11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/1

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Cómo fomentar una colaboración eficaz en la gestión de los programas de la política de cohesión, sobre la base de las buenas prácticas del período de programación 2007-2013» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/01

Ponente: Jan OLSSON

El 23 de febrero de 2009, la Sra. Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea, solicitó al Comité Económico y Social Europeo que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema:

«Cómo fomentar una colaboración eficaz en la gestión de los programas de la política de cohesión, sobre la base de las buenas prácticas del período de programación 2007-2013»

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 141 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El CESE está firmemente convencido de que una asociación genuina y profunda mejora considerablemente la eficacia y el éxito global de la política de cohesión de la UE. La asociación es una herramienta del desarrollo sostenible, económico y social, hace que los fondos de la UE sean receptivos a las necesidades de los agentes sobre el terreno, aumenta la visibilidad de la UE y consolida la democracia. Una asociación eficaz debe basarse en una perspectiva a largo plazo de la participación real, proporcionando igualdad de oportunidades para que los interlocutores privados desempeñen un papel activo junto a los poderes públicos. AMBAS PARTES DEBEN PARTICIPAR.

1.2   La normativa actual aún deja demasiado margen para la interpretación nacional del concepto de asociación. Es necesaria una consolidación de estas normas, en particular del artículo 11 del Reglamento general 1083/2006. Para el futuro, el CESE propone varios cambios a la redacción de dicho artículo, estableciendo así unos requisitos mínimos para la asociación.

1.3   El CESE lamenta que el papel de la Comisión Europea en los últimos años se haya centrado más en el procedimiento y, por consiguiente, menos en los resultados. El CESE cree firmemente en un papel mayor y mucho más proactivo de la Comisión como guardiana del principio de asociación. La Comisión debería consolidar, junto con los Estados miembros, las regiones y la sociedad civil organizada, su propagación del principio basado en el método abierto de coordinación.

1.4   El continuo desarrollo de capacidades de los interlocutores es crucial: deberían facilitarse recursos de asistencia técnica a los interlocutores sociales y la sociedad civil en todos los programas operativos.

1.5   El CESE subraya que las subvenciones globales son un instrumento muy eficiente para conseguir la verdadera participación de los interlocutores –especialmente de las pequeñas empresas y la economía social- y, por consiguiente, deberían ser utilizadas extensivamente por todos los Estados miembros en los programas del FSE y del FEDER.

1.6   Asimismo, el CESE aboga por un regreso a los programas simplificados de iniciativas comunitarias destinados al desarrollo local y la innovación social.

1.7   Para la política de cohesión de la UE a partir de 2013, las normativas y estructuras de programas deberían facilitar la aplicación del principio de asociación, de acuerdo con el Informe Barca, que se centra especialmente en el vínculo entre un «planteamiento basado en el lugar» y la asociación, y que es particularmente pertinente para el FEDER, por lo que deberían formar parte de la Estrategia Europa 2020.

1.8   Con el fin de garantizar una implicación más fuerte de la sociedad civil en todas las fases de la política de cohesión se debería establecer un código de buenas prácticas a nivel europeo, acordado con los interlocutores europeos adecuados.

1.9   La simplificación es imperativa para aumentar el impacto positivo de los programas, especialmente para los proyectos que implican a agentes más pequeños. Hay que racionalizar los controles sobre los proyectos. Los pagos financieros a dichos agentes deben verse facilitados y agilizados por la prefinanciación y pagos efectuados a su debido tiempo.

1.10   El CESE es plenamente consciente de que no hay una solución estándar. Sin embargo, las buenas prácticas pueden y deberían difundirse ampliamente. Dichas buenas prácticas se han identificado y se describen en el anexo al presente Dictamen. La Comisión Europea debería apoyar su difusión.

1.11   En la mayoría de los Estados miembros, las regiones desempeñan un papel crucial a la hora de aplicar el principio de asociación. Por consiguiente, el CESE propone que las regiones que deseen compartir sus experiencias y difundir las buenas prácticas creen una red de «regiones de excelencia en asociación», y cree que el Comité de las Regiones sería el mentor apropiado para tal red.

2.   Introducción

2.1   En febrero de 2009, la Comisión Europea solicitó al CESE un dictamen exploratorio sobre el tema «Cómo fomentar una colaboración eficaz en la gestión de los programas de la política de cohesión, sobre la base de las buenas prácticas del período de programación 2007-2013». Dicho dictamen también debería «servir para preparar la futura política de cohesión». Se solicitó al CESE que examinara, en particular, los aspectos de la asociación y la participación de la sociedad civil en el desarrollo de la política de cohesión. Este dictamen no cubre, sin embargo, la asociación «vertical» en la esfera pública, es decir, entre la Comisión Europea, los Estados miembros, las autoridades regionales y locales y otras autoridades públicas.

2.2   Este dictamen se ha beneficiado de la estrecha colaboración con los servicios de la Comisión. El ponente ha llevado a cabo un considerable trabajo sobre el terreno, implicando en gran medida a miembros del CESE, comités económicos y sociales nacionales, interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil en la identificación y documentación de buenas prácticas. Se celebraron audiencias en Katowice, Oporto y Schwerin, que se complementaron con visitas sobre el terreno a otros Estados miembros. Asimismo, el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones ofrecieron una valiosa ayuda.

