8.9.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 221/108

1.1

En la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el tema «Financiación de Natura 2000», objeto del presente Dictamen:

1.2

En su Comunicación, la Comisión describe la práctica actual, basada principalmente en el artículo 8 de la Directiva sobre los hábitats (1), con respecto a la cofinanciación comunitaria, que hasta ahora no ha resultado una solución adecuada a los problemas.

1.3

Las necesidades de financiación para establecer, aplicar y gestionar la red Natura 2000 están demostradas. No obstante, la Comisión señala que aún no se ha efectuado un cálculo preciso y definitivo de dichas necesidades. Por el momento, según una estimación que la Comisión considera «la más fiable», los costes anuales ascienden a 6 100 millones de euros (UE-25) (2). La Comisión, no obstante, subraya que «es una estimación que puede y debe afinarse». A este respecto se pide a los Estados miembros que lo hagan, en la medida en que la demanda de cofinanciación en última instancia entra dentro de sus competencias.

1.4

Del documento de la Comisión se desprende claramente que en la UE no se discute si debe concederse o no una ayuda financiera comunitaria al establecimiento y gestión de la red Natura 2000, sino cómo debe gestionarse del mejor modo dicha ayuda financiera.

1.5

Se examinan tres posibilidades al respecto:

1.6

En sus reflexiones, la Comisión, en particular tras consultar a los Estados miembros afectados, llega a la conclusión de que es preferible la primera opción, es decir, utilizar los fondos europeos existentes.

1.7

La Comisión menciona no obstante las limitaciones que comporta esta opción y que será preciso resolver. También señala que una parte de los fondos existentes no cubren íntegramente todas las zonas geográficas, por lo que ciertas regiones donde podría haber espacios Natura 2000 quedarían prácticamente excluidas de la ayuda financiera. Por ejemplo, es sabido que el FEDER no se aplica en todas partes y que los créditos del Fondo de Cohesión quedarían prácticamente excluidos de la ayuda financiera. La Comisión se compromete a remediar esta situación con una nueva configuración de los Fondos estructurales.

2.1

El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comunicación de la Comisión, que en conjunto ofrece una excelente base de reflexión. El debate celebrado en este contexto era necesario desde hacía tiempo, porque pese a las diferentes posiciones políticas la situación a veces grave de la protección de la naturaleza no ha evolucionado en ningún aspecto decisivo en estos últimos años. La Comisión y los Estados miembros se refieren reiteradamente al empeoramiento constante de la protección de la naturaleza. Desde el punto de vista del producto interior bruto, la sociedad europea nunca ha estado materialmente tan bien y la protección de la naturaleza tan mal como en la actualidad.

2.2

El CESE se remite a ese respecto a su Dictamen de iniciativa sobre «La situación de la naturaleza y de la protección de la naturaleza en Europa», de 2001 (3), y a la Comunicación de la Comisión «Revisión de la política medioambiental 2003» (4). Expresa su satisfacción por la gran convergencia de posturas entre la Comisión y el CESE a la hora de evaluar la situación.

2.3

La red Natura 2000 se basa fundamentalmente en la Directiva sobre los hábitats, adoptada en 1992. Con la adopción de esta Directiva, los Estados miembros y la Comisión hicieron dos promesas:

2.4

Por el momento no se ha cumplido ninguna de las dos promesas. Por consiguiente, se pide a la Comisión y a los Estados miembros que no se contenten con proclamar bellas resoluciones, sino que las concreten de modo consecuente.

2.5

La red Natura 2000 tiene una importancia fundamental para proteger la biodiversidad europea. Los Jefes de Estado y de Gobierno se han comprometido públicamente en numerosas ocasiones a frenar su dramático retroceso. El CESE recuerda también los compromisos contraídos por la UE y los Estados miembros en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica. La protección de la naturaleza y de las especies es necesaria asimismo para garantizar la conservación de importantes recursos genéticos y bióticos.

2.6

Está claro que en la cuestión de la financiación de Natura 2000 no sólo será decisiva la protección de la naturaleza, sino también la aceptación social de su protección, así como la credibilidad de la política medioambiental de la Comisión y los Estados miembros.

