16.12.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 309/10

1.1

Con su Comunicación, la Comisión desea presentar un enfoque común  (1) para la investigación y la innovación en el marco de la aplicación del programa de Lisboa. Dicha aplicación se inscribe en las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo de Lisboa en marzo de 2000, el cual estableció el objetivo de que la UE se convirtiera en 2010 en «la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico sostenible, con más y mejores empleos y mayor cohesión social». Dicho Consejo confirmó igualmente el proyecto propuesto por la Comisión en su Comunicación «Hacia un espacio europeo de investigación» (2).

1.2

Mientras que el Consejo Europeo de Barcelona, en su Resolución de marzo de 2002, establecía el objetivo de incrementar la inversión de la UE en investigación y desarrollo (I+D) para llegar al 3 % en 2010 y de aumentar la proporción de la financiación privada hasta 2/3, el Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 2003 pedía acciones concretas.

1.3

En su Comunicación del 30 de abril de 2003«Invertir en investigación: un plan de acción para Europa», la Comisión establece acciones para los niveles nacional y europeo, de conformidad con una primera Comunicación de septiembre de 2002 («Más investigación para Europa — Objetivo: 3 % del PIB» (3)). Las primeras cifras oficiales sobre I+D muestran que en 2003 el uso intensivo de I+D estaba prácticamente estancado en un 1,93 % del PIB de la UE-25. Sólo Finlandia y Suecia alcanzaron el objetivo.

1.4

El Consejo Europeo emprendió los trabajos de revisión de la Estrategia de Lisboa (4) en marzo de 2005. Esta voluntad política común se consolidaría en octubre de 2005 en Hampton Court, en la reunión informal de Jefes de Estado y de Gobierno europeos, para responder a la considerable necesidad de más competitividad frente a una competencia globalizada.

1.5

La Comisión lanza su primera iniciativa desde su alineamiento con la Estrategia de Lisboa renovada en torno al tema de la sociedad de la información europea 2010 (5), que insta a los Estados miembros a definir las prioridades nacionales de la sociedad de la información en sus programas nacionales de reforma para mediados de octubre de 2005 con el fin de contribuir a los objetivos enunciados en la Comunicación sobre i2010.

1.6

La justificación de las opciones y acciones propuestas proviene del contraste entre el contexto externo y el interno: por una parte, tenemos una encarnizada competencia mundial y, por otra, la rigidez y fragmentación de los mercados nacionales frente a la necesidad de construir un espacio único europeo y de movilidad de trabajadores altamente cualificados. Mediante el reconocimiento de la limitación de sus competencias en la materia, la Comisión trata, sobre todo, de asumir un papel de «catalizador».

1.7

La Comunicación desea reforzar los vínculos entre la investigación y la innovación a través de una política de investigación específica dirigida a la creación de nuevos conocimientos y sus aplicaciones, así como a instaurar el marco de la investigación y de una política de innovación que se centre en la conversión del conocimiento en valor económico y éxito comercial. De acuerdo con el enfoque para una mejor regulación, cualquier medida que tenga un impacto potencial en la competitividad estaría sometida a una evaluación de impacto.

1.8

La evaluación que acompaña a la Comunicación considera tres opciones de política y opta por la última (6):

1.9

El Plan de acción propuesto por la Comunicación consta de cuatro partes:

1.10

Diecinueve acciones se dividen en tres ámbitos de acción principales: política pública y regulación, finanzas y fiscalidad (7) y el papel del sector privado (8).

1.11

Si bien parece que esta Comunicación ha seguido la vía de la anterior de 2003, la Comisión añade que los programas nacionales de reforma abrazan decididamente la investigación y la innovación. Estos programas nacionales de reforma contarán con el apoyo de la financiación comunitaria, que irá dirigida específicamente a actividades de interés europeo, de consejos para un desarrollo coordinado de políticas y de mejores plataformas para el aprendizaje mutuo en todas las regiones donde la cooperación transnacional ofrezca un gran valor añadido. En el Pacto de Estabilidad se reconocen los esfuerzos invertidos en I+D: se autorizan gastos superiores al 3 % del déficit.