3.   El principio de asociación y su evolución

3.1   El principio de asociación es uno de los ejes de la política de cohesión de la UE. Sus primeras raíces pueden encontrarse en el Tratado de Roma de 1957, cuando se constituyó el Fondo Social Europeo. Un nuevo paso se dio en 1988 cuando se estableció el principio como un instrumento común para los Fondos Estructurales. En un principio, la asociación se centró solamente en agentes económicos y sociales tradicionales, pero ahora incluye a «cualquier otro organismo pertinente que represente a la sociedad civil, a los interlocutores medioambientales, organizaciones no gubernamentales y organismos responsables de fomentar la igualdad entre mujeres y hombres» (1). Esta evolución refleja el objetivo estratégico de la UE de conseguir una buena gobernanza, reafirmado más recientemente en la visión de la Estrategia Europa 2020.

3.1.1   El artículo 11 del Reglamento general es clave en la definición del alcance y la aplicación del principio de asociación. Los Estados miembros asociarán a los interlocutores pertinentes en las distintas fases de la programación. Además, los Estados miembros designarán a los interlocutores más representativos en los planos nacional, regional y local, así como en los ámbitos económico, social, medioambiental o de otro tipo, «de conformidad con la normativa y los usos nacionales». La Comisión consultará cada año a las organizaciones representativas de los interlocutores económicos y sociales en el ámbito europeo.

3.2   El Reglamento prevé «subvenciones globales»; la gestión de dichos fondos se podrá confiar a organismos intermedios, incluidos organismos de desarrollo regional u organizaciones no gubernamentales (art. 42).

3.2.1   Las medidas de asistencia técnica se podrán dirigir a todos los interlocutores, a los beneficiarios de los fondos y al público en general. Dichas medidas son: información, constitución de redes, sensibilización, fomento de la cooperación e intercambio de experiencias (artículos 45-46).

3.3   Los artículos 163 del TFUE y 104 del Reglamento del Consejo antes mencionado confieren un papel especial a los interlocutores sociales para el Fondo Social Europeo (FSE). En la gestión del FSE, la Comisión contará con la asistencia de un comité formado por representantes de los gobiernos, sindicatos y organizaciones patronales.

3.4   Para el FSE, la asociación se desarrolla en el Reglamento (CE) 1081/2006.

3.4.1   La buena gobernanza, la asociación, el desarrollo de capacidades y las lecciones aprendidas del programa EQUAL se destacan y se deberían promover implicando a los interlocutores sociales y a otras partes interesadas (preámbulo y art. 5).

3.4.2   El FSE debería promover asociaciones, pactos e iniciativas a través del establecimiento de redes entre las partes interesadas pertinentes, tales como los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales a escala transnacional, nacional, regional y local (art. 3.1e). Esto debería estar apoyado por el desarrollo de capacidades (art. 3.2b).

3.4.3   El FSE tiene la tarea específica de fortalecer a los interlocutores sociales y el diálogo social en las regiones de la convergencia. En concreto, las ONG deberían desempeñar un papel activo en programas de integración social, de igualdad de género y de oportunidades (art. 5).

3.4.4   Se prestará especial atención a las actividades innovadoras dentro del marco de la asociación (art. 7).

3.5   A diferencia de los Reglamentos del FSE o del FEADER, el Reglamento (CE) 1080/2006 sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) no tiene disposiciones específicas sobre la asociación. El CESE considera que el FEDER debería reorientarse en mayor medida hacia la pequeña empresa, la innovación y el desarrollo local, utilizando instrumentos que favorezcan la asociación (como medidas puntuales, subvenciones globales) a tal fin.

4.   La asociación en la práctica

4.1   Los factores que determinan el éxito y la eficacia de la política de cohesión gracias al principio de asociación pueden resumirse del siguiente modo:

—	Se introducen distintos puntos de vista y conocimientos al destacar las realidades sobre el terreno.

—	Existe una mejor respuesta a las necesidades y perspectivas de los interlocutores.

—	Actuando a escala local, las intervenciones pueden adaptarse aún más a las realidades de las actividades empresariales, de los trabajadores y de los ciudadanos en general.

—	El medio ambiente, la igualdad de género y las medidas para combatir la exclusión social tendrán mayor visibilidad en los programas.

—	El valor añadido de las políticas integradas se vuelve más visible.

—	La asociación es un instrumento clave del compromiso colectivo y contribuye a una mayor eficiencia del gasto público y de las políticas públicas.

—	Los interlocutores acercarán la política de cohesión de la UE a los ciudadanos.

4.2   Sin embargo, una asociación eficaz depende en gran medida de si una tradición de consulta y participación forma parte de la cultura nacional y política. Si ése es el caso, los interlocutores se sienten más implicados y capacitados para formular, e incluso llevar a la práctica, programas y proyectos.