2.7

El CESE señala que la designación de los espacios Natura 2000 lleva un extremado retraso; doce años después de la adopción de la Directiva sobre los hábitats aún no está en marcha la red. Hasta ahora, los propietarios y usuarios consideran con frecuencia que vivir o trabajar en los espacios Natura 2000 es un perjuicio. Esto se debe, entre otras cosas, a que las consecuencias financieras no se han precisado de modo definitivo.

2.8

El CESE ha señalado en diversas ocasiones que para conservar el extraordinario patrimonio natural propio de Europa es preciso establecer una verdadera asociación entre la protección de la naturaleza y la agricultura, y que las autoridades y los responsables de la protección de la naturaleza de cada lugar deben considerar a los agricultores que respetan y ponen en práctica las disposiciones en materia de protección de la naturaleza como auténticos socios. En este contexto es de suma importancia clarificar las cuestiones financieras.

2.9

La presentación de la Comunicación de la Comisión, por tanto, llega con retraso. El CESE no ignora que la elaboración de la Comunicación entrañó considerables dificultades de aprobación en la Comisión, y que estas dificultades produjeron reiterados retrasos en la presentación de la propuesta.

2.10

En su dictamen de iniciativa, el CESE había centrado su atención en dos aspectos fundamentales que la Comisión presenta a su vez como puntos especialmente importantes, a saber:

2.11

El CESE se congratula de que la Comisión también haya integrado precisamente los aspectos económicos en su Comunicación. El CESE suscribe explícitamente su declaración de que «la protección de la biodiversidad es más que una simple opción: se trata de un aspecto fundamental del desarrollo sostenible».

2.12

Cabe señalar, no obstante, que la importancia que tiene este aspecto para la política regional, expuesto entre otros en el punto 2.2.3 de la Comunicación, y para los beneficios económicos que se derivan, al igual que para los beneficios sociales, apenas se han mencionado o se han tomado apenas en consideración en el debate sobre la protección de la naturaleza y de Natura 2000.

2.13

Por el contrario, la protección de la naturaleza (y, en este contexto, la designación de espacios Natura 2000) se percibe a menudo, sin razón, como un factor de costes, una carga, una desventaja o una amenaza, lo que constituye una razón decisiva que explica las resistencias que se plantean tan a menudo y las dificultades extremas que sigue sufriendo la aplicación de la legislación, en general ejemplar, en materia de protección de la naturaleza.

2.14

En el dictamen arriba mencionado, el Comité ya dedica gran atención a este importante aspecto. Señala que la situación apenas ha evolucionado a este respecto en los últimos años. Pide a la Comisión que inicie a tal efecto una amplia campaña de sensibilización conjuntamente con las instituciones de la UE y también con los demás sectores interesados en la Unión y en los Estados miembros.

2.15

La finalidad es llegar a una toma de conciencia, según sostiene la Comisión, de «cómo un espacio Natura 2000 es capaz de convertirse en motor del desarrollo sostenible en la economía local y de contribuir al mantenimiento de las comunidades rurales. La consideración de estas cuestiones de forma activa manteniendo un diálogo con todos los interesados es fundamental para el éxito del establecimiento de la red Natura 2000 y su integración en la esfera socioeconómica más amplia de una Unión Europea en ampliación». El CESE considera que esa toma de conciencia es muy importante para el éxito de la protección de la naturaleza en Europa, y estima que es necesario aclarar la cuestión aún pendiente de la financiación.

2.16

Hasta el momento sólo en pocos casos concretos se ha conseguido sensibilizar a la opinión pública sobre la importancia económica que tienen las regiones con una alta biodiversidad para el desarrollo regional (turismo, productos regionales, etc.) y también sobre el valor general que tienen los espacios de protección de la naturaleza, como, por ejemplo, para la protección del clima (6) o la protección contra las inundaciones. Tampoco han cambiado mucho las cosas estudios como los mencionados en el anexo 1 del documento de la Comisión, que afirman claramente que el beneficio meramente financiero de la conservación de la biodiversidad supera con mucho los costes.

2.17

En este contexto, el CESE observa con consternación que parece más sencillo conceder fondos comunitarios para intervenir en caso de catástrofes naturales resultantes de la sobreexplotación de los recursos naturales y el paisaje –que, por tanto, suponen una negligencia en la protección de la naturaleza– que conceder fondos a una alternativa en definitiva más rentable, a saber, la prevención y la protección contra tales catástrofes.

