2.3.2018   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 81/95

Ponente:

Dirk BERGRATH

Coponente:

Mihai MANOLIU

1.1.

En opinión del CESE, la creación de empleo, al igual que la inversión para la reindustrialización de Europa, el crecimiento económico, la transición hacia una energía limpia, los nuevos modelos empresariales, las tecnologías de vanguardia, la protección del medio ambiente y la salud pública deben ser objetivos fundamentales de la política de la UE.

1.2.

El CESE considera que los transportistas han perdido diversas oportunidades para reducir su gasto de combustible, que supone una cuarta parte de sus costes operativos. La eficiencia en el consumo de combustible es un criterio fundamental en las decisiones de compra y la disminución del consumo ayudaría a reducir la factura de las importaciones de combustible. La UE necesita normas de certificación, de evaluación del consumo de combustible y de emisiones y consumo, todo lo cual impulsaría la innovación. Las políticas y los planes en el sector del vehículo eléctrico han generado una competencia feroz entre los fabricantes de vehículos. El sector del transporte tiene que contribuir, junto con los sectores de la construcción, la agricultura y los residuos, a la reducción de las emisiones.

1.3.

La acción de la UE se justifica por los efectos transfronterizos del cambio climático y la necesidad de proteger el mercado único en los servicios de transporte, los vehículos y los combustibles. La fragmentación del mercado del transporte y la pérdida de transparencia del mercado, las diferencias en materia legislativa y las prácticas políticas divergentes en materia de seguimiento, así como la ausencia de una base de datos común que recoja los datos del seguimiento, tienen considerables repercusiones sociales y económicas.

1.4.

El CESE celebra que la propuesta de Reglamento facilite el seguimiento y difusión de las lecturas de CO2 de los vehículos pesados de nueva matriculación en la UE, y que proporcione a los clientes —en su mayoría pymes— información clara sobre el consumo.

1.5.

El CESE acoge con satisfacción que la propuesta de Reglamento se haya decantado por la tercera opción de notificación combinada, ya que garantiza el flujo digital de información, implica que los datos se recopilan a nivel nacional y de la UE, y conlleva pocos costes administrativos.

1.6.

El CESE destaca que mercados importantes, como los Estados Unidos, Canadá, Japón y China, han adoptado en los últimos años medidas de certificación y eficiencia en el consumo de combustible, en forma de normas de consumo de combustible y/o de emisión, a fin de estimular la innovación y mejorar rápidamente la eficiencia de los vehículos. La competitividad de los fabricantes europeos de vehículos pesados depende, por lo tanto, del cumplimiento de estas normas.

1.7.

Si bien es cierto que el mercado presiona básicamente a los fabricantes para que sigan reduciendo el consumo de combustible de los camiones en la UE, las empresas de transporte —pymes en su mayoría— suelen enfrentarse a dificultades para financiar el precio de compra más elevado de los vehículos pesados más eficientes en el consumo de combustible.

1.8.

El CESE recomienda que, al fijar límites potenciales de CO2 para vehículos pesados, la Comisión intente alcanzar un equilibrio entre los objetivos que pueden conseguirse a corto o medio plazo y la meta, a más largo plazo, de cero emisiones en el transporte por carretera. Esto implica que debe estimularse la innovación de la tecnología existente sin restringir la inversión en vehículos de emisiones cero.

1.9.

En este contexto, el CESE considera que las recomendaciones que formuló en su dictamen sobre el informe final del Grupo de alto nivel CARS 21 también podrían aplicarse a los vehículos pesados, especialmente por lo que respecta al calendario de ejecución.

1.10.

El CESE subraya el papel de la inversión pública y la reglamentación a la hora de reducir las emisiones del transporte por carretera, incluidas las que genera el transporte pesado de mercancías.

1.11.

El CESE destaca que cualquier actuación normativa debe ir acompañada de más medidas políticas para reducir la demanda del transporte por carretera —incluido el transporte pesado de mercancías— mediante una transición a otras modalidades (ferrocarril, vías navegables interiores, etc.) que generen menos emisiones de gases de efecto invernadero.

2.1.