4.3   La experiencia muestra que, en general, la aplicación del principio de asociación parece haber mejorado con el paso de los años, aun cuando la apreciación de la misma varíe según los diferentes interlocutores. Todavía quedan importantes obstáculos que varían de un país a otro, y a veces incluso dentro de un mismo país. Sin embargo, en algunos Estados miembros la percepción de la sociedad civil es que se han producido algunos retrocesos en comparación con el período de programación 2000-2006.

4.4   En los últimos años, la Comisión se ha centrado más que nunca en los trámites y los requisitos de auditoría. Hay menos margen para que las pequeñas empresas y organizaciones lleven a cabo sus proyectos. Han desaparecido en gran medida los recursos necesarios para apoyar los pequeños proyectos. Se han abolido los programas de iniciativas comunitarias y en la mayoría de los Estados miembros no se ha procedido a su integración.

4.5   La asociación aún se ve de una manera formalista: suele haber desconfianza entre las autoridades y los interlocutores, ya que no tienen ninguna opinión común ni clara sobre la finalidad de su asociación. No existe una comprensión clara sobre lo que constituye la sociedad civil organizada y el papel de la misma. Esto está reforzado por las normas poco claras del Reglamento y por la percepción de la asociación por parte de las autoridades como una carga más. Se cuestiona la legitimidad y representatividad de los interlocutores, y se teme que excesivas y largas consultas puedan ralentizar la aplicación de los programas.

4.6   En consecuencia, los procedimientos de consulta suelen ser inadecuados, al ser demasiado burocráticos, técnicos y con poco plazo para los interlocutores. Existe un gran vacío de información entre las autoridades competentes y los interlocutores. A menudo, estos últimos sólo se implican parcialmente en la elaboración de las políticas y su aplicación. Hacer caso omiso de los interlocutores significa no escucharlos. También se opone cierta resistencia a los planteamientos nuevos y las ideas innovadoras. Los reglamentos vigentes y su aplicación no están adaptados para promover la asociación. Por tanto, los interlocutores no sienten el deseo de tomar parte y de comprometerse.

4.7   Para poder cumplir su papel como interlocutores, muchos agentes socioeconómicos y ONG necesitan conocimientos, organización, capacidad profesional y recursos financieros adecuados. Para las pequeñas organizaciones resulta especialmente difícil participar plenamente.

4.8   Un estudio de BusinessEurope muestra una mejora significativa en el período de programación 2007-2013 en comparación con el anterior debido a una mayor experiencia por parte de las autoridades y de los interlocutores sociales y a una mayor transparencia en los debates, así como a consultas mejor organizadas y a mejores procedimientos de aplicación. En general, se considera que la implicación es más satisfactoria a escala nacional que regional. Sin duda, se necesitan mejoras en los Estados miembros que entraron a formar parte de la UE recientemente, pero también son necesarias en países miembros de la UE desde hace mucho tiempo. BusinessEurope destaca la falta de un proceso corto de consulta, así como un gran retraso en la aplicación de los programas, y solicita un mejor intercambio de información del proceso de consulta.

4.9   La UEAPME apoya un enfoque de abajo arriba y el principio «pensar primero a pequeña escala», adaptado a las necesidades de las empresas y comunidades locales. La asociación debería desarrollarse en un marco de gobernanza de múltiples niveles y agentes. La UEAPME destaca el concepto de subsidiariedad horizontal como un factor para el éxito, gracias a la participación de los interlocutores socioeconómicos de forma simultánea en los ámbitos europeo, nacional y local. Las normas administrativas y financieras deben simplificarse, y se necesitan mayores anticipos y subvenciones globales, que son muy eficaces. Según la UEAPME, hay regiones en las que las pequeñas empresas reciben sólo un 1 o un 2 % de los fondos comunitarios disponibles. Para acceder a los fondos, las PYME deben trabajar en cooperación y a través de organizaciones intermediarias. La asistencia técnica es indispensable. La UEAPME exige que la Comisión publique un vademécum sobre las modalidades de uso de los fondos.

4.10   La CES opina que no se han producido grandes mejoras durante el último período de planificación. Exige normas claras en el Reglamento para definir la asociación y solicita unos requisitos mínimos. La calidad de la asociación depende mucho del deseo de las autoridades de aplicar el principio. La CES está de acuerdo en que la asociación nacional y regional está funcionado mejor que la local. Compartir la experiencia es importante. Los programas de cooperación interregional tienen que consolidarse, particularmente a través de la implicación de consejos sindicales interregionales. La CES ha publicado un manual basado en experiencias prácticas de sus miembros sobre el modo en que los sindicatos pueden trabajar con el FSE.

4.11   En febrero de 2010, los interlocutores sociales europeos (CES, BE, CEEP) publicaron un informe conjunto sobre el FSE. La principal conclusión es que el desarrollo de capacidades es crucial para mejorar la eficacia del Fondo. También se destacaron otros obstáculos como la rigidez administrativa y la escasa comprensión de la asociación en algunos Estados miembros. Los interlocutores sociales abogan por una asociación más sólida entre ellos y las autoridades regionales y locales.