1.12

El CESE tiene igualmente en cuenta el Informe Esko Aho (aunque éste no constituye el objeto de nuestra consulta), puesto que, en el punto 3.1 «Mayor inversión en conocimientos e innovación» de la Comunicación al Consejo Europeo de primavera de 2006, la Comisión no menciona el documento COM(2005) 488 final, sino el informe Esko Aho. El CESE lamenta que este último no haya sido objeto de consulta ni de evaluación previa y, por ello, lo incluye en el presente debate.

1.13

En octubre de 2005, en Hampton Court, se designó a un grupo de cuatro personas coordinado por el Sr. Aho. El informe de enero de 2006 que presentaron ante la Comisión Europea con vistas al Consejo Europeo de primavera de 2006 formula una serie de recomendaciones con el fin de acelerar la aplicación de las iniciativas organizadas a los niveles europeo y nacional para la investigación y la innovación. Este informe se basa en la Comunicación sometida a examen, pero propone una mayor integración (opción 2, SEC(2005) 1289). El informe se presentó en marzo de 2006 ante el Consejo de Competitividad y el Consejo Europeo de Bruselas. Este último subrayó la importancia del informe Aho e instó a la Comisión a evaluarlo para septiembre de 2006 (9).

2.1

El CESE acoge con satisfacción la Comunicación sometida a examen, cuyo punto de partida es la asociación para el crecimiento y el empleo, ya que trata de cubrir el conjunto de las actividades en materia de investigación e innovación, incluida la innovación no tecnológica. Ésta bosqueja acciones que superarían el 3 % de Barcelona (10) y describe en términos generales los compromisos contraídos por la Comunidad detallando las medidas de apoyo a la investigación y a la innovación que se están adoptando o que se adoptarán en el futuro (11).

2.2

Como menciona la Comunicación, la competencia mundial para atraer inversiones hacia la investigación y la innovación crece constantemente, incluso en los países emergentes, como China, la India y Brasil. «La diferencia en la inversión en investigación entre la Unión Europea y los Estados Unidos ya supera los 120 millardos al año y va en rápido aumento» (12) . En el caso de Europa, el grado de competencia es tan elevado que ningún Estado miembro puede triunfar aisladamente. Las sinergias transnacionales constituyen la única vía para fomentar la investigación y la innovación y transformar estas últimas en crecimiento y trabajo. Además, la investigación y la innovación son necesarias para aumentar la sostenibilidad de la economía de la UE con soluciones que favorezcan el crecimiento económico, el desarrollo social y la protección medioambiental.

2.3

Gracias al Plan de acción, la mayoría de los Estados miembros ha empezado a adoptar medidas nacionales para estimular la I+D en el sector privado y a fijar objetivos para alcanzar el 2,6 % del PIB en inversión en investigación para 2010. Las ventajas fiscales adquieren en este sentido una importancia particular (13). No obstante, la intensidad de la investigación en la UE se encuentra más o menos estancada, incluso en el sector privado: la situación es preocupante.

2.4

La justificación de las acciones abre el debate sobre las comparaciones de productividad entre los Estados miembros de la UE y otros países.

2.4.1

En primer lugar, existen diversas definiciones de «productividad» (relación entre la cantidad producida de un bien o servicio y el número de unidades de un factor de producción empleado). La medida más utilizada es monofactorial –el trabajo– y el indicador que se emplea es la producción de un trabajador por hora en el sector industrial. Se trata de un parámetro que resulta más fácil de obtener, aunque sea parcial. En este caso, el capital se considera un elemento exógeno al proceso de producción.

