15.1.2013   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 11/39

1.1

El CESE apoya el Libro Verde (LV), al que considera un paso adelante en la buena dirección.

1.2

Aunque es indudable la necesidad de liquidez del sistema financiero que, desde antes de la crisis financiera, viene dependiendo en buena medida del sistema bancario en la sombra (SBS), la experiencia de la crisis aconseja que en el proceso regulatorio se dé prioridad a la imprescindible estabilidad del sistema financiero.

1.3

Aunque no está previsto legalmente, en la práctica, los gobiernos, los bancos centrales y las instituciones públicas de aseguramiento han debido hacer frente a las pérdidas generadas por los bancos en la sombra (shadow banks – BS).

1.4

Evitar el riesgo de arbitraje reglamentario debe ser uno de los objetivos centrales del LV.

1.5

Los primeros acuerdos de Basilea fueron el principal factor que contribuyó al desarrollo del sistema bancario en la sombra, ya que se regularon estrictamente los balances de los bancos mientras que no se controlaban las actividades que quedaban fuera de los balances. El CESE considera que los últimos acuerdos de Basilea, que la CE transpuso en las directivas sobre requisitos de capital III y IV, permitirán subsanar estos fallos. En efecto, no deberían existir actividades «en la sombra», por lo que el SBS debe estar sometido a las mismas exigencias regulatorias y prudenciales que el conjunto del sistema financiero.

1.6

La nueva regulación debe tener también como objetivo un alto nivel de protección de los consumidores europeos.

1.7

El CESE destaca la importancia de la coordinación de la supervisión global y el intercambio de información.

1.8

El sistema financiero en todas sus manifestaciones debe estar al servicio de la economía real y no de la especulación.

1.9

El CESE destaca la función vital del sistema financiero para la inversión, la creación de empleo y el bienestar de la sociedad.

1.10

La nueva regulación de los mercados financieros es fundamental para recuperar una economía sostenible.

—

dos actividades:

—

cinco tipos de entidades:

—

la interacción entre los bancos ordinarios y los BS (a cargo del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, BCBS),

—

los riesgos sistémicos de los Fondos de Mercado Monetario (a cargo de la Organización Internacional de Comisiones de Valores, IOSCO),

—

los requisitos en materia de titulización (IOSCO y BCBS),

—

otras entidades bancarias en la sombra (FSB), y

—

préstamos de valores y «repos» (FSB).

3.1

El CESE considera que el LV es un paso importante en la buena dirección y representa un análisis oportuno de los problemas relacionados con el SBS.

3.2

Tradicionalmente, los bancos financiaban sus actividades con capital propio y depósitos comerciales. Para aumentar su capacidad de préstamo, la titulación de las carteras de préstamos se convirtió en una práctica corriente. En ciertos casos, la titulación puede ser útil, pero se abusó de ella en el período anterior a la crisis, porque las carteras de préstamos eran de escasa calidad (hipotecas de alto riesgo) y los títulos se reciclaban repetidamente (instrumentos derivados) para inflar los beneficios de los bancos. El volumen de actividades de los bancos depende del nivel de apalancamiento de los activos bancarios. Mientras que los acuerdos de Basilea regularon el apalancamiento en los balances, quedaron sin regular las operaciones de apalancamiento fuera de los balances, que se efectuaron de forma masiva. Con el sistema bancario en la sombra, se abusó de las hipotecas de alto riesgo y de los mecanismos de apalancamiento. Por otra parte, la actividad básica de los bancos, la transformación de vencimientos, consistente en transformar activos a corto plazo en activos a más largo plazo, se convirtió en una operación muy arriesgada, debido a que los bancos habían pasado a depender excesivamente de la financiación interbancaria a corto plazo. Esta dependencia precipitó la crisis de liquidez en el momento en que se desplomaba el mercado de los instrumentos derivados. No es sorprendente, por tanto, que los nuevos acuerdos de Basilea se propongan regular los instrumentos derivados, el apalancamiento y la liquidez.

3.3

Debido a la desregulación, se produjo una profunda transformación en el negocio bancario. Como consecuencia de la crisis, la banca comercial tradicional, que contribuyó a la prosperidad y al aumento del nivel de vida de la población durante décadas, ha quedado duramente castigada. Al eliminar los flagrantes excesos del sistema bancario en la sombra, las autoridades reguladoras deberían ahora dar prioridad a la imprescindible estabilidad del sistema financiero.

3.4

Los bancos en la sombra han venido desarrollando una actividad de transformación, maduración y liquidez del crédito similar a los bancos tradicionales. Aunque, a diferencia de estos, carecen formalmente de acceso a prestamistas de última instancia (bancos centrales), en la práctica, como ha demostrado la experiencia reciente, las instituciones públicas han debido hacer frente, mediante diversos mecanismos, a las pérdidas generadas por los shadow banks. El gran perjudicado ha sido el contribuyente.