La propuesta de Reglamento establece los requisitos para el seguimiento y la notificación de las emisiones de CO2 y el consumo de combustible de los vehículos pesados nuevos matriculados en la Unión Europea. Únicamente se aplica a aquellos vehículos pesados diseñados y fabricados para el transporte de pasajeros o mercancías y remolques (1).

2.2.

El transporte y la movilidad revisten una importancia vital para la economía y la competitividad de Europa. Esta importancia también se refleja en la amplia variedad de marcos políticos que influyen enormemente en este sector. El respeto de las prioridades de la Unión de la Energía, el mercado único digital y la agenda en materia de empleo, crecimiento e inversión beneficiará en cada caso a la movilidad y al sector del transporte.

2.3.

En octubre de 2014, los jefes de Estado o de Gobierno de la UE (2) fijaron un objetivo vinculante para reducir las emisiones generadas por el conjunto de la economía de la UE en, al menos, un 40 % en comparación con los niveles de 1990 para 2030. Este objetivo se basa en proyecciones globales que se ajustan al calendario a medio plazo del Acuerdo de París en materia de cambio climático (COP 21) (3). La Comisión ha anunciado que introducirá normas de eficiencia en el consumo de combustible para vehículos pesados nuevos.

2.4.

Según datos del sector, las exportaciones de camiones generaron en 2015 un superávit de la balanza comercial de 5 100 millones EUR. Este sector forma parte de una industria automovilística que genera 12,1 millones de empleos directos e indirectos en Europa, el equivalente al 5,6 % del empleo total de la UE.

2.5.

En la Estrategia para una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva (febrero de 2015) (4) se establece que la transición hacia un sector del transporte descarbonizado y eficiente en materia energética constituye un ámbito de acción clave. Con el estímulo del Acuerdo de París en materia de cambio climático, ahora se están aplicando las medidas establecidas en la Estrategia a favor de la movilidad de bajas emisiones (julio de 2016) (5). Las inversiones en infraestructuras, como parte del Plan de Inversión para Europa, deben estimular la creación de una movilidad futura limpia, competitiva y conectada en Europa.

2.6.

Entre 1990 y 2014, las emisiones de CO2 generadas por los vehículos comerciales en la UE se incrementaron claramente de forma más rápida que las generadas por los turismos. Las emisiones de CO2 procedentes de vehículos comerciales crecieron alrededor de un 25 %; las de turismos, en torno apenas al 12 %. Los camiones y los autobuses representan ahora aproximadamente una cuarta parte de las emisiones de CO2 relacionadas con el transporte por carretera en la UE. Su cuota de emisiones sigue creciendo, ya que los límites cada vez más estrictos en materia de CO2 están reduciendo las emisiones de turismos y furgonetas.

2.7.

En la actualidad, una cabeza tractora 4×2 europea típica de 40 toneladas consume en un «ciclo de ensayos de larga distancia» alrededor de 33,1 litros de combustible por cada 100 km en carretera y autopista. Un camión de distribución 4×2 europeo típico de 12 toneladas consume en un «ciclo de ensayos de reparto urbano» en torno a 21,4 litros de combustible por cada 100 km (6).

2.8.

Los vehículos pesados suelen fabricarse en varias fases; por lo general, solo existen productos fabricados a medida. El chasis lo produce un fabricante y posteriormente, en la siguiente etapa, recibe la carrocería de otro fabricante. Esto significa que varios fabricantes diferentes inciden en el consumo de combustible del vehículo completo y, por lo tanto, en sus emisiones de CO2.

2.9.

Los compradores de vehículos pesados son, en su mayoría, transportistas de mercancías. Pueden tener unos gastos de combustible superiores al 25 % de sus costes operativos, y la eficiencia en el consumo de combustible es su principal criterio de compra. Aunque la eficiencia en el consumo de combustible de los vehículos pesados ha mejorado en las últimas décadas, muchas de las más de medio millón de empresas de transporte, que en gran medida son pymes, todavía no tienen acceso a información normalizada con la que evaluar tecnologías que refuercen esa eficiencia, comparar camiones con el fin de fundamentar mejor sus decisiones de compra y reducir sus gastos de combustible. A esto se suma la ausencia de una metodología consensuada para medir el consumo de combustible.