4.12   La Red europea de asociaciones de lucha contra la pobreza (EAPN) sugiere que las consultas deberían ser amplias, cubrir diferentes tipos de organizaciones y emplear un gran número de métodos. Se deberían asumir los gastos de participación y las reuniones se deberían celebrar con suficiente frecuencia. Para la EAPN es importante integrar las lecciones de EQUAL en el FSE, centrándose en los principios de innovación, asociación, integración de la perspectiva de género y transnacionalidad. Se debería dar mayor cabida a los proyectos pequeños, como en el período de programación anterior.

4.13   ECAS propone que los Estados miembros y las regiones elaboren un plan de información, consulta y participación que cubra todas las fases de los programas y sus proyectos. Dichos planes deberían publicarse y evaluarse en un marco de gobernanza y asociación de múltiples niveles, uniendo a los dirigentes locales. ECAS sugiere que las regiones interesadas en asumir el liderazgo sobre el intercambio de experiencias establezcan una comunidad de prácticas.

4.14   En un informe de 2008 publicado por CPKP de la República Checa, diversas ONG de Europa Central y Oriental analizaron la cooperación en seis países (BG, HU, LT, PO, RO, SK), a través de su equipo de la plataforma del FE (Fondo Especial) y concluyeron que la capacidad limitada de las ONG representa el mayor problema. CPKP también señaló que el apoyo político a la cooperación es escaso. Las ONG tienen que formar a sus expertos y gestores por medio de la asistencia técnica de los programas: esta asistencia suele ser más utilizada por la administración pública. El proceso de selección para participar en los comités de seguimiento y en otros organismos debería realizare con mayor detalle.

4.15   Según un informe del PE (2) basado en estudios de caso, trasladar la gobernanza a niveles territoriales inferiores es importante, así como la creación de plataformas intermediarias u organismos de coordinación y redes informales. El informe también recomienda la reducción de la complejidad de los programas. El aprendizaje de las políticas y el desarrollo de capacidades deberían estar organizados a través de medidas específicas, como debates estratégicos, acciones transnacionales, estructuras de apoyo y difusión de las buenas prácticas.

5.   Observaciones generales

5.1   El CESE está convencido y, en efecto, ha defendido reiteradamente en dictámenes anteriores, que la asociación que es genuina y profunda propiciará una utilización más específica y eficaz de los Fondos Estructurales y, en consecuencia, el éxito de los proyectos. La asociación debe basarse en una perspectiva a largo plazo de la participación real brindando iguales oportunidades a los interlocutores del sector privado que participen junto con las autoridades públicas. La asociación real da lugar a una situación que beneficia a todas las partes interesadas.

5.2   El ciudadano debe ser el centro de todas las políticas comunitarias. De este modo, la asociación en el contexto de los Fondos Estructurales debería reflejar un planteamiento de abajo arriba y brindar oportunidades a todos los ciudadanos y sus organizaciones para que participen en la política de cohesión y en los proyectos que financia. Cuando el principio de asociación permite la programación y aplicación, conduce a la activa participación de los ciudadanos y la sociedad civil organizada en la política de cohesión, reforzando así la democracia.

5.3   Conseguir una cultura de verdadera participación es un proceso de aprendizaje. Se trata de dar facultades a los interlocutores y crear la igualdad de oportunidades para todos los que toman parte en todas las fases de aplicación de la política de cohesión. La evidencia demuestra que los recursos para el desarrollo de capacidades han desempeñado un papel crucial para que la asociación sea más eficiente. Por consiguiente, deberían usarse tales recursos para todos los interlocutores, tanto públicos como privados, y en todos los programas operativos, y no sólo en las regiones de la convergencia. Es muy necesaria una «formación conjunta» entre los interlocutores del sector público y los del sector privado.

5.4   Existe un desequilibrio entre interlocutores en lo que respecta a la influencia y al poder, al acceso a la información, a los medios financieros, a la capacidad profesional, etc. Para el período posterior a 2013 hay una gran necesidad de establecer un marco que cree un nuevo equilibrio entre las autoridades públicas y el sector privado a través de un modelo de gobernanza basado en el principio de asociación en el que las dimensiones regionales y locales, así como los agentes privados económicos y sociales, sean piedras angulares.

5.5   Todos los interlocutores públicos y privados deben confiar unos en otros y superar sus propios intereses particulares; esto requiere un cambio de mentalidad. Se necesita una nueva cultura de diálogo basada en «pensar primero a pequeña escala» que cubra las necesidades de las empresas y las organizaciones locales. Las autoridades públicas deben estar abiertas a las contribuciones aportadas; los interlocutores privados necesitan comprometerse, algo que se puede estimular permitiendo una mayor cofinanciación privada en los proyectos. La implicación de los interlocutores debe buscarse desde el principio, capacitándolos para desempeñar un papel decisivo y constructivo.

5.6   Los interlocutores sociales son agentes socioeconómicos clave y deben implicarse, al igual que las organizaciones de la economía social y las ONG. Es importante fomentar el pluralismo incluyendo a pequeñas empresas innovadoras, organizaciones y otros agentes que puedan ser protagonistas para el futuro. Sin embargo, la asociación también debería ser flexible y centrarse en las necesidades específicas de los diferentes programas.