3.5

El SBS no viene estando sometido a las mismas normas prudenciales que los bancos tradicionales. Sin embargo, existen múltiples vías a través de las cuales los bancos en la sombra «replican» a los bancos tradicionales y la mayoría de los bancos en la sombra vienen siendo controlados por un banco tradicional. Evitar el riesgo de arbitraje reglamentario debe ser uno de los objetivos centrales del LV.

3.6

Acertadamente, el informe del FSB se centra en la parte que la supervisión macroprudencial puede desempeñar en la identificación de la acumulación de riesgo sistémico. Es importante vigilar de cerca la interconexión y los canales a través de los cuales el riesgo puede pasar del sistema bancario en la sombra al sector regulado. El CESE considera conveniente tener presente la siguiente distinción:

No deberían existir actividades «en la sombra», por lo que el SBS –en la medida en que las nuevas normativas lo permitan– debe estar sometido a las mismas exigencias regulatorias y prudenciales que el conjunto del sistema financiero. Las reformas ya vigentes o en proceso de elaboración - DRC III, DRC IV, Solvencia II, Basilea III - deben contribuir a este objetivo.

3.7

Considera el CESE que la regulación del SBS debe tener también como objetivo la protección de los consumidores europeos mediante la transparencia de los productos que se ofrecen. Los clientes tienen derecho a un asesoramiento imparcial y a recibir consejos justos. El Comité se pronunció ya a favor de la creación de una Agencia Europea de Protección de los Consumidores de Servicios Financieros similar al Bureau of Consumer Financial Protection establecido por la ley Dodd-Frank (1) para un reforzamiento de la protección de los consumidores, mejorando la transparencia y potenciando la resolución de las reclamaciones de forma eficaz.

3.8

Por otra parte, el CESE ha apoyado también la protección y el estímulo de los denunciantes para contribuir al saneamiento del sistema financiero mediante fórmulas jurídicas que garanticen su inmunidad cuando se ponga en conocimiento de las autoridades la comisión de actos ilícitos.

3.9

Es necesario un enfoque global de los problemas del sistema bancario en la sombra y proponer respuestas políticas. Debe destacarse la coordinación de la supervisión global y el intercambio de información. En cualquier caso, la falta de acuerdo en los ámbitos internacionales no debe ser un obstáculo para que la UE establezca las medidas legislativas adecuadas.

3.10

Una enseñanza que debe extraerse de la gran crisis financiera es que el sistema financiero en todas sus expresiones debe estar al servicio de la economía real. El abandono de las reglas tradicionales que rigieron el negocio bancario durante décadas dio lugar a un explosivo crecimiento de los productos especulativos y ello, a la postre, resultó sumamente perjudicial para la economía.

3.11

Históricamente, los bancos y el conjunto de las instituciones financieras reguladas por el Estado cumplen una función vital en la economía en cuanto son depositarios y canalizadores del ahorro de ciudadanos y empresas para financiar la inversión, la creación de empleo y, en definitiva, el bienestar de la sociedad. Esa función no siempre ha prevalecido en los años previos a la crisis.

3.12

El CESE propone que la responsabilidad social del sector financiero y el objetivo de «garantizar que todas las actividades financieras contribuyan al crecimiento económico» formen parte de los objetivos del LV. La nueva regulación de los mercados financieros es un instrumento indispensable para recuperar una economía sostenible.

3.13

Teniendo en cuenta la normativa que ha entrado en vigor durante los últimos años o está en proceso de hacerlo, el CESE recuerda el objetivo de legislar bien, con un enfoque basado en la simplicidad y la claridad. Es menester evitar duplicidades y distorsiones que puedan aportar incertidumbre regulatoria y oportunidades para el arbitraje.

3.14

Las estructuras que se han creado para la supervisión prudencial - entre ellas, fundamentalmente la Junta Europea de Riesgo Sistémico (ESRB) - deberían ser las encargadas de monitorizar la evolución del sistema financiero y de las actividades de SB en particular, a fin de detectar la aparición de riesgos sistémicos y de proponer medidas por mitigarlos.

3.15

El CESE destaca la necesidad de que la Unión Europea contribuya a los trabajos del FSB en materia de SB y coordine sus iniciativas con ese organismo a fin de asegurar su coherencia tanto en términos de contenidos como de calendario.

3.16

El CESE debe hacer hincapié en la necesidad de que los estándares regulatorios prudenciales y la supervisión impidan la competencia desleal en el sistema financiero.

a)

¿Están de acuerdo con la definición propuesta de sistema bancario en la sombra?