2.10.

La falta de transparencia del mercado se traduce en una menor presión sobre los fabricantes de vehículos pesados de la UE para que hagan más esfuerzos a fin de mejorar la eficiencia del vehículo e inviertan en innovación en un mercado global tan competitivo. Por consiguiente, existe el riesgo de que el sector de la fabricación de la UE pierda su liderazgo actual en materia de eficiencia en el consumo de combustible.

2.11.

La transparencia en el rendimiento de los vehículos en cuanto a consumo de combustible y emisiones de CO2 también estimularía la competencia dentro del mercado de la UE, donde, en 2016, la Comisión detectó un cartel de fabricantes de camiones que operó entre 1997 y 2011.

3.1.

Esta propuesta de Reglamento forma parte del paquete Europa en movimiento, destinado a mejorar la seguridad vial, impulsar unos peajes más justos, reducir las emisiones de CO2, la contaminación atmosférica, la congestión del tráfico y los trámites burocráticos para las empresas, combatir el empleo ilegal y garantizar condiciones y períodos de descanso dignos para los trabajadores.

3.2.

A largo plazo, estas medidas tendrán un efecto positivo que trascenderán el sector del transporte: fomentarán el empleo, el crecimiento y la inversión, fortalecerán la justicia social, aumentarán el poder de elección de los consumidores y allanarán la senda de Europa hacia la reducción de emisiones.

3.3.

A lo largo de los próximos doce meses, este paquete se completará con otras propuestas que incluirán normas en materia de emisiones a partir de 2020 para turismos y furgonetas, y —por primera vez— para vehículos pesados. Estas propuestas darán un nuevo impulso a la innovación, reforzarán la competitividad, reducirán las emisiones de CO2, y mejorarán la calidad del aire, la salud pública y la seguridad vial.

3.4.

La brecha de conocimientos se reducirá a través de un programa informático de simulación, una herramienta eficiente para calcular el consumo y los costes de combustible. El nuevo Reglamento de certificación (de homologación de tipo) sobre la determinación de las emisiones de CO2 se basará en datos de rendimiento individuales y en un proceso certificado de obtención y gestión de los datos de entrada.

3.5.

La propuesta de Reglamento objeto de examen pone en práctica la Comunicación de 2014 sobre una estrategia para reducir el consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados. En la estrategia sobre los vehículos pesados se había anunciado una medida de desarrollo por la que se establecía el procedimiento de certificación de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados nuevos comercializados en la UE, calculadas por medio de la herramienta de simulación VECTO, así como una propuesta legislativa sobre la monitorización y la notificación de esas emisiones.

3.6.

Dado que VECTO no es más que una herramienta de simulación, el segundo paquete debe incluir pruebas de consumo de combustible en carretera, igual que pretende hacer la Comisión con los turismos y los vehículos comerciales ligeros. Es preciso desarrollar una metodología para diferenciar la tarificación del uso de infraestructuras aplicable a los vehículos pesados nuevos en función de las emisiones de CO2 (revisión de la Directiva «Euroviñeta» y de la Directiva sobre eficiencia energética).

3.7.

El CESE hace un llamamiento a la Comisión Europea y a los Estados miembros para que acuerden garantizar a terceros (instituciones de investigación, empresas de transporte, ONG) el acceso a los datos oficiales de VECTO sobre el consumo de combustible, de manera que pueda hacerse una verificación cruzada de las cifras recurriendo a pruebas independientes. Ha de llevarse a cabo un control de calidad y una verificación de los datos presentados para solventar cualquier laguna o irregularidad. Estas comprobaciones deben hacerse de conformidad con los derechos fundamentales.

3.8.

La propuesta también desarrolla la Estrategia europea de 2016 a favor de la movilidad de bajas emisiones, entre cuyos objetivos figuran la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en el transporte por carretera en, al menos, un 60 % en 2050 en comparación con los niveles de 1990, y la reducción drástica de las emisiones de contaminantes atmosféricos. La Estrategia también prevé que la Comisión acelere la labor analítica sobre las distintas opciones en cuanto a la elaboración de normas de emisiones de CO2 con vistas a preparar una propuesta legislativa durante su mandato actual.