5.7   Como se ha afirmado supra, la cultura política, la tradición y la experiencia determinan cómo el principio de asociación se aplica en los Estados miembros. Como quiera que éstos presentan grandes variaciones en una Unión de 27 Estados miembros, no hay ningún modelo homogéneo para todos los contextos. Por tanto, las prácticas deben compartirse en el marco de un proceso de aprendizaje mutuo; todas las partes interesadas comparten una responsabilidad común para la difusión de las buenas prácticas, aumentando así su eficacia.

5.8   Las responsabilidades, los derechos y las obligaciones en el contexto de la asociación son diferentes según el papel y la situación de los interlocutores. Esto se da, en particular, cuando el derecho de participación afronta los poderes decisorios en materia de presupuestos. Aun así, esta dicotomía puede superarse si todos los interlocutores adoptan un enfoque consensuado sobre la estrategia y la financiación.

5.9   En el Reglamento vigente, es el Estado miembro el que se encarga de la aplicación del principio de asociación de acuerdo con la normativa y los usos nacionales. Para el CESE, hay una necesidad fuerte y urgente de imponer requisitos mínimos europeos sobre cómo organizar un alto nivel de asociación. Por consiguiente, el CESE considera que el FEDER debería reorientarse en mayor medida hacia la pequeña empresa, la innovación y el desarrollo local, para utilizar instrumentos que favorezcan y beneficien a la asociación, como programas puntuales, subvenciones globales, etc.

5.10   La programación en general puede y debe reformarse para reforzar la asociación. Esto sucederá consiguiendo que los programas sean más específicos y estén más centrados en los problemas en cuanto al objetivo y ámbito (por ejemplo: área geográfica, sector, tarea).

5.11   Que las estructuras del programa determinan directamente las perspectivas de éxito de una asociación estaba claro en las iniciativas comunitarias, como EQUAL y URBAN II, en las que se exigía expresamente una asociación. El hecho de que estas iniciativas hayan sido suprimidas puede considerarse un retroceso del principio de asociación en comparación con el período de programación 2000-2006. Muchos Estados miembros no han conseguido integrar la experiencia EQUAL en el actual período de programación, a pesar de que en el Reglamento del FSE hay una disposición al respecto.

5.12   Orientado a las áreas rurales, LEADER fue, desde el principio, un precursor de la ejecución del principio de asociación. Incluso si ya no es una iniciativa comunitaria, debe señalarse que el método LEADER se integra completamente como eje obligatorio de los programas de desarrollo rural en el período actual, tanto gracias al éxito de la iniciativa como a las disposiciones más rigurosas del artículo 6 del Reglamento (CE) 1698/2005 sobre el FEADER. Su objetivo es implicar y movilizar a los interlocutores locales creando alianzas territoriales para el desarrollo endógeno en el ámbito local. La creación de una asociación local conocida como «grupo de acción local» (GAL) es una característica original. En la toma de decisiones a escala local, los interlocutores socioeconómicos y la sociedad civil tienen mayoría. LEADER está apoyado por redes rurales nacionales, integradas por una amplia asociación que enlaza los proyectos locales a nivel nacional y comunitario.

5.13   El CESE lamenta que el papel de la Comisión Europea, en los últimos años, haya sido más bien formal y de procedimiento, centrándose más en las auditorías y menos en los verdaderos resultados. Asimismo, subraya que la Comisión debería ser más fuerte y proactiva en la ejecución del principio de asociación a todos los niveles. En un regreso a la filosofía de la política de cohesión del pasado, la Comisión debería transformarse y pasar de ser sólo un observador a convertirse en un «interlocutor» real e implicado.

5.14   El CESE ha observado que los procedimientos complejos administrativos y financieros relacionados con programas y proyectos de los Fondos Estructurales tienen un efecto sofocante, desalentador e incluso disuasorio para que especialmente las PYME, las microempresas y las organizaciones de la economía social se beneficien de los Fondos Estructurales. Para el CESE, la simplificación de tales procedimientos tanto en la UE como a nivel nacional es, por tanto, un complemento lógico a la necesidad de llegar a una asociación fructífera, así como a la agilización de los pagos. Ésta es una cuestión de absoluta urgencia.

5.15   Las subvenciones globales se han revelado sumamente eficaces a la hora de acercar la gestión de los fondos a los beneficiarios y a sus necesidades. Dichas subvenciones han contribuido a la financiación de pequeños proyectos. El CESE lamenta que este sistema se haya visto severamente reducido en la ronda actual con respecto al período 2000-2006. Asimismo, propone que todos los Estados miembros hagan un amplio uso de las subvenciones globales en ambos fondos con verdadera implicación de los beneficiarios, a fin de liberar el enorme potencial de las PYME y de la economía social.

5.16   Una actividad más fuerte y extensa del BEI sería bienvenida en este contexto. El CESE también aboga por reforzar el programa JEREMIE con vistas a estimular el apoyo a las pequeñas empresas y a sus organizaciones.