2.4.2

En segundo lugar, no debemos caer en la generalización cuando comparamos Europa con los Estados Unidos, sino distinguir las diferencias importantes por sector y Estado, incluso dentro de un país como Estados Unidos. En Europa hay sectores y países competitivos en los que se registran importantes progresiones en cuanto a productividad. Según el informe de O'Mahony y van Ark (2003), los cálculos de los costes por unidad de trabajo en el sector manufacturero reflejan que la UE no es competitiva frente a los Estados Unidos en los sectores de alta tecnología, aunque sí lo es en otros. Sin embargo, la competencia principal en las industrias tradicionales la constituyen los bajos salarios de terceros países y no los Estados Unidos. Esta situación ejerce una presión difícil de soportar para la UE. La visión de Dosi, Llerena y Labini (2005) es más crítica: consideran la necesidad de una política industrial europea que no sea tabú.

2.4.3

En tercer lugar, la productividad global de los factores o total factor productivity (TFP) constituiría la mejor medida –obtenida adaptando el PIB para tener en cuenta las diferencias en todos los inputs empleados (Calderón, 2001)– y permitiría una mejor comparación entre países. Con el fin de explicar las diferencias de productividad entre países, en diversos estudios empíricos se ha procedido a clasificar en tres grupos los factores de aumento de la productividad de la mano de obra o el factor total. No obstante, dada la interdependencia entre Estados, Calderón afirma que las diferencias de TFP entre países parecen deberse a la velocidad de la difusión tecnológica (mediante el comercio, la inversión directa extranjera o la inmigración) (14).

2.4.4

Si el asegurar la rapidez de la difusión es lo que marca la diferencia, las PYME innovadoras son, pues, indispensables para la difusión a través de la creación de nuevos mercados. Del mismo modo, la elección de prioridades estratégicas para la investigación y la innovación podría favorecer una difusión más rápida de los conocimientos.

2.4.5

Por último, la garantía de personal cualificado y la localización de las inversiones empresariales constituye una preocupación tanto en los Estados Unidos como en Europa, sobre todo frente a China, que afronta un déficit de 75 000 trabajadores muy cualificados que le impide pasar a una economía de servicios.

2.5

Dicho esto, habría dos visiones «macro» que marcarían las elecciones de política. Por una parte, existirían necesidades urgentes de innovación organizativa, condición previa para la innovación técnica (Lam 2005 y OCDE 2005), válida también para las instituciones europeas (Sachwald 2005, Sapir et al 2003, Esko Aho 2006). Por otra parte, la razón de que las empresas no inviertan lo suficiente en I+D e innovación en Europa sería la ausencia de un mercado «innovation-friendly» (en favor de la innovación) en el cual lanzar nuevos productos y servicios (Esko Aho 2006). El CESE señala, no obstante, que el espíritu empresarial y la asunción de riesgos siguen siendo indispensables.

2.6

Las deficiencias del mercado como creador de innovación son ampliamente conocidas en la literatura a partir de los estudios de Arrow (1962) y de Dasgupta y Stiglitz (1980). Los programas marco de la Comisión se han basado, en gran medida, en la racionalidad de un apoyo activo de nivel «micro» a la I+D de las empresas, mediante una combinación de apoyo a la I+D y de promoción de la cooperación para superar los obstáculos más desalentadores (facilitación de la búsqueda de socios y fomento de dinámicas conjuntas que produzcan, entre otras cosas, ventajas en términos de incorporación al mercado, de downstreaming y de economías de escala). Sin embargo, estas iniciativas no han bastado para instaurar una dinámica sostenible de innovación en el conjunto de la UE.

2.7

Por lo tanto, el CESE acoge con satisfacción que la Comisión insista en los niveles «meso», sectorial y transfronterizo. Los instrumentos de asociaciones, redes, clusters (agrupaciones), aglomeraciones, foros y diálogos demuestran la importancia de los vínculos, externalidades y spillovers (repercusiones negativas) entre empresas y organizaciones, así como geográficos, para facilitar la innovación. En estos espacios de coordinación se podrán identificar más fácilmente los factores de impacto en el nivel de inversión en innovación y de bottleneck (puntos de congestión).