2.18

El CESE señala, que en el artículo III-284 del proyecto de Constitución figura el siguiente principio: «La Unión fomentará la cooperación entre los Estados miembros con el fin de reforzar la eficacia de los sistemas de prevención y de protección frente a las catástrofes naturales o de origen humano dentro de la Unión». Los espacios Natura 2000 en muchos casos son aptos para asumir esta función.

2.19

Así, aunque tras las fuertes inundaciones del río Elba en el año 2002 se procedió rápidamente a la creación de un fondo para catástrofes al nivel comunitario, es sumamente difícil aprobar y financiar, por ejemplo, medidas ecológicas de protección integrada contra las inundaciones, en los ríos y en las vegas de los ríos, que se ha demostrado que podrían reducir considerablemente (7) las crecidas río abajo y evitar así daños potenciales. Lo mismo ocurre con la prevención de los incendios forestales, especialmente en el sur de Europa. Esta situación debe cambiar. El lema de la política de la UE debería ser «prevenir en lugar de curar», y la protección de la naturaleza puede contribuir decisivamente a este respecto.

2.20

Esta situación se explica en parte por el hecho de que los costes ocasionados directa o indirectamente por la protección de la naturaleza son en muchos casos sufragados por los propietarios y usuarios de terrenos privados, mientras que las repercusiones positivas para la sociedad se «contabilizan» casi exclusivamente como «beneficios externos» (contrariamente a los «costes externos») y no se imputan positivamente en el cálculo, por ejemplo, del producto interior bruto. La nueva reglamentación relativa a la financiación deberá tener particularmente en cuenta esta situación.

3.1

El CESE se congratula de que el debate en la Comisión no se centre en torno a la cuestión de si deben cofinanciarse las medidas de la UE en los espacios Natura 2000, sino «tan sólo» en torno a qué instrumentos se emplearán para dicha cofinanciación.

3.2

El CESE comprende los motivos aducidos para justificar la opción de financiación escogida, a saber, seguir desarrollando los instrumentos de financiación existentes y utilizarlos de modo adecuado. La aplicación de Natura 2000 desde el punto de vista administrativo, técnico, financiero y de planificación debe producirse donde surgen los problemas y donde se crean posibilidades de desarrollo positivas, es decir, en los Estados miembros in situ. Con una regulación y una explotación más favorables a la protección de la naturaleza de los fondos existentes, como el FEDER, el FSE, el Fondo de Cohesión, el FEOGA y el nuevo Fondo de Desarrollo Rural (FEADER), etc., se ofrecen posibilidades de acción flexibles a las autoridades competentes de los Estados miembros.

3.3

También es acertada la afirmación de la Comisión de que esta opción probablemente sea la mejor manera de garantizar «la integración de la gestión de espacios Natura 2000 en las políticas europeas de ordenación territorial, de mayor alcance».

3.4

El CESE, no obstante, considera importante subrayar que sigue siendo necesario que la Comisión o las demás autoridades competentes redoblen sus esfuerzos para garantizar que en el futuro no se cofinanciarán con fondos europeos proyectos que sean perjudiciales para la protección de la naturaleza y que no se vuelva a compensar después con fondos comunitarios los daños producidos a la naturaleza y al medio ambiente.

3.5

El debate sobre la financiación de los espacios Natura 2000 debe llevarse a cabo en el contexto de las previsibles disputas sobre la cuantía del presupuesto general de la UE y la distribución de los recursos financieros (8). Es evidente que se producirá una dura lucha, teniendo en cuenta lo siguiente:

3.6

El debate en torno al límite máximo debe considerarse en el contexto de que el importe mínimo de 6 100 millones de euros anuales que la Comisión estima necesario para la protección de la naturaleza se añade a las prestaciones del segundo pilar, sin que hasta la fecha se hayan previsto al respecto créditos suficientes en las perspectivas financieras. Cabe esperar una lucha encarnizada por la obtención de los fondos, tanto entre regiones como entre las diferentes políticas sectoriales. Estas controversias con respecto a la financiación no son nuevas, pero en el pasado la protección de la naturaleza a menudo estaba en posición de inferioridad.