5.17   El CESE reitera su petición de integrar y coordinar todos los fondos asociados a la política de cohesión de la Unión, incluyendo también el FEADER y el Fondo Europeo para la Pesca en programas operativos únicos. Tal integración fomentará una asociación eficiente, dado que los interlocutores tienen normalmente una visión global del desarrollo. El CESE cree que se trata de una buena oportunidad para proseguir la integración con las políticas nacionales, beneficiándose así por partida doble de un planteamiento integrado a nivel europeo y nacional.

5.18   Esta petición se ajusta plenamente al Informe Barca de abril de 2009 (3), que subraya el papel de la asociación con la sociedad civil organizada a fin de otorgar a la dimensión territorial de la política de cohesión un papel clave en la integración europea. La asociación es fundamental para un uso adecuado y eficaz de los fondos. El informe subraya la necesidad de movilizar a los interlocutores locales en los territorios y de comprometer a los ciudadanos a través del debate público. El Sr. Barca sugiere que en 2010-2012 la futura política de cohesión después de 2013 esté precedida de un debate estratégico y auténtico que implique a la sociedad civil.

6.   Iniciativas europeas para la mejora

6.1   El CESE sostiene que una serie de acciones obligatorias y facultativas a nivel europeo y nacional son necesarias para mejorar y consolidar la asociación en los Fondos Estructurales y para hacer extensivo a todos los Estados miembros lo que se percibe como buenas prácticas en la asociación. El CESE solicita que se modifiquen varios reglamentos de la UE. Además, se necesita un código de buenas prácticas, ligado a una mayor orientación proporcionada por la Comisión Europea.

6.2   El CESE propone que el artículo 11 que establece las medidas de asociación en el Reglamento general 1083/2006 se revise del siguiente modo (se adjunta un texto consolidado con todas las modificaciones propuestas) para su uso futuro en un nuevo Reglamento.

6.2.1

Después de la formulación «de conformidad con la normativa y los usos nacionales», el apartado 1 debería completarse con la formulación «tras un acuerdo con los interlocutores pertinentes». Solamente buscando un acuerdo con los interlocutores sobre la naturaleza de esa asociación puede el proceso legitimarse verdaderamente y llevar a proyectos con más éxito. El CESE se adhiere a las disposiciones ya adoptadas en el marco del Comité del FSE para determinar quiénes son los interlocutores pertinentes; esta disposición particular debería hacerse extensiva a todos los Fondos Estructurales.

6.2.2

El CESE cree que es imprescindible incluir en el artículo 11 la idea de que la aplicación del principio de asociación debería ser supervisada conjuntamente por la Comisión, los Estados miembros y la sociedad civil organizada. El Método Abierto de Coordinación (MAC) proporciona un modelo excelente para hacerlo. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros, establece objetivos, indicadores y directrices, compara resultados e intercambia buenas prácticas y evaluaciones realizadas a través de revisiones paritarias.

6.2.3

El Tratado de Lisboa reconoce el MAC, que figura en los artículos 149, 153, 156, 168, 173 y 181 del TFUE. Por consiguiente, el CESE sugiere introducir una formulación similar que debería añadirse al artículo 11: «La Comisión, en estrecho contacto con los Estados miembros, podrá desarrollar iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de las mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos». También deberían participar las principales organizaciones europeas que representan a los interlocutores sociales y la sociedad civil.

6.2.4

La consulta de los interlocutores económicos y sociales a nivel europeo «debería tener lugar al menos dos veces al año» y también debería incluir a organizaciones preocupadas y representativas, citadas en el artículo 11.1 c), así como a organizaciones de desarrollo rural con el fin de crear un vínculo con el FEADER. Tales consultas ya deberían organizarse como parte de un verdadero debate estratégico a nivel europeo que preceda a la futura política de cohesión después de 2013 (véase el informe Barca).

6.2.5

Asimismo, el CESE sugiere que se perfeccionen los procesos de consulta específica de cada fondo en el ámbito de la UE. Sin reducir el papel privilegiado de los interlocutores sociales, el Comité del FSE debería, tras las consultas adecuadas, designar a un número limitado de observadores de otras organizaciones de partes interesadas representativas.

6.2.6

El CESE aboga enérgicamente por que se modifiquen los reglamentos del FEDER y del FEADER para incluir el concepto desarrollado en el artículo 5 sobre «buena gobernanza y asociación» del Reglamento del FSE. Asimismo, sugiere que en el nuevo Reglamento del FEDER se contemple un Comité de Asociación.

6.2.7

El CESE subraya, en particular, que «se asignará una cantidad adecuada de recursos para que el desarrollo de capacidades esté abierto a todos los interlocutores privados» y, por consiguiente, sugiere que, a título orientativo, habría que reservar un 10 % del presupuesto de asistencia técnica para el desarrollo de capacidades y aprendizaje en todos los programas operativos. Asimismo, habría que apoyar a la formación europea que beneficie al nivel nacional, facilitando así el intercambio de experiencias y buenas prácticas.

