13.10.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 345/85

Ponente:

Philip VON BROCKDORFF

Coponente:

Christa SCHWENG

1.1.

El CESE considera que la propuesta de nuevo Reglamento sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social debería tener como objetivo facilitar la circulación de solicitantes de empleo y trabajadores, y no restringirla. En efecto, la mejora de la coordinación de la seguridad social facilita la libre circulación de los trabajadores, lo cual no solo les reporta ventajas (desarrollo de capacidades y mayor adaptabilidad), sino que también redunda en beneficio de los empresarios (una mano de obra motivada con conocimientos técnicos). Igualmente, ayuda a la economía en general contribuyendo a reducir las disparidades de desempleo en todos los Estados miembros de la UE y promoviendo una asignación más eficaz de los recursos humanos, así como apoyando el crecimiento y la competitividad de la UE.

1.2.

Las normas que funcionan bien y son justas para los trabajadores móviles, e incluso para quienes no lo son, constituyen factores importantes para la aceptación política de la movilidad. El CESE considera que esta iniciativa debería tener como objetivo instaurar un equilibrio justo entre países de origen y de acogida.

1.3.

En cuanto a las condiciones aplicables a los ciudadanos que tienen derecho a «exportar» las prestaciones por cuidados de larga duración cuando se trasladan al extranjero, el CESE considera que las nuevas normas ofrecen mejor protección a los ciudadanos en las situaciones transfronterizas. Sin embargo, el CESE señala que las nuevas normas no establecen un nuevo derecho a cuidados de larga duración en cada uno de los Estados miembros, puesto que esto depende de la existencia de dichos servicios en el país de acogida.

1.4.

El CESE señala que tanto la propuesta de revisión del Reglamento sobre coordinación de la seguridad social como la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores son pertinentes para la movilidad laboral. No obstante, como los dos instrumentos abordan cuestiones distintas, el CESE teme que referirse a las definiciones de la propuesta de revisión de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores en el Reglamento sobre la coordinación de la seguridad social contribuya, en la práctica, a menoscabar la claridad jurídica.

1.5.

El CESE señala que el requisito propuesto de haber trabajado al menos tres meses en el Estado miembro de acogida antes de poder percibir allí prestaciones por desempleo retrasará la «totalización de períodos» que da derecho a prestaciones. Aunque ello podría hacer más justas las normas para los países de destino, también podría influir negativamente en la motivación para la movilidad.

1.6.

Al CESE no le queda claro cómo puede la propuesta de ampliar el período para «exportar» las prestaciones por desempleo de los tres meses actuales a al menos seis brindar realmente oportunidades laborales a los solicitantes de empleo, puesto que ello dependerá de la situación del mercado laboral, que difiere de un país a otro.

1.7.

El CESE considera que una mayor convergencia en términos de prestaciones, agregación y activación contribuiría a mejorar y facilitar la coordinación de los sistemas de seguridad social. Asimismo, los servicios públicos de empleo (SPE) deberían ser más eficaces a la hora de apoyar a los solicitantes de empleo móviles a encontrar empleos adaptados.

1.8.

El CESE pide un compromiso más firme por parte de los Estados miembros que facilite a los ciudadanos móviles que no ejercen una actividad económica cotizar de manera proporcionada y conforme al principio de igualdad de trato a un régimen para la cobertura del seguro de enfermedad en el Estado miembro de acogida. Los Estados miembros también deben tener en cuenta las ventajas que supone, en general, acoger a ciudadanos móviles, incluso aquellos que no ejercen una actividad económica pero que, de una forma u otra, contribuyen a la economía –y a la diversidad cultural– del país de acogida.

1.9.

Por último, el CESE considera que ninguna disposición de la nueva normativa propuesta debería restringir los derechos fundamentales reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

2.1.

A medida que sigue evolucionando el mercado de trabajo transfronterizo y cambian los sistemas nacionales de seguridad social, existe una necesidad evidente de actualizar o ajustar las normas vigentes. Esta, además de la necesidad de simplificar y facilitar los métodos de aplicación, es la razón de los cambios propuestos por la Comisión Europea en su comunicación de 13 de diciembre de 2016.

2.2.