2.8

No obstante, el enfoque y las acciones propuestas no vienen acompañados de indicaciones presupuestarias, aunque para llevarlos a cabo se requieren recursos y capacidades de coordinación importantes. Además, en la misma página en que la Comisión realiza la única mención de la presente Comunicación en su Comunicación al Consejo de Primavera de 2006, recuerda que «las propuestas legislativas sólo producirán efectos prácticos una vez que las hayan adoptado el Consejo y el Parlamento. Además, muchas de las acciones financieras dependen de la finalización y la realización de las perspectivas financieras de 2007-2013». Incluso las acciones propuestas son solamente a título indicativo.

2.9

El CESE insta a la Comisión a aportar lo antes posible indicaciones presupuestarias que incluyan un sistema claro de seguimiento y evaluación de esta comunicación con una fecha precisa, por ejemplo, 2008. Además, el CESE estima necesario que la Comisión elabore un informe que comprenda todos los informes de los grupos de expertos directamente relacionados con la comunicación y una evaluación de las recomendaciones formuladas. Tales indicaciones deberían ser coherentes con la opción y las acciones elegidas. Por último, en el marco de los esfuerzos por superar la fragmentación existente, sería conveniente tener un esquema de las personas responsables de la coordinación de las acciones propuestas en el documento COM(2005) 488 a todos los niveles (regiones, Estados miembros e instituciones europeas). La Comisión ha realizado grandes esfuerzos en los Trendcharts (gráficos de tendencias) por país, en los que se describen las instituciones de investigación e innovación, lo que podría utilizarse como base para realizar dicho esquema. También sería interesante reflexionar acerca de las experiencias de «virtual agency» (agencia virtual) en los Estados Unidos en el campo de la investigación y la innovación.

2.10

El CESE observa, además, que en la Comunicación no se definen los conceptos principales (investigación, innovación, conocimiento y tecnología). Ahora bien, la Comisión ha apoyado la investigación transeuropea para lograr dichas definiciones; Eurostat y la OCDE han definido la innovación. En el último Cuadro europeo de indicadores de la innovación («European Innovation Scoreboard») sobre la relación entre los inputs y los resultados o outputs de innovación, se crea el concepto de «innovation efficiency» (eficiencia de la innovación) y se considera la I+D como una input de la innovación. Asimismo, sería necesario que se estableciera una mejor distinción entre las acciones destinadas a la investigación y la innovación como tales y las políticas de promoción de condiciones para generar innovación (por ejemplo: formación, recepción y gestión de recursos humanos móviles, y ayuda a las PYME y a las regiones más desfavorecidas en un uptake (consumo) de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) donde los costes sean proporcionalmente más altos que para otros agentes); es decir, distinguir entre la innovación entendida como nuevos productos y servicios en el mercado y la innovación como proceso. La primera es una condición necesaria, aunque insuficiente, para un crecimiento endógeno dinámico.

2.11

El seguimiento del CESE en la materia es muy activo: ha elaborado diversos dictámenes sobre el amplio ámbito que abarca el documento COM(2005) 488. Por falta de espacio, el CESE se limita a recordar brevemente sus dictámenes, entre los que cabe destacar el Dictamen sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones — Hacia un espacio europeo de investigación» (CESE 595/2000), en el que figuran todos los temas del documento COM(2005) 488, en particular en los puntos 7 «Investigación e innovación técnica» y 8 «Intercambio de personal entre institutos de investigación e industria».

2.12

En el Dictamen CESE 724/2001 sobre ciencia y sociedad se señala el papel de la investigación básica en la mayoría de las grandes invenciones. En el punto 2.5 del Dictamen del CESE sobre la investigación fundamental en Europa (15) y su correlación con la investigación aplicada se subraya la cuestión de las patentes: el CESE señala la urgencia de crear un sistema de patente europea que, como en los Estados Unidos, conceda un periodo de gracia entre la publicación científica de una invención y la patente de utilización de dicha invención. El CESE declara que la obtención de esta patente comunitaria debe ser rápida y poco costosa, y lamenta su retraso debido a cuestiones lingüísticas.