6.3   A fin de conseguir la necesaria simplificación, el CESE cree que habría que racionalizar las auditorías y controles sobre los proyectos. Los pagos, las garantías financieras y la prefinanciación deberían agilizarse y adaptarse a las necesidades de los beneficiarios, especialmente cuando se trate de pequeños agentes. Las posibilidades actuales de prefinanciación siguen siendo muy insuficientes, a pesar de las mejoras propuestas por la Comisión en 2009.

6.4   Con objeto de cumplir los requisitos mínimos que lleven a un nivel elevado de asociación, el CESE propone que la Comisión, junto con representantes de las categorías de interlocutores mencionadas en el artículo 11, desarrollen un Código de Buenas Prácticas sobre el ejercicio del principio de asociación, basándose en las siguientes orientaciones:

—	desde el principio, los interlocutores públicos y privados apropiados deberían acordar un plan de información/consulta/participación para la programación, aplicación y evaluación, con claros objetivos y una hoja de ruta;

—	las autoridades competentes deberían informar sobre cómo han tenido en cuenta el principio de asociación en sus propuestas e informes. Los puntos de vista de los interlocutores deberían documentarse clara y abiertamente;

—

la asociación debería asumir la responsabilidad de los procedimientos para seleccionar sus propios miembros en los comités de gestión y otros órganos consultivos constituidos en el marco de los Fondos Estructurales. La selección debería basarse en el interés, la representatividad y la apertura frente a nuevos agentes especializados e innovadores;

—	la asistencia técnica en todos los programas operativos debería estar disponible para todos los interlocutores para el desarrollo de capacidades, la coordinación y la representación; los propios interlocutores deberían formular y gestionar tales proyectos;

—	la asociación debería participar en el establecimiento de los criterios para la selección del proyecto desde el principio;

—	la asociación debería ser un criterio para los proyectos financiados por los fondos;

—	debería fomentarse una asociación transnacional;

—	se deberían establecer indicadores para una gestión eficiente desde el punto de vista de los beneficiarios;

—	se debería aplicar la simplificación de procedimientos y controles;

—	se deberían acelerar los pagos a los beneficiarios;

—	las estrategias a largo plazo deberían debatirse en los comités de gestión u otros organismos adecuados que estén relacionados con el marco estratégico nacional de referencia.

6.5   Cuando se revisen significativamente los programas operativos durante este período de planificación, se debería observar de forma estricta y destacar el principio de asociación.

6.6   El CESE propone que las regiones que deseen compartir sus experiencias y difundir las buenas prácticas constituyan una red de «regiones de excelencia en la asociación». Ya existen embriones para dicha red (4). Para promover dicha iniciativa, el CESE sugiere una acción conjunta entre el propio CESE, el Comité de las Regiones y la Comisión Europea. A decir verdad, el Comité de las Regiones sería un mentor apropiado para tal red.

6.7   Por último, el CESE propone que la Comisión dirija la formación de un grupo de trabajo compuesto por todos los interlocutores pertinentes a nivel europeo para promover el principio de asociación desde diferentes perspectivas y que las normas de ayuda estatal y de contratación pública no tengan efectos negativos en la asociación.

7.   Buenas prácticas

7.1   Durante la redacción del presente Dictamen, las buenas prácticas se han considerado desde el punto de vista de la participación y del papel de los (no de las autoridades públicas). Los casos que se presentan brevemente en otro anexo son sólo un ejemplo, pero sin duda hay más.

7.2   Las buenas prácticas se han considerado desde cuatro puntos de vista: el acceso a la asociación, la capacitación de los interlocutores, las asociaciones de toma de decisiones y las asociaciones con fines concretos.

7.3   Aplicar buenas prácticas en uno de los campos no implica necesariamente que éstas se lleven a cabo de forma general. Por otro lado, el mismo caso podría aplicar buenas prácticas en dos o más campos. Existen algunos casos que deberían resaltarse especialmente como, por ejemplo, el planteamiento sistemático de asociaciones en toda Inglaterra; el fructífero Programa de Paz para la Reconciliación en Irlanda del Norte, en el que las asociaciones locales y la participación de la bases son factores clave; la gestión de la asociación de todos los fondos (incluido el FEADER) para un desarrollo integrado en Mecklemburgo-Pomerania Occidental (D), la gestión única de la sociedad civil (Fundación ONCE y otras) de un programa operativo del FSE (E) y la estructura de apoyo para el sector terciario en Gales (3-SET).

7.4   Se pueden ver los cuatro puntos de vista de buenas prácticas en algunos casos interesantes en los que los Fondos Estructurales se dirigen de forma específica a satisfacerlas necesidades de los agentes locales: la asociación innovadora (sindicatos/cooperativas/bancos) que gestiona la subvención global Esprit in Toscana (I), el uso estratégico y ampliado de las subvenciones globales en Poitou-Charentes (F), los Pactos territoriales austríacos para el empleo y la gestión descentralizada del FSE en Baden-Wurtemberg (D). Los grupos locales de acción en LEADER también deberían mencionarse en este contexto.