Esta propuesta busca aportar claridad y normas justas y aplicables para facilitar la movilidad laboral. La libre circulación de trabajadores sigue siendo uno de los principales pilares del mercado interior. Sin embargo, también se está instando a las autoridades nacionales a luchar contra el abuso o el fraude en las prestaciones.

2.3.

Los principales cambios propuestos afectan a:

3.1.

Los sistemas de seguridad social normalmente cubren ámbitos como las prestaciones por enfermedad, maternidad/paternidad, familia, jubilación, desempleo y otras prestaciones similares, y son responsabilidad exclusiva de las autoridades nacionales. Esto significa que cada Estado es responsable del diseño de su propio sistema de seguridad social. Debido a ello, las prestaciones de seguridad social que reciben los ciudadanos en toda la UE varían en gran medida en términos tanto de prestaciones reales percibidas como de organización de los sistemas.

3.2.

Una cuestión que suscita gran preocupación al CESE es la gran diferencia de resultados entre los sistemas de bienestar de los distintos países de la UE: los mejores sistemas ayudan a reducir el riesgo de pobreza en un 60 % y los menos eficaces en menos de un 15 %, situándose el promedio de la UE en un 35 % (1). Esta diferencia es, en parte, el motivo de las distintas condiciones sociales a las que se enfrentan los ciudadanos en la UE. Por lo tanto, es fundamental que los Estados miembros de la UE acuerden principios en favor de unos sistemas de seguridad social eficaces y fiables, como ha reivindicado el CESE en sus dictámenes sobre «Principios para unos sistemas de prestaciones sociales eficaces y fiables» (2) y «Un pilar europeo de derechos sociales» (3). Los valores europeos comunes y el desarrollo económico exigen que en todos los Estados miembros se salvaguarden unos ingresos mínimos, una atención sanitaria básica, la prestación de servicios sociales adecuados y la participación social. Esto puede ayudar a impulsar la solidaridad en los Estados miembros y también reducir los desequilibrios macroeconómicos.

3.3.

La libre circulación de trabajadores (LCT) es una de las cuatro libertades fundamentales de circulación en la Unión Europea, por lo que el CESE considera que debe ser más fomentada y respetada en sus diversas dimensiones, pues, en la práctica, no hay libre circulación de trabajadores si no se consideran los derechos sociales de los ciudadanos y trabajadores móviles sobre la base del principio de igualdad de trato, como ya se ha mencionado anteriormente. La coordinación de los sistemas de seguridad social es una de estas dimensiones. La historia de la aplicación de la LCT es, por lo general, una historia de éxito, pues ha contribuido a lo largo de decenas de años a que varios millones de trabajadores que han gozado de sus beneficios se hayan convertido en sus mejores «embajadores».

3.4.

Para facilitar la libre circulación de trabajadores y ciudadanos, es necesario coordinar mejor los sistemas de seguridad social a fin de aportar mayor claridad y garantías respecto a las prestaciones a las que tienen derecho. Para ello, la Unión Europea cuenta con normas para coordinar los sistemas nacionales de seguridad social. Estas determinan por qué sistema de seguridad social nacional está cubierto un ciudadano o trabajador. Las normas también tienen por objeto evitar una doble cobertura de prestaciones en situaciones transfronterizas y, al mismo tiempo, ofrecen salvaguardias a las personas que trabajan en otro país o buscan empleo en la UE.

3.5.

Cabe destacar que las normas vigentes se refieren a la coordinación y no a la armonización de los sistemas de seguridad social. Las normas figuran en los Reglamentos (CE) n.o 883/2004 y (CE) n.o 987/2009. Las normas de la UE se basan en cuatro principios:

3.6.

Las disposiciones de los Reglamentos (CE) n.o 883/2004 y (CE) n.o 987/2009 amparan a cualquiera que se traslade a otro Estado miembro para establecerse de forma permanente, trabajar o estudiar de forma temporal, incluidas las personas que cruzan la frontera para trabajar. Además, las personas que buscan trabajo en otro Estado miembro pueden percibir prestaciones por desempleo de su Estado miembro mientras buscan trabajo durante un determinado período.

4.1.