2.13

El Dictamen del CESE sobre los investigadores en el espacio europeo de la investigación respalda la «Carta europea del investigador» (16) y, en el punto 5.4, subraya la necesidad de intercambios entre el mundo universitario y el empresarial. Por otro lado, recomienda una mayor valorización de los expertos con años de experiencia, previendo la compatibilidad y el reconocimiento de varios componentes de la seguridad social y de alojamiento garantizando, al mismo tiempo, «la cohesión familiar» (punto 5.5.5). En su Dictamen sobre la ciencia y la tecnología (17), el CESE (18) subraya la importancia, la financiación y la organización en subprogramas y en nueve ámbitos de investigación del Séptimo Programa Marco de Investigación (PM7), sobre los que el Comité ha emitido dictámenes específicos (19).

2.14

En su Dictamen sobre el programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013) (20), el CESE señala la importancia de la participación de las PYME y de los interlocutores sociales en la innovación (21). A su juicio, éstos deben participar plenamente para que la innovación tenga éxito. En su dictamen en curso sobre el marco político para reforzar la industria manufacturera de la UE, acoge con satisfacción el enfoque sectorial; no obstante, recuerda que la coordinación precisa recursos, pero que no se dispone de presupuesto para ello. Por otro lado, espera que las cualificaciones de los trabajadores –que sigue siendo un tema sectorial– reciban la atención necesaria. Esta política industrial con más grado de integración reviste suma importancia: «da empleo a más de 34 millones de personas, que representan más del 80 % del gasto en I+D del sector privado de la UE».

3.1

El CESE aprueba, en particular, los esfuerzos de la Comisión en favor de un sistema competitivo europeo de la propiedad intelectual y en cuanto a las normas de difusión de los resultados de la investigación (2007-2013). Además, recomienda que se preste una atención especial a la gestión de las patentes de innovación, tanto dentro como a través de los instrumentos mencionados en el punto 2.7.

3.2

Un mejor sistema de difusión de conocimientos resulta esencial para la competitividad. Cabe señalar la iniciativa de los Centros de Enlace de la Innovación y la idea de la Comisión de utilizar bonos para las PYME en el PIC (programa marco de competitividad e innovación) para servicios de consultoría en sus estrategias de innovación. Los clusters transfronterizos facilitarían esta difusión; su importancia se reconocerá en una próxima comunicación sobre los clusters en Europa. En 2006 se empezará a crear una base de datos sobre los clusters.

3.3

El CESE insiste en la importancia de la dimensión social de la innovación y de la valorización del capital humano y social como generador de investigación e innovación, y espera que la próxima versión del Manual de Oslo (OCDE-Eurostat) incluya estadísticas para tenerlo en cuenta con indicadores para el capital humano cualificado y para otros espacios fuentes de innovación, como las universidades y otros institutos de educación y las plataformas mixtas industria/organismos del Estado/universidades.

3.4

Por lo que se refiere a las ayudas de Estado para la innovación, que supondrían un impulso importante para los gastos en investigación de las empresas, el CESE se congratula por la atención prestada a las PYME e insta a la Comisión a considerar la creación de empleo como inversión en investigación e innovación, si los puestos de trabajo tienen como finalidad precisa estas últimas. Asimismo, el CESE subraya la necesidad de fomentar la creación de PYME innovadoras con instrumentos como el capital riesgo y garantizando la implicación del Fondo Europeo de Inversiones.

3.5

Unos recursos humanos adaptados a todos los niveles constituyen un importante factor para la innovación, dada la competencia global mencionada en el punto 2.4.5. La Comunicación se centra en los recursos científicos. Ahora bien, convendría tratar también el tema del empleo cualificado no científico. Por otro lado, convendría hallar un equilibrio entre la oferta y la demanda de competencias y conocimientos específicos según las necesidades de cada sector. La participación de todos los agentes sociales y partes interesadas sería de gran ayuda a la hora de encontrar soluciones eficaces y rápidas. El CESE pide a la Comisión que abra el debate sobre el tema.