7.5   Un proceso dinámico de mejora y desarrollo del principio de asociación también se considera una buena práctica. Un claro ejemplo de ello es Polonia, donde habría que subrayar la gestión descentralizada de los fondos, que han asumido grupos de trabajo en los que los interlocutores desempeñan un papel decisivo. El acuerdo marco nacional (Protocollo d'Intesa) sobre las normas de asociación en Italia, así como su reproducción en algunas regiones como, por ejemplo, Apulia, son buenos ejemplos que cabría seguir.

7.6   El CESE observa que, en general, la implicación de los comités económicos y sociales nacionales o regionales es sólo parcial, con la excepción del CNEL italiano que desempeña un importante papel en la evaluación y legislación regional del Mezzogiorno (sur de Italia). Diversos comités en Portugal, Francia (nivel regional) y Malta participan en la fase de programación.

7.7   El acceso plantea preguntas sobre qué interlocutores son seleccionados y de qué forma. A la hora de designar a los interlocutores, son necesarios procedimientos de transparencia y legitimidad. Normalmente, la selección no supone un problema para los interlocutores sociales, sino más bien para las ONG y, en particular, en la inclusión de grupos vulnerables y marginales como, por ejemplo, los discapacitados, los ex convictos, los roma y otras minorías étnicas.

7.7.1   Confiar la selección a la sociedad civil organizada es una buena práctica. El sistema de elección de la República Checa es un ejemplo interesante.

7.8   Existen interesantes ejemplos de desarrollo de capacidades y de capacitación de la asociación como, por ejemplo:

—	aprendizaje del diálogo social (por ejemplo, la República Checa);

—	consolidar la capacidad profesional en las organizaciones socias (Mezzogiorno, Alemania, España, Poitou-Charentes, Eslovenia);

—	crear centros de conocimientos específicos u «observatorios» («Kompetenzstellen» en Alemania, 3-SET en Gales);

—	desarrollar manuales y guías para organizaciones asociativas a nivel nacional (por ejemplo, DGB Brandemburgo, Alemania) y a nivel europeo (CES, EAPN, Bankwatch).

7.9   En algunos casos la toma de decisiones real sobre qué proyecto financiar se ha delegado en organizaciones de la asociación. Las subvenciones globales son solamente un ejemplo (Italia, Reino Unido, Francia). El modelo sueco (Västra Götaland y otras asociaciones de Fondos Estructurales) y los programas operativos de la mencionada Fundación ONCE son otros ejemplos.

7.10   Algunos programas están bien enfocados; por geografía, grupos, sectores, comunidades, tareas concretas, etc. y, por consiguiente, normalmente están estrechamente vinculados a grupos específicos de interlocutores que tienen un verdadero poder decisorio. El Programa PEACE en Irlanda del Norte, así como los foros sobre el crecimiento (Dinamarca), al igual que las iniciativas locales mencionadas en el punto 7.4, pertenecen a esta categoría de buenas prácticas.

8.   Modificaciones propuestas al actual artículo 11 del Reglamento no 1083/2006 del Consejo:

Artículo 11

Asociación

1.   Los objetivos de los Fondos se llevarán a cabo en el marco de una estrecha colaboración (denominada en lo sucesivo «asociación»), entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. El Estado miembro organizará, de conformidad con la normativa y los usos nacionales , una cooperación con autoridades y organismos tales como:

a)	las autoridades regionales, locales, urbanas y otras autoridades públicas competentes;

b)	los interlocutores económicos y sociales;

c)	cualquier otro organismo pertinente que represente a la sociedad civil, a los interlocutores medioambientales, organizaciones no gubernamentales y organismos responsables de fomentar la igualdad entre mujeres y hombres.

Cada Estado miembro designará a los interlocutores más representativos en los planos nacional, regional y local, y en los ámbitos económico, social, medioambiental o de otro tipo (en lo sucesivo, «interlocutores»), de conformidad con la normativa y los usos nacionales, atendiendo a la necesidad de promover la igualdad entre hombres y mujeres, así como el desarrollo sostenible a través de la integración de los requisitos de protección y mejora del medio ambiente.

2.   La cooperación se llevará a cabo con plena observancia de las respectivas competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada categoría de interlocutores, tal como se encuentran definidas en el apartado 1. La cooperación abarcará la elaboración, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de los programas operativos. Los Estados miembros asociarán, oportuno, a cada uno de los interlocutores pertinentes y, en particular, a las regiones, a las distintas fases de programación, dentro de los plazos establecidos para cada fase.

3.   La Comisión consultará sobre la ayuda de los Fondos a las organizaciones representativas de los interlocutores en el ámbito europeo.

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(1)  Véase el artículo 11 del Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo sobre los Fondos Estructurales.

(2)  «Gobernanza y asociación a nivel nacional y regional, y una base para proyectos en el ámbito de la política regional», ponente: Jean-Marie Beaupuy, votación del Parlamento Europeo el 21.10.2008.

(3)  Un programa para la reforma de la política de cohesión. Un enfoque de base local para superar los retos y las expectativas de la Unión Europea - mayo de 2009.

(4)  Por ejemplo: Reves (asociación de autoridades regionales y locales y economía social), Bankwatch Network, IQ net (autoridades regionales de gestión e investigación), la iniciativa ECAS, y la Comunidad de Prácticas con autoridades gestoras del FSE.

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