En 2015, alrededor de 11,3 millones de ciudadanos de la Europa de los Veintiocho en edad de trabajar (20 a 64 años) estaban residiendo en otro Estado miembro de la UE, de los cuales 8,5 millones estaban trabajando o buscando trabajo (ambas cifras varían de un Estado miembro a otro). Esta cifra suma el 3,7 % de la población total de la UE en edad de trabajar. En la UE había 1,3 millones de trabajadores transfronterizos (que trabajan en un Estado miembro de la UE distinto a aquel en el que viven). El número de trabajadores desplazados ascendía a alrededor de 1,92 millones, lo que representaba el 0,7 % del empleo total de la UE, con un promedio de desplazamiento de cuatro meses.

4.2.

La coordinación de la seguridad social facilita la libre circulación de los trabajadores al proporcionar prestaciones a estos últimos e, indirectamente, a los empleadores, así como a la economía en general, contribuyendo al crecimiento y la competitividad. La abrumadora mayoría de los ciudadanos que se desplazan en la UE lo hacen porque desean mejorar su vida y sus perspectivas de empleo.

4.3.

Desde la perspectiva de los trabajadores, el derecho a trabajar en otro Estado miembro no solo ofrece oportunidades laborales, sino que también facilita el desarrollo de nuevas cualificaciones, mejora la adaptabilidad y enriquece al propio trabajador a través de nuevas experiencias laborales. La circulación de trabajadores también ayuda a subsanar déficits de mano de obra y cualificaciones. Asimismo, tiende a contribuir a las finanzas de los servicios públicos en el Estado miembro de acogida y puede ayudar a aliviar una parte de la carga tributaria resultante y compensar la reducción de cotizaciones debido al envejecimiento de la población.

4.4.

Desde una perspectiva macroeconómica, la movilidad laboral ayuda a hacer frente a las disparidades en materia de desempleo entre los Estados miembros de la UE y contribuye a una asignación más eficiente de los recursos humanos. Las investigaciones también indican que la movilidad dentro de la UE ha desempeñado un papel significativo para prevenir una mayor inestabilidad tras la crisis financiera y la recesión económica.

4.5.

La movilidad laboral, cuando se ejerce en condiciones justas, puede resultar beneficiosa para trabajadores, empresas y la sociedad en su conjunto; puede constituir una gran oportunidad para el desarrollo personal, económico y social de los ciudadanos y trabajadores y, en consecuencia, hay que facilitarla. Las normas que funcionan bien y son justas para los trabajadores móviles, e incluso para quienes no lo son, constituyen factores importantes para la aceptación política de la movilidad. El objetivo de todo ello debe ser lograr un equilibrio justo entre países de destino y países de origen.

4.6.

En vista de lo anterior, el CESE considera que el objetivo de los cambios propuestos debería consistir en facilitar la circulación de los solicitantes de empleo y trabajadores, y no restringirla. El CESE también opina que la coordinación de los sistemas de seguridad social debería hacer más fácil el acceso al trabajo para las personas con competencias diferentes. La igualdad de trato entre los trabajadores de la UE y los nacionales en relación con las medidas activas del mercado laboral es fundamental para superar las divisiones sociales.

5.1.

En relación con el sistema de coordinación para los trabajadores fronterizos, el CESE toma nota de la propuesta de trasladar la responsabilidad del pago de las prestaciones por desempleo al Estado miembro de la última actividad laboral, pero considera que el requisito de haber trabajado en ese Estado miembro durante un período mínimo de doce meses podría limitar los efectos positivos resultantes de esta modificación. Sin embargo, el CESE reconoce que la propuesta también presenta una dificultad para los Estados miembros que se convierten en responsables del pago de las prestaciones.

5.2.

En cuanto a las condiciones aplicables a los ciudadanos que tienen derecho a «exportar» las prestaciones por cuidados de larga duración cuando se trasladan al extranjero, el CESE considera que las nuevas normas ofrecen mejor protección a los ciudadanos en las situaciones transfronterizas. Las nuevas normas son especialmente pertinentes en vista del envejecimiento demográfico y la promoción de una mayor independencia y movilidad de las personas con discapacidad, puesto que un creciente número de ciudadanos que se trasladan de un Estado miembro a otro necesitan prestaciones por cuidados de larga duración. Sin embargo, el CESE señala que las nuevas normas no establecen un nuevo derecho a cuidados de larga duración en cada uno de los Estados miembros, puesto que esto depende de la existencia de dichos servicios en el país de acogida.