3.9.

A efectos de seguimiento, a partir de 2020, las autoridades competentes de los Estados miembros deberán presentar datos sobre los vehículos nuevos matriculados en la UE por primera vez durante el año anterior, y los fabricantes de vehículos pesados habrán de presentar los datos de aquellos vehículos cuya fecha de producción se sitúe en el año natural precedente. Esta notificación anual deberá realizarse a más tardar el 28 de febrero de cada año. El tipo de datos que habrá que presentar se estipula en el anexo I, partes A y B, de la propuesta de Reglamento.

3.10.

La Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA) deberá gestionar, en nombre de la Comisión, una base de datos central donde se recogerán los datos presentados y que será de acceso público (excepto determinados datos sensibles).

3.11.

Las autoridades relevantes y los fabricantes serán responsables de la exactitud y calidad de los datos que notifiquen. No obstante, la Comisión puede llevar a cabo su propia verificación de la calidad de los datos presentados y, si procede, adoptar las medidas necesarias para corregir los datos publicados en el registro central. No existen obligaciones directas de notificación para las pymes ni las microempresas.

3.12.

La Comisión elaborará un informe anual con su análisis de los datos correspondientes al año natural precedente transmitidos por los Estados miembros y los fabricantes. Dicho análisis deberá incluir, como mínimo, cifras sobre el consumo medio de combustible y las emisiones medias de CO2 del parque de vehículos pesados de la Unión, en su conjunto, así como de cada fabricante. Si están disponibles, también se tendrán en cuenta los datos sobre la adopción de tecnologías nuevas y avanzadas para la reducción de emisiones de CO2.

3.13.

La Comisión está facultada, por medio de actos delegados, para modificar los requisitos en materia de datos establecidos en los anexos de la propuesta de Reglamento, y para introducir cambios en el proceso de seguimiento y notificación.

4.1.

Al igual que en anteriores dictámenes sobre propuestas legislativas de la Comisión para la reducción de las emisiones de CO2, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) reitera su apoyo a todas las iniciativas de la UE encaminadas a alcanzar objetivos concretos en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, ya que este constituye un aspecto fundamental de la lucha contra el cambio climático. En este sentido, no debe pasarse por alto ninguna medida razonable para reducir también las emisiones de los vehículos comerciales, ya que estos vehículos representan más del 10 % del parque de vehículos.

4.2.

La elección de la herramienta —un Reglamento de la UE— parece ser, además, la más adecuada para garantizar el cumplimiento inmediato de las disposiciones que se adopten, y para evitar distorsiones de la competencia con posibles repercusiones en el mercado interior.

4.3.

Los datos sobre emisiones de CO2 y consumo de combustible se generan utilizando un programa informático de simulación denominado VECTO (Vehicle Energy Consumption Calculation Tool).

4.3.1.

La decisión de crear esta herramienta se adoptó tras considerar otros procedimientos de ensayo alternativos, como bancos de pruebas de motor, ensayos con dinamómetro de chasis y pruebas a bordo en tráfico real con sistemas portátiles de medición de emisiones (PEMS). Las principales razones para elegir la simulación en lugar de cualquier otro procedimiento de prueba fueron:

4.3.2.

La obligación de procesar y publicar los datos de VECTO de todos los vehículos pesados nuevos permite a los compradores comparar los distintos modelos de vehículos, las tecnologías de consumo de combustible y las diversas carrocerías —grúa, compartimento refrigerado, etc. —, así como comparar las distintas combinaciones de componentes independientes. A diferencia de los turismos, los diversos modelos de vehículos pesados se usan de manera muy distinta en función de su carrocería, lo que conlleva enormes diferencias en el consumo de combustible y en las emisiones de CO2. Además, la capacidad de comparar aumenta la competitividad tanto entre los fabricantes de vehículos como entre los fabricantes de carrocerías.

4.3.3.

El CESE celebra que la propuesta de Reglamento facilite el seguimiento y difusión de las lecturas de CO2 de los vehículos pesados de nueva matriculación en la UE, y que proporcione a los clientes —en su mayoría pymes— información clara sobre el consumo.

