasutada. Selles kontekstis on komiteel rõõm tõdeda, et erilist tähelepanu pööratakse raskustele ja probleemidele, millega võivad pandikirjade emiteerimisel kokku puutuda väiksemad pangad. Komitee jaoks on oluline, et seda võimalust rakendataks nii palju kui võimalik. Üldiselt kehtivatest eeskirjadest kõrvale kaldumata võiks näiteks vaadata, milliseid haldusalaseid ja teisi kohustusi oleks võimalik kohandada sobivamaks väiksematele pankadele.

4.3.

„Euroopa pandikirjade“ märgistuse kasutamine nähakse ette üksnes vabatahtlikuna, et võimaldada liikmesriikidel säilitada oma riiklik nimetuste ja märgiste raamistik (15). Komitee ei jaga seda seisukohta ja pooldab pigem jõuliselt „Euroopa pandikirjade“ märgistuse kohustuslikku kasutamist. Oluline on küsimusele läheneda globaalselt ja tulevikku suunatud perspektiivist. „Euroopa pandikirja“ märgistuse kohustuslik kasutamine üksnes tugevdab Euroopa juhtrolli selles valdkonnas ning loob võimalusi (eeskätt väiksematele) liikmesriikidele, kes soovivad uue süsteemi pakutud võimalusi täiel määral ära kasutada. Nende jaoks kujutab Euroopa märgistus endast garantiid, et nende pandikirju saab turgudel levitada. Märgistuse kohustuslik kasutamine võib aidata kaasa ka investorite usalduse suurendamisele.

4.4.

Pandikirjade turg on praegusel hetkel peamiselt professionaalsete ja institutsiooniliste investorite valduses (16). Komitee nõuab, et mõeldaks sellele, millised meetmed on vajalikud ja soovitavad, et ka erahoiustajad ja -tarbijad sellest aktiivsemalt huvituksid. Selle poolt räägivad mitmed asjaolud. Lisaks sellele, et pandikirju peetakse traditsiooniliselt ja isegi kriisiaegadel turvalisteks ja likviidseteks vahenditeks, tuleks arvesse võtta ka panust, mille kõnealused ettepanekud annavad. Pealegi ei ole need kohustuste ja nõudeõiguste teisendamist võimaldavad, mis ei ole erahoiustajate kaitse kontekstis sugugi ebaoluline. Seetõttu tunduvad need ka sobivamad kui mõned muud tooted (17). Kuna pandikirjad on pikaajalised instrumendid, näivad need iseäranis sobivat pensioni kogumiseks ning siinkohal võib viidata üleeuroopalise personaalse pensionitoote (PEPP) ettepanekutele.

---

(1)  Vt Euroopa Komisjoni veebileht.

(2)  Septembris 2015 avaldatud tegevuskava. Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Regioonide Komiteele „Kapitaliturgude liidu loomise tegevuskava“. Vt COM(2015) 468 final.

(3)  Niisiis kutsus Euroopa Ülemkogu üles tegema „kiireid ja otsustavaid edusamme“ ja „tagama ettevõtjatele lihtsama juurdepääsu rahastamisele ja toetama investeerimist reaalmajandusse“.

(4)  Ka komisjon võttis vastu teatise, milles kutsuti üles reforme kiirendama. Vt COM(2016) 601 final.

(5)  Komisjoni teatis „Kapitaliturgude liidu elluviimine 2019. aastaks: aeg on tööd kiirendada“. Vt COM(2018) 114 final.

(6)  Lisaks nimetatud ettepanekule kuulub paketti ka ühisinvesteerimisfondide piiriülese turustamise hõlbustamise ettepanek, ettepanek ettevõtjatele Euroopas ühisrahastamisteenuse osutajate kohta, samuti nõuete üleandmise mõju kolmandatele isikutele täpsustava õigusakti ettepanek ja teatis väärtpaberitehingute asjaõiguslikke tagajärgi täpsustava õigusakti kohta.

(7)  Vt Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv pandikirjade emiteerimise ja pandikirjade avaliku järelevalve kohta ning millega muudetakse direktiive 2009/65/EÜ ja 2014/59/EL.

(8)  Vt Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) nr 575/2013 pandikirjadest tulenevate riskipositsioonide osas.

(9)  Vt muu hulgas ECO/437 „Kapitaliturgude liit: vahehindamine“, ELT C 81, 2.3.2018, lk 117.

(10)  Umbes 90 % maailma kõigist pandikirjadest antakse välja üheksas Euroopa riigis. Vt ka Tagatud Võlakirjade Euroopa Nõukogu (ECBC) trükises European Covered Bond Fact Book, 12th edition (2017)avaldatud andmeid. Ülemaailmselt ulatub lunastamata pandikirjade väärtus 2,5 triljoni euroni, sellest 2,1 triljoni euro väärtuses on neid välja andnud Euroopas asuvad asutused (vt komisjoni talituste töödokument – „Mõjuhinnang“ ((SWD 2018) 50 final).

(11)  Vt käesolevas arvamuses käsitletavate ettepanekute juurde kuuluv komisjoni talituste töödokument „Mõjuhinnang“ ((SWD 2018) 50 final).

(12)  Pandikirjade kahekordne regressiõigus tähendab ühelt poolt õigust tagatiste kogumi (cover pool) ja teiselt poolt emitendi suhtes.

(13)  Praegu on ELis veel ligikaudu tosin liikmesriiki, kus pandikirjade õigusraamistik puudub.

(14)  Ülevaate saamiseks vt direktiivi ettepaneku ja määruse ettepaneku 3. peatükid.

(15)  Vt direktiivi ettepanek, põhjendus 33.

(16)  Komisjoni esindajate suuliste selgituste kohaselt moodustavad turuosalistest 1/3 pangad, 1/3 Euroopa Keskpank ja 1/3 muud osapooled, nagu investeerimisfondid ja pensionifondid.

(17)  Siinkohal võiks viidata ka ühisrahastamist ja vastastikust rahastamist käsitlevatele ettepanekutele. Selles raamistikus pakutud finantsinstrumendid on põhimõtteliselt kaubeldavad finantsvahendid, mis moodustavad omakapitali (nt osakud) või võõrkapitali (nt pandikirjad). Hoiustajate ja investorite kaitset selles kontekstis võib pidada väga piiratuks.