5.3.

El CESE opina que las nuevas normas facilitarán el procedimiento de recuperación de prestaciones de seguridad social pagadas indebidamente. Los Estados miembros podrán beneficiarse de un instrumento uniforme para la ejecución de las reclamaciones de prestaciones de seguridad social pagadas indebidamente, así como de procedimientos más claros para la asistencia mutua transfronteriza.

5.4.

El CESE señala que tanto la propuesta de revisión del Reglamento de la UE sobre la coordinación de la seguridad social como la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores son pertinentes para la movilidad laboral. Sin embargo, estos dos instrumentos se ocupan de cuestiones distintas. Mientras que la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores se ocupa de los términos y condiciones de empleo (incluida la remuneración) de los trabajadores desplazados, el Reglamento sobre la coordinación de la seguridad social tiene por objeto determinar qué sistema de seguridad social se aplica. La nueva propuesta no modifica el ámbito de aplicación de la normativa de la UE en materia de coordinación de la seguridad social ni la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores. Por tanto, el CESE teme que referirse a las definiciones de la propuesta de revisión de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores en el Reglamento sobre la coordinación de la seguridad social, que tiene por objeto facilitar su aplicación, contribuya, en la práctica, a menoscabar la claridad jurídica. Referirse en un reglamento –que es vinculante y directamente aplicable en todos los Estados miembros– a una directiva –únicamente vinculante para los Estados miembros por lo que respecta al resultado que debe lograrse– plantea dudas jurídicas.

5.5.

El CESE observa que es necesario garantizar unas condiciones uniformes de aplicación de las normas específicas sobre coordinación de la seguridad social en relación con los trabajadores desplazados. Aquí se incluye la determinación de las situaciones en las que se expedirán formularios A1, los elementos que deben comprobarse antes de la expedición y la retirada cuando se impugnen. Teniendo en cuenta que estos aspectos pueden ser cruciales para la aplicación práctica de los artículos 12 y 13 del Reglamento (CE) n.o 883/2004, al CESE le preocupa que se confieran facultades tan poco claramente definidas a la Comisión. El CESE agradecería recibir comentarios sobre la aplicación de esta delegación y, posteriormente, una evaluación del impacto de los nuevos procedimientos, puesto que el desplazamiento de trabajadores es una cuestión muy delicada. Al CESE también le suscita preocupación el efecto acumulativo de las nuevas normas en el desplazamiento, las modificaciones técnicas antes mencionadas en el reglamento sobre seguridad social y el creciente número de iniciativas nacionales para controlar a los trabajadores de otros países de la UE. Es probable que la creciente complejidad –consecuencia de la combinación de estos distintos reglamentos– restrinja la movilidad transnacional, por lo que debe supervisarse estrechamente a nivel europeo. Por otra parte, también es necesario respetar las normas de seguridad social en relación con los trabajadores desplazados.

5.6.

De acuerdo con las nuevas normas, un trabajador móvil de la UE debe trabajar al menos tres meses en el Estado miembro de acogida antes de poder percibir allí prestaciones por desempleo. El CESE considera que esta propuesta establece límites de acceso de los trabajadores móviles a las prestaciones por desempleo en el país de acogida en comparación con las condiciones actuales (según las cuales basta con trabajar solo un día para tener este derecho). Al adoptar esta postura, la propuesta en realidad está retrasando la «agregación de períodos» (independientemente de cuál sea el último lugar de residencia) que da derecho a prestaciones. Por un lado, podría influir negativamente en la motivación para la movilidad, pero, por otro lado, podría hacer más justas las normas para los países de destino.

5.7.

Con arreglo a las nuevas normas propuestas, el período mínimo durante el cual los solicitantes de empleo pueden exportar las prestaciones por desempleo obtenidas en un Estado miembro a otro se ampliarán de los tres meses actuales a al menos seis, mientras que la normativa actual deja la decisión –tres o seis meses– al Estado miembro que exporta la prestación. El CESE considera que, con esta modificación, la Comisión reconoce las dificultades de encontrar rápidamente empleo en otro Estado miembro. Sin embargo, al CESE no le queda claro cómo puede la propuesta de ampliar el plazo para «exportar» las prestaciones por desempleo brindar realmente oportunidades laborales a los solicitantes de empleo, puesto que ello dependerá de la situación del mercado laboral, que difiere de un país a otro. El CESE también duda de la utilidad de esta propuesta en un momento en el que el desempleo, y en particular el desempleo juvenil, sigue siendo elevado en varios Estados miembros de la UE.