4.3.4.

El CESE es consciente de que es preferible medir las emisiones en condiciones reales de conducción (RDE) con un sistema portátil de medición de emisiones (PEMS) que medir las emisiones con un dinamómetro de chasis o —como se propone aquí— con un programa informático de simulación. Tras un período introductorio y después de hacer un balance del sistema VECTO, la Comisión debería analizar si las pruebas de emisiones en condiciones reales de conducción son factibles y, en su caso, cómo se pueden llevar a cabo.

4.4.

Durante la evaluación de impacto, la Comisión probó tres opciones de recopilación y notificación de datos a la AEMA: 1) notificación a cargo de las autoridades nacionales; 2) notificación a cargo de los fabricantes de vehículos pesados, y 3) notificación combinada a cargo de las autoridades nacionales y los fabricantes.

4.4.1.

El CESE acoge con satisfacción que la propuesta de Reglamento se haya decantado por la tercera opción de notificación combinada, ya que garantiza el flujo digital de información, implica que los datos se recopilan a nivel nacional y de la UE, y conlleva pocos costes administrativos.

4.4.2.

El CESE celebra que los datos presentados a la Comisión por las autoridades nacionales competentes y los fabricantes de vehículos pesados deban ser de acceso público. En aras de la protección de datos y la salvaguarda de la competencia, el CESE también acoge con satisfacción la propuesta de que ni el número de bastidor ni los datos de fabricación relacionados con determinadas piezas suministradas (transmisión, ejes y neumáticos) se hagan públicos.

4.5.

En opinión del CESE, habría que reflexionar sobre la tarificación de los vehículos pesados en función del CO2 emitido por los usuarios de las carreteras. Para hacerlo posible, los datos del registro central (el número de bastidor y las lecturas de emisiones de CO2) tendrían que estar vinculados a los datos de matriculación (placa de matrícula) y luego habría que compartirlos con quienes administren la tarificación para los usuarios de las carreteras.

4.5.1.

El CESE ha respaldado en varias ocasiones (7) la intención de la Comisión de introducir un sistema uniforme a escala europea para la tarificación de los usuarios de las carreteras basado en el principio de «quien contamina paga». Un sistema uniforme de tarificación de usuarios de las carreteras de gestión pública también sería muy útil si nos atenemos a la protección de datos.

4.6.

La Comisión considera su propuesta de Reglamento un paso necesario hacia la aplicación y el cumplimiento de futuras normas de emisión de CO2 para vehículos pesados. Un sistema de seguimiento y notificación es especialmente necesario para evaluar el cumplimiento de dichas normas futuras, como ya es el caso de los turismos y furgonetas.

4.6.1.

En la UE existen límites de CO2 vinculantes para los turismos desde 2009, y para las furgonetas desde 2011. Entre tanto, hasta el momento no se han fijado límites de CO2 comparables para los vehículos pesados. Sin embargo, en una propuesta legislativa prevista para 2018 se introducirán límites de CO2 obligatorios también para estos vehículos.

4.6.2.

Mercados importantes, como los Estados Unidos, Canadá, Japón y China, han adoptado en los últimos años medidas de certificación y eficiencia en el consumo de combustible, en forma de normas de consumo de combustible y/o de emisión, a fin de estimular la innovación y mejorar rápidamente la eficiencia de los vehículos. La competitividad de los fabricantes europeos de vehículos pesados depende, por lo tanto, del cumplimiento de estas normas.

4.7.

Es cierto que el mercado presiona básicamente a los fabricantes para que sigan reduciendo el consumo de combustible de los camiones en la UE: los costes de combustible representan con creces la mayor partida individual de gasto (alrededor del 30 %) en la estructura de costes del transporte por carretera de larga distancia. Por lo tanto, las empresas de transporte, como compradores de vehículos pesados, tienen interés en disponer de camiones que consuman la menor cantidad posible de combustible.

4.7.1.

Por otra parte, la experiencia ha demostrado que los objetivos no vinculantes y las fuerzas del mercado por sí solas no bastan para reducir de forma significativa el consumo de combustible de los vehículos nuevos y, a su vez, las emisiones de CO2.