3.7

Por esta razón es preciso garantizar que la protección de la naturaleza, que está acertadamente incluida en la política general, no quede relegada por los Estados miembros en la financiación, por detrás de otros gastos, con el consiguiente riesgo de fracaso. No obstante, el CESE subraya que la protección de la naturaleza en Europa no es ningún lujo que se pueda permitir en tiempos de bonanza económica y al que se deba renunciar cuando se considere que no hay dinero. La protección de la naturaleza –como han afirmado en muchas ocasiones los Jefes de Estado y de Gobierno– es una tarea que incumbe a toda la sociedad, un deber político cuya financiación es indispensable.

3.8

Para respetar el principio de una gestión presupuestaria prudente, conviene precisar qué ámbitos de actividad de Natura 2000 presentados por la Comisión son absolutamente indispensables y cuáles pueden considerarse «optativos». Para los ámbitos indispensables (por ejemplo, pagos compensatorios o incentivos a los propietarios o usuarios de terrenos) conviene prever de manera clara la obligatoriedad de los fondos asignados; de lo contrario el CESE no puede aceptar el principio de integración de la financiación de Natura 2000 en los fondos existentes y se vería en la obligación de pronunciarse –al igual que muchos de los interesados de este sector– a favor de crear un instrumento de financiación propio.

3.9

En el cuadro 2 del anexo a la Comunicación de la Comisión se analizan los espacios Natura 2000 según el tipo de utilización de los suelos. Los antiguos pastos, landas, terrenos de monte bajo o praderas constituyen el 26,3 % de las superficies de Natura 2000; los bosques (no utilizados como fuente primaria o utilizados únicamente de manera extensiva) abarcan hasta el 28,9 % de la superficie; los pantanos y humedales o las aguas interiores, cerca del 13 %; las antiguas plantaciones o dehesas españolas o portuguesas, que cuentan con una inmensa variedad de especies (con un total de casi 800 000 ha), un 2 %. Sólo un 5,6 % está clasificado como «terreno agrícola» (10).

3.10

La Comisión describe de manera detallada las medidas necesarias para la aplicación de la red Natura 2000 (parte 3 del anexo) y calcula los costes (actualmente 6 100 millones de euros). En términos generales se establecen diferencias entre los costes de planificación y administración, los costes de inversión (por ejemplo, para la compra de terrenos y también para las inversiones) y los costes corrientes, por ejemplo, para las indemnizaciones a los propietarios de terrenos o para las medidas de conservación.

3.10.1

El CESE considera absolutamente necesario presentar con la mayor rapidez posible un cálculo más preciso de los costes. Por ejemplo, tiene dudas de que la suma de 300 millones de euros destinada a los nuevos Estados miembros (5 800 millones de euros/UE-15) sea suficiente. Es evidente que algunos países (por ejemplo, Polonia) tienen sin duda muchos otros espacios que declarar, lo que a la larga entrañará una necesidad financiera suplementaria.

3.11

A juicio del CESE, la Comisión señala acertadamente que en materia de protección de la naturaleza por regla general convendrá garantizar la continuación de los sistemas de gestión tradicionales, que a menudo han sido fundamentales para crear y mantener los hábitats. A menudo se trata de un modo de gestión económica que hoy en día parece no rentable a los empresarios, cuyo mantenimiento, no obstante, es deseable desde el punto de vista social y medioambiental. Un ejemplo: pocos usos responden mejor al principio de sostenibilidad que el antiguo sistema de pastizales extensivos de las dehesas de la Península Ibérica, incluida la trashumancia en primavera a través de las cañadas hasta los pastos de las zonas de montaña en época estival, sistema imperante durante decenios y que ha permitido desarrollar regiones naturales de gran valor.

3.12

Tras la lectura del documento de la Comisión, el CESE no percibe claramente sin embargo si se plantea efectivamente una cofinanciación comunitaria obligatoria en todos los ámbitos citados o si está previsto que las contribuciones financieras procedan exclusivamente de los Estados miembros en el marco de la aplicación de la legislación de la UE. Será preciso clarificar más este punto.