5.8.

El CESE considera que las nuevas normas propuestas no abordan los fallos existentes en un sistema coordinado de seguridad social que se diseñó inicialmente para Estados miembros con niveles relativamente similares en lo relativo a la paridad del poder adquisitivo y a sus sistemas de seguridad social. Por lo tanto, se necesitan medidas más eficaces para lograr una convergencia respecto a la duración de las prestaciones por desempleo, la cuantía de las prestaciones recibidas y el período de agregación para la activación de las prestaciones por desempleo. Esta convergencia ayudaría a mejorar y facilitar la coordinación de los sistemas de seguridad social. La cuestión de cómo lograr esta convergencia debe examinarse al margen del presente dictamen. En principio, al menos, las nuevas normas propuestas en relación con la «exportación» de las prestaciones por desempleo prevén una cooperación más enérgica, en todos los niveles, entre los servicios públicos de empleo (SPE). La revisión aclarará las obligaciones del servicio de empleo del Estado miembro de acogida de ayudar a los solicitantes de empleo con las actividades de búsqueda de trabajo y de supervisar sus actividades e informar sobre ellas al Estado miembro responsable del pago de las prestaciones por desempleo. Sin embargo, el CESE considera que los SPE deberían hacer más para ayudar a los solicitantes de empleo a encontrar trabajos no precarios, especialmente teniendo en cuenta el tiempo limitado que se concede para encontrar empleo, contribuyendo así a una mayor convergencia, como se indica en el punto anterior.

5.9.

El CESE toma nota de que, en el caso de los ciudadanos móviles de la UE que se trasladan de un Estado miembro a otro (el Estado miembro de acogida) y que no están trabajando ni buscando activamente trabajo, las nuevas normas propuestas pueden hacer depender el acceso a prestaciones de seguridad social específicas de la obligación para el ciudadano de aportar pruebas de que tiene derecho legal de residencia con arreglo a la legislación de la UE, un derecho que, a su vez, está supeditado a la condición de disponer de medios de subsistencia suficientes y de un seguro médico completo. En otros términos, los Estados miembros deben cumplir las condiciones establecidas en la Directiva sobre la libertad de circulación (Directiva 2004/38/CE). Los Estados miembros también deben tener en cuenta las ventajas que supone, en general, acoger a ciudadanos móviles, incluso aquellos que no ejercen una actividad económica y no cotizan a la seguridad social, pero que, de una forma u otra, terminan contribuyendo a la economía (y la diversidad cultural) del país de acogida.

5.10.

De hecho, en el considerando 5 ter de la propuesta de la Comisión se establece que los Estados miembros deben garantizar que a los ciudadanos móviles de la UE que no ejercen una actividad económica no se les impida disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida. Esto también significa que se debería permitir a tales ciudadanos cotizar de manera proporcionada a un régimen de cobertura del seguro de enfermedad en el Estado miembro de acogida. El CESE pide un compromiso más firme por parte de los Estados miembros para facilitar esta posibilidad.

5.11.

El CESE considera que ninguna disposición de la nueva normativa propuesta debería restringir los derechos fundamentales reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, en particular, el derecho a la dignidad humana (artículo 1), el derecho a la seguridad social y ayuda social (artículo 34), y el derecho a la protección de la salud (artículo 35).

5.12.

A modo de conclusión, aunque reconoce que no puede pasarse por alto la necesidad de un equilibrio entre los Estados miembros receptores y emisores en lo que a búsqueda de empleo se refiere, el CESE sostiene que las nuevas normas propuestas no facilitarán necesariamente la circulación de solicitantes de empleo. Los sectores más frágiles y débiles de las sociedades europeas seguirán siendo tan vulnerables como en la actualidad, al igual que persistirán las divisiones socioeconómicas entre los Estados miembros de la UE y dentro de ellos.