4.7.2.

El sector del transporte está dominado por las pymes. Uno de los problemas más importantes con los que se enfrentan las pymes es su dificultad para acceder a financiación. Por ello, las empresas de transporte suelen tener dificultades para financiar el precio de compra más elevado de vehículos pesados más eficientes en el consumo de combustible

4.7.3.

El CESE recomienda que, al fijar límites potenciales de CO2 para vehículos pesados, la Comisión intente alcanzar un equilibrio entre los objetivos que pueden conseguirse a corto o medio plazo y la meta, a más largo plazo, de cero emisiones en el transporte por carretera. Esto implica que debe estimularse la innovación de la tecnología existente sin restringir la inversión en vehículos de emisiones cero.

4.7.4.

En este contexto, el CESE considera que las recomendaciones que formuló en su dictamen sobre el informe final del Grupo de alto nivel CARS 21 (8) también podrían aplicarse a los vehículos pesados. Una de esas recomendaciones consistía en dejar a los industriales el tiempo de poner a punto las tecnologías necesarias para hacer frente a exigencias más estrictas, sin que ello se traduzca en un encarecimiento importante de los productos y, en definitiva, en una desaceleración de la velocidad de renovación de los parques de vehículos.

4.7.5.

En este sentido, la reglamentación de Estados Unidos sobre nuevos vehículos pesados, tractocamiones, remolques y motores puede considerarse un ejemplo positivo de ejecución anticipatoria. En dicho país se aplicará una segunda fase de reglamentaciones para los modelos fabricados entre 2018 y 2027, basada en las normas iniciales de la Fase 1 que cubren los modelos de los años comprendidos entre 2014 y 2018.

4.8.

El CESE subraya el papel de la inversión pública y la reglamentación a la hora de reducir las emisiones del transporte por carretera, incluidas las que genera el transporte pesado de mercancías.

4.8.1.

Una opción futura podría ser el sistema de «autopista eléctrica», en el que los camiones híbridos recibirían energía de catenarias en corredores muy importantes de mercancías, de forma similar a como ya se hace con tranvías, trenes y trolebuses. Conectados al tendido eléctrico, los camiones podrían funcionar solamente con electricidad. Al salir de la vía suministradora de energía, el vehículo funcionaría con el motor diésel o el motor eléctrico gracias a la capacidad de la batería a bordo.

4.8.2.

Los convoyes de camiones pueden reducir las emisiones de CO2 en torno a un 10 %. Los camiones circulan cerca, uno tras otro y a una distancia estipulada, utilizando tecnología de conectividad de última generación y sistemas de asistencia para la conducción. El vehículo en cabeza del convoy actúa como líder. Si frena, todos los demás camiones del pelotón también frenan. El tiempo de reacción es prácticamente el mismo para todos los camiones. La circulación en convoy hace que disminuya el consumo de combustible y aumente la seguridad, pero podrían ser necesarios cambios en la normativa.

4.8.3.

Por último, la Directiva (UE) 2015/719 del Parlamento Europeo y del Consejo (9) introdujo nuevas modificaciones a los reglamentos sobre vehículos pesados que permitirán diseños de vehículos más aerodinámicos, los cuales se traducirán en una mayor eficiencia desde el punto de vista energético y un mejor comportamiento en materia de emisiones en las carreteras europeas. Estas modificaciones establecen exenciones respecto de la longitud máxima total de los vehículos pesados, contemplando que los camiones existentes sean modificados retroactivamente con alerones aerodinámicos traseros y que los camiones nuevos incluyan estos elementos aerodinámicos adicionales, así como diseños de cabina más redondeados y alargados. No obstante, los fabricantes de remolques han informado de problemas con las autoridades de matriculación a la hora de aplicar estas nuevas normativas.

4.9.

El CESE destaca que cualquier actuación normativa debe ir acompañada de más medidas políticas para reducir la demanda del transporte por carretera —incluido el transporte pesado de mercancías— mediante una transición a otras modalidades (ferrocarril, vías navegables interiores, etc.) que generen menos emisiones de gases de efecto invernadero.