3.13

Dado que en muchos casos los conflictos surgen porque hasta ahora los propietarios de los terrenos no han recibido suficientes indemnizaciones o incentivos, este aspecto reviste una importancia particular. No se puede hablar a la vez del valor social o incluso económico global de la protección de la naturaleza y hacer que los costes repercutan en los propietarios o usuarios de los terrenos. En el futuro, las disposiciones financieras deberán establecerse de modo que se garantice a los propietarios o usuarios de terrenos privados como mínimo una indemnización y, mejor aún, incentivos para la adopción de iniciativas favorables a la protección de la naturaleza. Vivir o trabajar en los espacios Natura 2000 debería entenderse en el futuro como un «beneficio» y no como un perjuicio.

3.14

Para poder garantizar esto hay que calcular de manera precisa y caso por caso la cantidad que supondrían las eventuales indemnizaciones. Fijar un límite general o una limitación temporal para reclamar una indemnización, como se prevé actualmente, va en perjuicio de este enfoque general.

3.14.1

Para el pago de las indemnizaciones correspondientes convendría –si no se establece una línea presupuestaria propia– recurrir principalmente al segundo pilar de la PAC, mientras que para las inversiones convendría más bien utilizar los fondos estructurales clásicos. El CESE señala con gran preocupación que las nuevas actividades o pagos que se añadan a las prestaciones actuales con cargo al segundo pilar (futuro «desarrollo rural») no podrán ser financiados con cargo a este programa, a no ser que se recorten otros gastos o que se asignen créditos financieros suplementarios.

3.14.2

En concreto: esto significa que si se quiere conservar la calidad del desarrollo rural y contribuir además a la financiación de Natura 2000 por medio del segundo pilar de la PAC es absolutamente necesario asignar recursos financieros suplementarios vinculados a objetivos concretos. No obstante, el CESE señala que en las perspectivas financieras presentadas por la Comisión, cuya cuantía no aceptan los contribuyentes netos, no está previsto tal aumento y existe el riesgo muy elevado de que se acometan recortes en el ámbito precisamente del segundo pilar. El CESE considera que esto no sólo es una carencia muy importante y fuente de conflictos potenciales, sino que en conjunto pone en peligro los esfuerzos europeos en materia de protección de la naturaleza.

3.14.3

El CESE, por consiguiente, sólo puede suscribir la reglamentación prevista si no va en detrimento de otras medidas de desarrollo rural. Sin recursos suplementarios, ni la Comisión ni los Estados miembros podrán cumplir sus objetivos y sus promesas políticas de sostener el desarrollo rural y poner en práctica Natura 2000. Los políticos que quieran esa idea de Europa deberían tener al menos el valor de exponer sin rodeos a la sociedad que ya no hay voluntad política de asumir determinadas tareas (como, por ejemplo, la protección de la naturaleza).

3.15

A juicio del CESE, esto no significa que no haya que hacer ahorros en la protección de la naturaleza. El objetivo principal de la normativa comunitaria en materia de protección de la naturaleza, y por consiguiente de la red Natura 2000, es la conservación de la biodiversidad. Prácticamente se trata de un «programa obligatorio» y la UE está obligada a participar, al menos en los ámbitos que son de importancia europea.

3.16

Pero, inversamente, esto significa también que no todas las medidas de protección de la naturaleza a escala local son necesariamente de importancia europea y, por tanto, susceptibles de cofinanciación por parte de la UE. Los Estados miembros, las regiones, los municipios, etc., no pueden descargarse de la responsabilidad política y financiera que claramente les incumbe sosteniendo que «si no hay ayudas de la UE no hay protección de la naturaleza». De igual modo, la UE no puede escudarse en la postura de «creamos la posibilidad de financiar medidas con ayuda de los fondos existentes y si los Estados miembros no lo hacen, porque se han fijado otras prioridades, es culpa suya».

3.17

Por otra parte, aunque es indudable la conveniencia de explotar el potencial de desarrollo económico regional de los espacios Natura 2000 (porque está claro que la protección de la naturaleza también produce beneficios económicos efectivos), no es algo absolutamente necesario desde el punto de vista de la conservación de las especies.

3.18

A juicio del CESE, esto supone que determinadas medidas de financiación previstas dentro de la aplicación de la red Natura 2000 son indispensables y que a tal fin deben quedar claramente vinculados los fondos correspondientes. El CESE pide a los Estados miembros y a la Comisión que lleven a cabo las reflexiones pertinentes al respecto.