3.6

Del mismo modo, en aras de la movilidad, sería conveniente avanzar en lo que se refiere a las cartas de competencias comunes europeas, necesarias en cada sector y ámbito, sin olvidar la dimensión cualitativa de la educación (valores e igualdad de oportunidades). Como las DG Empleo y Educación y Cultura se ocupan también del tema de los recursos humanos, sería importante que se integraran sus iniciativas sobre investigación e innovación en esta Comunicación con el fin de cubrir todo el abanico.

3.7

El CESE invita a la Comisión a promover la investigación y la innovación en todos los sectores posibles: no solamente existen problemas de competitividad en el sector de la alta tecnología. La gestión estratégica de los cambios que acompaña a un uptake o consumo masivo de nuevas tecnologías en las PYME podría incluirse entre las acciones propuestas. En este sentido, la participación de los agentes sociales y otras partes interesadas sería vital.

3.8

El CESE está de acuerdo con el informe Esko Aho en cuanto a que las empresas de más de 250 trabajadores no reciben toda la atención necesaria: una de las posibles razones residiría en el carácter excesivamente restringido de la definición de las PYME con respecto a la de los Estados Unidos y Japón. El CESE considera necesario que se preste atención a la financiación de las PYME innovadoras con vistas a crear una economía europea de la innovación en la que haya cohesión social. No resulta sorprendente que la región de Emilia-Romaña, que forma parte de la red Paxis (Pilot action of excellence on innovative start-ups) sea una de las más activas en este sentido, aunque otros indicadores de innovación en Italia sean menos favorables. Del mismo modo, los servicios de ayuda a las empresas deben especializarse para responder a las especificidades de las PYME en sus diversas formas (cooperativas, otras empresas de economía social, etc.).

3.9

El CESE desearía que la Comisión mencionara las acciones de investigación e innovación con otras regiones del mundo. La Comisión ya ha adoptado un enfoque internacional en los TrendCharts y en diversas iniciativas. Tras la Comunicación 346 de 25 de junio de 2001 sobre la dimensión internacional del espacio europeo de la investigación (EEI), el programa INCO del Sexto Programa Marco ha favorecido la participación de terceros países, y seguirá haciéndolo con el Séptimo Programa Marco. Estas acciones podrían valorizarse dedicándoles un capítulo específico del abanico propuesto. Asimismo, el papel del medio urbano y metropolitano en la innovación merece ser objeto de más estudios.

3.10

El CESE recomienda a la Comisión que evalúe el calendario relativo a la inversión tecnológica, la liberalización y la reestructuración, dado que las empresas y, sobre todo, las de mayor dimensión, tendrán que hacer frente a los cambios de dirección al tiempo que a las necesidades de inversión en investigación e innovación (por ejemplo, en el ámbito de la energía, transportes e industrias de red).

3.11

Por otro lado, el CESE estima que podría ser necesario encontrar un término medio entre la promoción de la innovación en materia de marketing y licensing (conjuntamente) para nuevos productos y servicios, y el derecho sobre competencia.

3.12

El CESE considera la innovación como un input para una economía competitiva en la que exista cohesión social y no como un resultado final en sí mismo. Teniendo en cuenta que constituye todo un reto, el CESE pide a la Comisión que realice estadísticas y promueva estudios con el fin de medir mejor los vínculos entre la innovación, la competitividad y la cohesión social, con objeto de evaluar sus resultados de forma clara y eficaz y comunicarlos a los ciudadanos europeos de manera convincente. Según el informe de Dosi, Llerena y Labini, es necesario que se realicen acciones ambiciosas y misiones tecnológicamente audaces que se justifiquen por su valor intrínseco social y político (Dosi et al, 2005).

3.13

Además, considerando la innovación como sistema, el CESE insta a la Comisión a coordinarse con el Banco Europeo de Inversiones (BEI) con el fin de asegurar sinergias entre los programas de este último Séptimo Programa Marco de Investigación y el Programa marco para la innovación y la competitividad (PIC), de modo que la innovación se conforme como un sistema dinámico y bien estructurado.