Sí. La amplitud de los términos permite comprender en la definición el complejo conjunto de entidades y actividades financieras que caracterizan al SBS. En todo caso, la falta de una definición aceptada no debería suponer un obstáculo para la acción de regulación y supervisión por parte de las autoridades.

b)

¿Están de acuerdo con la lista preliminar de entidades y actividades del sistema bancario en la sombra? ¿Deberían analizarse otras entidades y/o actividades? En caso afirmativo, ¿cuáles?

a)

¿Están de acuerdo con que el sistema bancario en la sombra puede contribuir positivamente al sistema financiero? ¿Existen otros aspectos positivos de estas actividades que deben mantenerse y fomentarse en el futuro?

El sistema bancario en la sombra contribuyó a la financiarización de la economía y de la burbuja inmobiliaria que –a partir de 2007– afectó a varios países desarrollados poniendo a sus economías al borde del colapso y, en consecuencia, corresponde atribuirle una responsabilidad fundamental, aunque no sea exclusiva, en la gran recesión que ha afectado a EE. UU. y a muchos países de la UE.

El sistema financiero en su conjunto debe estar al servicio de la economía real.

b)

¿Están de acuerdo con la descripción de los canales a través de los cuales las actividades bancarias en la sombra generan nuevos riesgos o los transmiten a otras partes del sistema financiero?

De acuerdo. Los cuatro grupos de riesgo responden a la experiencia extraída de la crisis financiera.

c)

¿Deberían tomarse en consideración otros canales a través de los cuales las actividades bancarias en la sombra generan nuevos riesgos o los transmiten a otras partes del sistema financiero?

a)

¿Están de acuerdo con la necesidad de reforzar la supervisión y la regulación de las entidades y actividades del sistema bancario en la sombra?

b)

¿Están de acuerdo con las sugerencias relativas a la identificación y control de las entidades pertinentes y sus actividades? ¿Consideran que la UE necesita procesos permanentes de recogida e intercambio de información, entre todos los supervisores de la UE, la Comisión, el BCE y otros bancos centrales, relativa a la identificación y las prácticas de supervisión?

c)

¿Están de acuerdo con los principios generales de supervisión de la banca en la sombra expuestos más arriba?

d)

¿Están de acuerdo con los principios generales para la adopción de soluciones reglamentarias expuestos más arriba?

La respuesta a las cuatro preguntas precedentes es afirmativa. El CESE recalca, por un lado, la necesidad de una supervisión global, que contemple todas las áreas del sistema financiero y, por otro, que los organismos de control y regulación en los diferentes niveles deben estar adecuadamente dotados de personal cualificado y medios materiales.

e)

¿Qué medidas cabe prever para garantizar la coherencia internacional en el tratamiento del sistema bancario en la sombra y evitar el arbitraje reglamentario a escala mundial?

La coordinación y la plena sintonía en el seno del G20 es fundamental. El Identificador Legal de Entidades (Legal Entity Identifier – LEI), según la propuesta del FSB (8.6.2012), contribuirá a cubrir las deficiencias estadísticas, mejorar la gestión de los riesgos en las empresas, mejorar la evaluación del riesgo macro y microprudencial, contener los abusos de mercado y frenar el fraude financiero.

a)

¿Cuál es su opinión sobre las medidas en vigor adoptadas a nivel de la UE para abordar la problemática del sistema bancario en la sombra?

El CESE ha apoyado en diversos dictámenes las medidas adoptadas por la UE, entre las que puede citarse: Directiva MiFID (2), Directiva sobre GFIA (3), Reglamentos sobre Agencias de Calificación Crediticia (4), etc. Corresponde destacar entre ellas las directivas DRC III (5), DRC IV (6) y Solvencia II (7).

a)

¿Están de acuerdo con el análisis de las cuestiones que engloban actualmente los cinco ámbitos clave en los que la Comisión está examinando otras opciones?

Sí. Es fundamental que la mayor eficacia regulatoria se produzca no sólo en Europa, sino también en el ámbito internacional. Los FMM, por ejemplo, están basados fundamentalmente en los EE.UU.

b)

¿Hay otras cuestiones que deban abordarse? En caso afirmativo, ¿cuáles?

c)

En su caso, ¿qué modificaciones habría que introducir en el marco reglamentario vigente de la UE para responder debidamente a los riesgos y problemas que se han expuesto?

Respuesta b) y c): decálogo propuesto por Paul Tucker, Vicegobernador del Banco de Inglaterra y miembro del FSB (Conferencia de Bruselas, 27.4.2012):

d)

¿Qué otras medidas (por ejemplo un mayor control o medidas no vinculantes) deben considerarse?

El CESE sugiere: