18.7.2018   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

L 181/39

(1)

Στις 26 Μαρτίου 2018 η Επιτροπή δημοσίευσε ανακοίνωση για την έναρξη έρευνας διασφάλισης σχετικά με τις εισαγωγές 26 κατηγοριών προϊόντων σιδήρου και χάλυβα (2018/C 111/10) (3) στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει την έρευνα δεδομένου ότι υπάρχουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία ότι οι εισαγωγές των προϊόντων ενδέχεται να προκαλούν ή υπάρχει κίνδυνος να προκαλέσουν σοβαρή ζημία στον σχετικό ενωσιακό κλάδο παραγωγής.

(2)

Στις 28 Ιουλίου, η Επιτροπή δημοσίευσε επίσης ανακοίνωση με την οποία η έρευνα επεκτάθηκε σε δύο επιπλέον κατηγορίες προϊόντων (4).

(3)

Από τα στοιχεία που περιήλθαν στην Επιτροπή από τον εφαρμοζόμενο μηχανισμό εκ των προτέρων επιτήρησης των εισαγωγών σιδήρου και χάλυβα (5) και από πηγές του ενωσιακού κλάδου παραγωγής προέκυψε ότι η αυξητική τάση των εισαγωγών των συγκεκριμένων κατηγοριών προϊόντων και η επικράτηση απειλητικών συνθηκών για την οικονομία και το εμπόριο, μεταξύ άλλων και όσον αφορά την κατάσταση στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής χάλυβα, δικαιολογούσαν τη διενέργεια διεξοδικής εξέτασης.

(4)

Επιπλέον, λόγω των μέτρων κατά των εισαγωγών σιδήρου και χάλυβα που έλαβαν οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής («ΗΠΑ») σύμφωνα με το άρθρο 232 του νόμου για την ανάπτυξη του εμπορίου (Trade Expansion Act) του 1962 («άρθρο 232»), υπήρχε υψηλός κίνδυνος περαιτέρω αύξησης των εισαγωγών λόγω εκτροπής του εμπορίου.

(5)

Οι συνθήκες αυτές, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι η παγκόσμια παραγωγική ικανότητα εξακολουθεί να είναι πλεονάζουσα, μπορεί να θέσουν σε κίνδυνο τον ενωσιακό κλάδο παραγωγής χάλυβα, ο οποίος παραμένει ευάλωτος σε μια πιθανόν επικείμενη αύξηση των εισαγωγών και βρίσκεται στο στάδιο της ανάκαμψης από τα πλήγματα που κατάφεραν οι αθέμιτες εμπορικές πρακτικές, όπως αποδεικνύει ο σημαντικός αριθμός μέτρων εμπορικής άμυνας σε σχέση με προϊόντα σιδήρου και χάλυβα που ελήφθησαν παγκοσμίως κατά το πρόσφατο παρελθόν.

(6)

Στις 11 Απριλίου 2018 η Επιτροπή εξέδωσε σημείωση στον φάκελο η οποία περιέχει σημαντικά στατιστικά στοιχεία για τις εισαγωγές και τους διαθέσιμους δείκτες ζημίας. Σε σχέση με την εν λόγω σημείωση στον φάκελο, η Επιτροπή έλαβε 41 παρατηρήσεις από τρίτες χώρες, εθνικές ενώσεις και μεμονωμένες χαλυβουργίες.

(7)

Αρκετοί ενδιαφερόμενοι υποστήριξαν ότι η Επιτροπή δεν γνωστοποίησε τα αποδεικτικά στοιχεία στα οποία βασίστηκε η έναρξη της έρευνας διασφάλισης με επαρκή και έγκαιρο τρόπο. Προβλήθηκε το επιχείρημα ότι ως αποτέλεσμα της εν λόγω παράλειψης δεν δόθηκε στους ενδιαφερόμενους η δυνατότητα να ασκήσουν πλήρως τα δικαιώματα υπεράσπισής τους. Πιο συγκεκριμένα, αρκετοί ενδιαφερόμενοι ισχυρίστηκαν ότι η σημείωση στον φάκελο που κατέστη διαθέσιμη στις 11 Απριλίου 2018 δεν περιείχε δεδομένα για τις ενωσιακές πωλήσεις, τις ενωσιακές εξαγωγές, την ενωσιακή κατανάλωση και τη συνολική ενωσιακή παραγωγή.

(8)

Σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς αυτούς, η σημείωση στον φάκελο περιείχε δεδομένα για τις ενωσιακές πωλήσεις, την ενωσιακή κατανάλωση και τη συνολική ενωσιακή παραγωγή. Επίσης, η Επιτροπή θεωρεί ότι, επιπλέον, τα κυριότερα σημεία και αποδεικτικά στοιχεία συνοψίζονται επαρκώς τόσο στην ανακοίνωση για την έναρξη έρευνας που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και στην κοινοποίηση της έρευνας στον ΠΟΕ δυνάμει του άρθρου 12.1(α) της συμφωνίας του ΠΟΕ για τα μέτρα διασφάλισης.

(9)

Η Επιτροπή θεωρεί, συνεπώς, ότι έχει εκπληρώσει τις νομικές υποχρεώσεις της όσον αφορά την επαρκή προστασία των δικαιωμάτων υπεράσπισης των ενδιαφερομένων. Σε κάθε περίπτωση, οι ενδιαφερόμενοι έχουν ακόμη τη δυνατότητα να ασκήσουν τα δικαιώματά τους κατά το υπόλοιπο της έρευνας.

(10)

Η Επιτροπή, προκειμένου να συγκεντρώσει τα απαιτούμενα στοιχεία για τη διενέργεια διεξοδικής αξιολόγησης, απέστειλε ερωτηματολόγια σε γνωστούς παραγωγούς της ΕΕ και σε κάθε παραγωγό-εξαγωγέα, εισαγωγέα και χρήστη των προϊόντων που αποτελούν αντικείμενο της έρευνας ο οποίος είχε υποβάλει σχετικό αίτημα εντός των προθεσμιών που τάσσονταν στην ανακοίνωση για την έναρξη έρευνας. Οι εν λόγω ενδιαφερόμενοι, όπως και τρίτες χώρες, κλήθηκαν και αυτοί να υποβάλλουν σχετικές παρατηρήσεις. Η Επιτροπή έλαβε 222 απαντήσεις σε ερωτηματολόγια και 74 παρατηρήσεις.

(11)

Η Επιτροπή κίνησε την έρευνα διασφάλισης για 26 κατηγορίες προϊόντων σιδήρου και χάλυβα που εισάγονται στην ΕΕ, και στις 28 Ιουλίου το πεδίο της έρευνας επεκτάθηκε σε 2 επιπλέον κατηγορίες προϊόντων μέσω ανακοίνωσης για την τροποποίηση της ανακοίνωσης για την έναρξη έρευνας (6). Οι 28 κατηγορίες προϊόντων (το «υπό εξέταση προϊόν» ή οι «υπό εξέταση κατηγορίες προϊόντων») καλύπτονται στο σύνολό τους από τον μηχανισμό επιτήρησης των εισαγωγών σιδήρου και χάλυβα που θέσπισε η Επιτροπή τον Μάιο του 2016. Υπόκεινται επίσης στα δασμολογικά μέτρα που έλαβαν οι ΗΠΑ σύμφωνα με το άρθρο 232. Οι υπό εξέταση κατηγορίες προϊόντων, μαζί με τους κωδικούς ΣΟ στους οποίους κατατάσσονται επί του παρόντος παρατίθενται στο παράρτημα I.

(12)

Στο πλαίσιο της παρούσας προκαταρκτικής αξιολόγησης, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι 28 κατηγορίες προϊόντων που παράγει ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής (εφεξής το «ομοειδές προϊόν» ή οι «ομοειδείς κατηγορίες προϊόντων») είναι ομοειδείς ή ευθέως ανταγωνιστικές με τις υπό εξέταση κατηγορίες προϊόντων. Τόσο τα παραγόμενα στην Ένωση όσο και τα εισαγόμενα υπό εξέταση προϊόντα έχουν τα ίδια βασικά φυσικά, τεχνικά και χημικά χαρακτηριστικά· έχουν τις ίδιες χρήσεις, και υπάρχουν άμεσα διαθέσιμες πληροφορίες για την τιμή και την ποιότητά τους· επίσης πωλούνται μέσω παρεμφερών ή πανομοιότυπων διαύλων που τα αγοράζουν ή μπορούν να τα αγοράζουν τόσο από εγχώριους όσο και, εναλλακτικά, από ξένους εισαγωγείς. Ως εκ τούτου, υπάρχει έντονος ανταγωνισμός μεταξύ των υπό εξέταση κατηγοριών προϊόντων και εκείνων που παράγονται από τον ενωσιακό κλάδο παραγωγής στις αντίστοιχες κατηγορίες.

(13)

Η Επιτροπή διαπίστωσε επίσης στο πλαίσιο της παρούσας προκαταρκτικής ανάλυσης ότι υπάρχει σημαντική αλληλοσυσχέτιση και έντονος ανταγωνισμός μεταξύ προϊόντων που ταξινομούνται σε διαφορετικές κατηγορίες προϊόντων καθώς και μεταξύ προϊόντων σε διάφορα στάδια παραγωγής εντός συγκεκριμένων κατηγοριών, δεδομένου ότι κάποιες από τις κατηγορίες περιέχουν τις κύριες πρώτες ύλες ή τους κύριους συντελεστές για την παραγωγή άλλων προϊόντων σε άλλες κατηγορίες προϊόντων.

(14)

Την αλληλοσυσχέτιση και τον ανταγωνισμό εντός και μεταξύ κατηγοριών προϊόντων καταδεικνύουν ορισμένα παραδείγματα. Οι πλατιές ταινίες θερμής έλασης, για παράδειγμα, παράγονται από πλάκες και μετατρέπονται με έλαση σε ρόλους ή παράγονται ως πλατέα προϊόντα με έλαστρα «quarto». Με την κοπή των ταινιών κατά μήκος παράγονται φύλλα. Οι στενές ταινίες παράγονται είτε απευθείας είτε με σχίσιμο πλατιών ταινιών θερμής έλασης. Πλατέα προϊόντα θερμής έλασης χρησιμοποιούνται επίσης στην κατασκευή αγωγών και σωλήνων για την πετροχημική βιομηχανία και πλατέα προϊόντα ψυχρής έλασης χρησιμοποιούνται εν συνεχεία από κατασκευαστές συγκολλημένων σωλήνων. Μεγάλο μέρος των παραγόμενων πλατιών ταινιών θερμής έλασης υφίστανται περαιτέρω επεξεργασία με στόχο την παραγωγή ταινιών ψυχρής έλασης, οι οποίες είναι πιο λεπτές και έχουν καλύτερα τελειωμένη επιφάνεια. Μεγάλο ποσοστό των προϊόντων ψυχρής έλασης επενδύεται με μέταλλα, κασσίτερο ή χρώμιο για τη βιομηχανία κονσερβών ή ψευδάργυρο (7).

(15)

Πολλοί παραγωγοί στην Ένωση δραστηριοποιούνται στην παραγωγή της πλειονότητας των προαναφερθέντων προϊόντων. Για παράδειγμα, η Arcelor Mittal δεν περιορίζεται στην παραγωγή φύλλων και ταινιών θερμής και ψυχρής έλασης, αλλά δραστηριοποιείται και στην επένδυση διάφορων προϊόντων σιδήρου και χάλυβα και στην παραγωγή λαμαρινών. Ομοίως, εταιρείες όπως οι Voest Alpine και Tata Steel παράγουν φύλλα και ταινίες θερμής και ψυχρής έλασης, αλλά και επενδυμένα προϊόντα σιδήρου και χάλυβα που κατασκευάζονται από αυτά τα προϊόντα.

(16)

Αυτό επιπλέον έχει ως αποτέλεσμα, δεδομένου του βαθμού αλληλοσυσχέτισης, η ανταγωνιστική πίεση να μπορεί εύκολα να μεταφερθεί από το ένα προϊόν στο άλλο. Για παράδειγμα, σε περίπτωση επιβολής μέτρων εμπορικής άμυνας σε ένα προϊόν, π.χ. στους ρόλους χάλυβα, το προϊόν αυτό μπορεί να υποβληθεί σε περαιτέρω μεταποίηση στην ίδια χώρα και να εξαχθεί με διαφορετική μορφή με στόχο να αποφεύγονται τα πρόσθετα μέτρα και, παράλληλα, να παραμένει ανταγωνιστικό με τα εγχώρια προϊόντα. Δεν αποκλείεται επίσης το ενδεχόμενο τρίτες χώρες να εισάγουν κάποια από αυτά τα προϊόντα με χαμηλό κόστος και, αφού τα μεταποιήσουν, να τα εξάγουν εκ νέου στην Ένωση.

(17)

Εξαιτίας αυτών των αλληλοσυσχετίσεων και διασυνδέσεων, και δεδομένου ότι —όπως εξηγείται κατωτέρω— η δυνητική εκτροπή του εμπορίου λόγω των μέτρων που έλαβαν οι ΗΠΑ σύμφωνα με το άρθρο 232 αφορά όλες τις κατηγορίες προϊόντων για τον λόγο ότι τα μέτρα αυτά εφαρμόζονται οριζόντια σε όλα τα προϊόντα σιδήρου και χάλυβα, αδιακρίτως σχήματος μεγέθους ή σύνθεσης, η ανάλυση για τους σκοπούς της προσωρινής αξιολόγησης διεξήχθη τόσο συνολικά για τις 28 κατηγορίες προϊόντων, ως το υπό εξέταση προϊόν (ήτοι σίδηρος και χάλυβας σε διάφορα σχήματα και μορφές), όσο και σε μεμονωμένο επίπεδο για κάθε κατηγορία προϊόντων (8).

(18)

Στην πλειονότητά τους οι παραγωγοί της Ένωσης είναι μέλη της ευρωπαϊκής συνομοσπονδίας των βιομηχανιών σιδήρου και χάλυβα («Eurofer») ή, στον βαθμό που τα προϊόντα είναι αγωγοί και σωλήνες, μέλη της ευρωπαϊκής ένωσης βιομηχανιών χαλυβδοσωλήνων («ESTA»). Οι δύο αυτές βιομηχανικές ενώσεις αντιπροσωπεύουν το 95 % και πλέον της ενωσιακής παραγωγής σιδήρου και χάλυβα. Τα μέλη τους είναι εγκατεστημένα σε όλα σχεδόν τα κράτη μέλη.

(19)

Για λογαριασμό των μελών τους, οι εν λόγω βιομηχανικές ενώσεις ενημέρωσαν την Επιτροπή ότι τάσσονται υπέρ της έναρξης της έρευνας διασφάλισης, καθώς και της λήψης μέτρων για την αντιμετώπιση, μεταξύ άλλων, της εκτροπής του εμπορίου λόγω των μέτρων του άρθρου 232 που διαταράσσει σοβαρά την αγορά χάλυβα, η οποία δεν έχει ανακάμψει ακόμα πλήρως από την κρίση στον τομέα της χαλυβουργίας.

(20)

Βάσει στοιχείων της Eurostat, του μηχανισμού εκ των προτέρων επιτήρησης των εισαγωγών σιδήρου και χάλυβα, καθώς και στοιχείων που υποβλήθηκαν από τον ενωσιακό κλάδο παραγωγής, η Επιτροπή διεξήγαγε προκαταρκτική ανάλυση της αύξησης των εισαγωγών των υπό εξέταση προϊόντων κατά την περίοδο 2013-2017. Η Επιτροπή εξέτασε επίσης την εξέλιξη των εισαγωγών κατά τη διάρκεια του πρώτου τριμήνου του 2018 προκειμένου να επιβεβαιώσει την πρόσφατη αύξηση των εισαγωγών.

(21)

Οι συνολικές εισαγωγές των υπό εξέταση προϊόντων παρουσίασαν την ακόλουθη εξέλιξη:

(22)

Συνολικά, οι εισαγωγές των 28 υπό εξέταση κατηγοριών προϊόντων αυξήθηκαν αθροιστικά και σε απόλυτες τιμές κατά 62 % την περίοδο 2013-2017. Η αύξηση των εισαγωγών ήταν ιδιαιτέρως αισθητή έως το 2016. Έκτοτε, οι εισαγωγές συνέχισαν να αυξάνονται και παρέμειναν σε πολύ υψηλά επίπεδα.

(23)

Οι εισαγωγές για τη συντριπτική πλειονότητα των επιμέρους κατηγοριών προϊόντων που καλύπτει η έρευνα επίσης σημείωσαν αύξηση σε απόλυτες τιμές την τελευταία πενταετία. Για παράδειγμα, οι εισαγωγές των μεγαλύτερων κατηγοριών από την άποψη των εισαγωγών (κατηγορίες προϊόντων 1, 4 και 7) αυξήθηκαν κατά 45 %, 168 % και 78 %, αντίστοιχα.

(24)

Ωστόσο, δεν καταγράφηκε αύξηση για 5 κατηγορίες προϊόντων, ήτοι τις κατηγορίες 10, 11, 19, 24 και 27. Η Επιτροπή θεωρεί, συνεπώς, ότι οι εν λόγω κατηγορίες προϊόντων θα πρέπει στο παρόν στάδιο να εξαιρεθούν από το πεδίο εφαρμογής των προσωρινών μέτρων. Εντούτοις, η Επιτροπή διατηρεί το δικαίωμα να συμπεριλάβει αυτές τις 5 κατηγορίες προϊόντων στο πεδίο εφαρμογής των οριστικών μέτρων και για τον σκοπό αυτό θα συνεχίσει να παρακολουθεί τις εισαγωγές που εμπίπτουν στις κατηγορίες αυτές. Η εξέλιξη των εισαγωγών για κάθε κατηγορία προϊόντων παρουσιάζεται στο παράρτημα II.

(25)

Πέραν της εξαίρεσης, στο παρόν στάδιο, των ανωτέρω κατηγοριών προϊόντων, η Επιτροπή εξέτασε επίσης το ενδεχόμενο εξαίρεσης ορισμένων χωρών από το πεδίο εφαρμογής των μέτρων στη βάση των συμπερασμάτων της αιτιολογικής σκέψης 121. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα η Επιτροπή να εξαιρέσει τις εισαγωγές αυτών των κατηγοριών προϊόντων από τις εν λόγω χώρες από την υπόλοιπη προκαταρκτική ανάλυση και να επανεξετάσει την εξέλιξη των εισαγωγών.

(26)

Στη βάση αυτή, οι εισαγωγές των υπό εξέταση προϊόντων στο πλαίσιο της παρούσας προκαταρκτικής αξιολόγησης, παρουσίασαν την ακόλουθη εξέλιξη:

(27)

Οι εισαγωγές αυξήθηκαν σε απόλυτες τιμές κατά 68 % στη διάρκεια της περιόδου 2013-2017, ενώ η αύξηση των μεριδίων αγοράς κυμάνθηκε από 12,1 % έως 17,80 %. Η πλέον αισθητή αύξηση καταγράφηκε την περίοδο 2013-2016, αλλά οι εισαγωγές συνέχισαν να αυξάνονται και παρέμειναν σε υψηλά επίπεδα και το 2017.

(28)

Η αυξητική τάση των εισαγωγών συνεχίζεται το 2018. Από τη σύγκριση του πρώτου τριμήνου του 2018 με το πρώτο τρίμηνο του 2017, προκύπτει ότι η συνολική αύξηση ανέρχεται σε 10 %. Για 9 κατηγορίες προϊόντων η αύξηση υπερβαίνει το 20 % και για μία από τις κατηγορίες αυτές (κατηγορία 13) η αύξηση υπερβαίνει το 100 %. Επιπλέον, η αύξηση αυτή προϋπήρχε της έναρξης ισχύος των μέτρων του άρθρου 232.

(29)

Η Επιτροπή, συνεπώς, συμπεραίνει ότι υπήρξε απότομη, κατακόρυφη και σημαντική αύξηση των εισαγωγών σε απόλυτες τιμές για 23 κατηγορίες προϊόντων. Εξάλλου, η αύξηση των εισαγωγών συνεχίζεται κατά το πρώτο τρίμηνο του 2018 και αναμένεται να ενισχυθεί περαιτέρω ενόψει της αναμενόμενης εκτροπής του εμπορίου λόγω των μέτρων του άρθρου 232.

(30)

Η Επιτροπή διαπιστώνει σε προκαταρκτικό στάδιο ότι η προαναφερθείσα αύξηση στις εισαγωγές προϊόντων σιδήρου και χάλυβα στην Ένωση είναι το αποτέλεσμα απρόβλεπτων εξελίξεων εκπορευόμενων από σειρά παραγόντων που συνετέλεσαν στην εδραίωση και όξυνση ανισορροπιών στο διεθνές εμπόριο των υπό εξέταση προϊόντων.

(31)

Πρώτον, η ονομαστική παγκόσμια ικανότητα παραγωγής χάλυβα υπερδιπλασιάστηκε μετά το 2000, από τα επίπεδα των 1,05 δισεκατ. τόνων το 2000 σε 2,29 δισεκατ. τόνους το 2016 και παρέμεινε σε πολύ υψηλά επίπεδα το 2017 (2,27 δισεκατ. τόνοι) (9). Εξάλλου, η πραγματική παγκόσμια παραγωγή χάλυβα το 2016 (1,6 δισεκατ. τόνοι) ήταν σε κάθε περίπτωση κατά 100 εκατ. τόνους υψηλότερη από την παγκόσμια ζήτηση χάλυβα (1,5 δισεκατ. τόνοι). Συνεπώς, τα τελευταία χρόνια υπήρξε σημαντικό χάσμα ανάμεσα στην ονομαστική παγκόσμια ικανότητα παραγωγής και την πραγματική παραγωγή, καθώς και ανάμεσα στην παραγωγή και τη ζήτηση, με αποτέλεσμα να δημιουργηθεί μια άνευ προηγουμένου πλεονάζουσα παραγωγική ικανότητα στην παγκόσμια αγορά χάλυβα, η οποία εξακολουθεί να υφίσταται παρά τα μέτρα που έχουν ληφθεί για τη συρρίκνωσή της. Επιπλέον, όσον αφορά το μέλλον, ενώ η παγκόσμια παραγωγή το 2017 αυξήθηκε κατά περισσότερο από 5 % λόγω της οικονομικής ανάκαμψης, η αύξηση που θα καταγράψει η παγκόσμια ζήτηση χάλυβα το 2018 θα είναι συγκρατημένη, ενώ για το 2019 προβλέπεται περαιτέρω επιβράδυνση. Το 2017 υπήρξαν σημάδια ανάκαμψης, ωστόσο οι σημαντικοί κίνδυνοι παραμένουν.

(32)

Οι χαλυβουργίες εξακολουθούν να είναι οικονομικά ευάλωτες καθώς, όπως αναφέρεται ανωτέρω, στον τομέα του χάλυβα εξακολουθούν να υφίστανται διαρθρωτικές ανισορροπίες. Τις εν λόγω ανισορροπίες επιτείνουν οι επιδοτήσεις και τα μέτρα κρατικής στήριξης που προκαλούν στρεβλώσεις (10). Δεδομένων των υψηλών πάγιων δαπανών στον τομέα του χάλυβα, πολλοί παραγωγοί χάλυβα, ιδίως σε χώρες όπου το Δημόσιο στρεβλώνει την κανονική λειτουργία των δυνάμεων της αγοράς, διατήρησαν τα ποσοστά χρησιμοποίησης της παραγωγικής ικανότητας σε υψηλά επίπεδα και κατέκλυσαν τις αγορές τρίτων χωρών με τα προϊόντα τους σε χαμηλές τιμές, όταν η εσωτερική κατανάλωση δεν ήταν σε θέση να τα απορροφήσει. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση των εισαγωγών στην ΕΕ και τη γενικότερη συμπίεση των τιμών. Οι τιμές εισαγωγής ήταν κατά κανόνα χαμηλότερες από τις τιμές του ενωσιακού κλάδου παραγωγής το 2017, όπως προκύπτει από τη σύγκριση των μέσων τιμών για κάθε κατηγορία προϊόντων. Η σύγκριση των μέσων τιμών δεν αποτυπώνει κατ' ανάγκη όλες τις ιδιαιτερότητες που μπορεί να επηρεάζουν τη συγκρισιμότητα των στοιχείων, σε κάθε περίπτωση, ωστόσο, παρέχει μια ικανοποιητική ένδειξη του γενικού επιπέδου των τιμών των εισαγωγών σε σύγκριση με τις ενωσιακές τιμές. Διαπιστώθηκε υποτιμολόγηση για 17 κατηγορίες προϊόντων, το εύρος της οποίας κυμαινόταν από 1,2 % έως 23 %.

(33)

Δεύτερον, το παραπάνω φαινόμενο επιτείνουν οι περιοριστικές εμπορικές πρακτικές σε αγορές τρίτων χωρών. Πράγματι, από την περίοδο 2014/2015, ως αντίδραση στην προαναφερθείσα υπερπροσφορά χάλυβα και στις πρακτικές στρέβλωσης της αγοράς, αρκετές χώρες άρχισαν να κάνουν ευρύτερη χρήση μέσων εμπορικής πολιτικής και εμπορικής άμυνας στον τομέα του χάλυβα με στόχο την προστασία των εγχώριων παραγωγών τους. Το Μεξικό, η Νότια Αφρική, η Ινδία και η Τουρκία προέβησαν σε αυξήσεις στους εισαγωγικούς δασμούς που κυμαίνονται από 2,5 % έως 40 % για έναν αριθμό προϊόντων σιδήρου και χάλυβα, όπως, μεταξύ άλλων: χάλυβα θερμής και ψυχρής έλασης, πλατέα προϊόντα χάλυβα όπως ταινίες, καθώς και ράβδους οπλισμού σκυροδέματος. Τα εν λόγω προϊόντα εισάγονταν κατά κανόνα σε αυξανόμενες ποσότητες κατά τη διάρκεια της περιόδου της έρευνας. Επιπλέον, συνεχίστηκε καθ' όλη τη διάρκεια του 2017 η επιβολή από τρίτες χώρες μέτρων που περιορίζουν το εμπόριο: κάποιες χώρες θέσπισαν ελάχιστες τιμές εισαγωγής (Ινδία), κάποιες επέβαλαν υποχρεωτικά εθνικά πρότυπα για τον χάλυβα (Ινδονησία) και άλλες επέβαλαν απαιτήσεις τοπικού περιεχομένου, μεταξύ άλλων μέσω των δημόσιων προμηθειών (ΗΠΑ).

(34)

Εξάλλου, σταθερή αύξηση παρουσιάζει η προσφυγή σε μέσα εμπορικής άμυνας. Βάσει στατιστικών στοιχείων του ΠΟΕ, ενώ την περίοδο 2011-2013 κινήθηκαν ετησίως κατά μέσο όρο περίπου 77 έρευνες με αντικείμενο τον χάλυβα, την περίοδο 2015-2016 ο ίδιος μέσος όρος αυξήθηκε σε 117. Τον Φεβρουάριο του 2018 στις ΗΠΑ εφαρμόζονταν 169 δασμοί αντιντάμπινγκ και αντισταθμιστικοί δασμοί για τον χάλυβα, ενώ βρίσκονταν σε εξέλιξη 25 έρευνες που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε ένα ακόμη πιο περιοριστικό περιβάλλον για τις εισαγωγές χάλυβα στις ΗΠΑ (11). Δεδομένου ότι οι ΗΠΑ είναι μεταξύ των χωρών με τις μεγαλύτερες εισαγωγές χάλυβα —αντιπροσωπεύοντας περίπου το 13,1 % των παγκόσμιων εισαγωγών χάλυβα (το 2016)— ο αντίκτυπος αυτού του τόσο μεγάλου αριθμού μέτρων αποκατάστασης του εμπορίου έγινε ιδιαίτερα αισθητός σε παγκόσμιο επίπεδο.

(35)

Τρίτον, δεδομένου ότι η παγκόσμια παραγωγική ικανότητα εξακολουθεί να είναι πλεονάζουσα, τα παράνομα και περιοριστικά μέτρα που έλαβαν οι ΗΠΑ σύμφωνα με το άρθρο 232 είναι πιθανόν, λόγω της έκτασης και του πεδίου εφαρμογής τους, να προκαλέσουν σημαντική εκτροπή του εμπορίου προϊόντων σιδήρου και χάλυβα προς την Ένωση. Σύμφωνα με τους υπολογισμούς των ΗΠΑ, η επιβολή ενιαίου δασμού σε όλα τα προϊόντα στο πλαίσιο των μέτρων του άρθρου 232, χωρίς να εξαιρείται σχεδόν καμία χώρα, αναμένεται να μειώσει τις εισαγωγές κατά περίπου 13 εκατ. τόνους —που αντιστοιχούν στο 7 % της ενωσιακής κατανάλωσης (12). Η ενωσιακή αγορά αποτελεί γενικώς μια ιδιαίτερα ελκυστική αγορά για τα προϊόντα σιδήρου και χάλυβα, τόσο από την άποψη της ζήτησης όσο και από την άποψη των τιμών. Μερικοί από τους σημαντικότερους εξαγωγείς προς τις ΗΠΑ είναι επίσης παραδοσιακοί προμηθευτές χάλυβα της Ένωσης και, αναμφίβολα, οι χώρες αυτές, όπως και άλλες χώρες οι εξαγωγές και η παραγωγή των οποίων επηρεάζονται από τα μέτρα των ΗΠΑ και την αναμενόμενη μετακύλιση της εκτροπής του εμπορίου, θα ανακατευθύνουν τις εξαγωγές τους προς την Ένωση. Ακόμη και η μερική εκτροπή των ανωτέρω ρευμάτων συναλλαγών προς την Ένωση θα προκαλέσει αναπόφευκτα νέα συμπίεση των τιμών και υποτιμολόγηση στην αγορά της ΕΕ, με αποτέλεσμα οι τιμές να υποχωρήσουν σε επίπεδα παρόμοια με εκείνα του 2016, με σημαντικές αρνητικές συνέπειες για την κερδοφορία του ενωσιακού κλάδου παραγωγής χάλυβα. Θα πρέπει, τέλος, να επισημανθεί ότι η επιπρόσθετη αύξηση των εισαγωγών, η οποία αναμένεται να επιδεινώσει περαιτέρω την οικονομική κατάσταση του ενωσιακού κλάδου παραγωγής χάλυβα, μπορεί να προέλθει κυρίως από χώρες που επί του παρόντος δεν υπόκεινται σε μέτρα δασμών αντιντάμπινγκ/αντισταθμιστικών δασμών.

(36)

Κατά συνέπεια, οι προαναφερθείσες απρόβλεπτες εξελίξεις έχουν επιφέρει και θα εξακολουθήσουν να επιφέρουν αισθητή αύξηση των εισαγωγών χάλυβα στην Ένωση.

(37)

Προκειμένου να διαπιστώσει σε προκαταρκτικό στάδιο εάν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία για πρόκληση σοβαρής ζημίας ή για κίνδυνο πρόκλησης σοβαρής ζημίας στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής σε σχέση με το υπό εξέταση προϊόν που τελεί υπό αξιολόγηση, η Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 9 του κανονισμού 2015/478 και το άρθρο 6 του κανονισμού 2015/755, εξέτασε τις τάσεις σε επίπεδο κατανάλωσης, παραγωγής, χρησιμοποίησης της παραγωγικής ικανότητας, πωλήσεων, μεριδίου αγοράς, τιμών, κερδοφορίας, αποθεμάτων, απόδοσης του απασχολούμενου κεφαλαίου, ταμειακών ροών και απασχόλησης για το υπό εξέταση προϊόν για τα έτη 2013 έως 2017 (εκκρεμεί η συλλογή των στοιχείων για το 2018).

(38)

Η ανάλυση αυτή διεξήχθη τόσο σε συνολικό επίπεδο όσο και μεμονωμένα για καθεμία από τις 23 κατηγορίες προϊόντων ο όγκος εισαγωγών των οποίων σημείωσε αύξηση («προϊόντα/κατηγορίες προϊόντων υπό αξιολόγηση»). Όπως εξηγείται στο τμήμα II ανωτέρω, η Επιτροπή θεωρεί ότι η εν λόγω συνολική και ολοκληρωμένη ανάλυση είναι επαρκής για την παρούσα έρευνα, δεδομένης της αλληλοσυσχέτισης, της διασύνδεσης και της έντασης του ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων προϊόντων από την πλευρά της ζήτησης και της προσφοράς.

(39)

Όσον αφορά τη συνολική κατάσταση, η ενωσιακή κατανάλωση, οι πωλήσεις του ενωσιακού κλάδου παραγωγής και τα αντίστοιχα μερίδια αγοράς παρουσίασαν την ακόλουθη εξέλιξη:

(40)

Η κατανάλωση των προϊόντων υπό αξιολόγηση αυξήθηκε σταθερά σε κάθε έτος της περιόδου 2013-2017, και συνολικά κατά 15 %. Αύξηση σημείωσαν και οι πωλήσεις του ενωσιακού κλάδου παραγωγής, αλλά σε πολύ μικρότερο βαθμό σε σχέση με την ενωσιακή κατανάλωση, και δη κατά μόνο 7 %. Κατά συνέπεια, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής δεν κατάφερε να ωφεληθεί από την αύξηση της ζήτησης στην Ένωση και είδε τα μερίδια αγοράς του να μειώνονται από 86,8 % σε 80,9 %. Υπενθυμίζεται ότι την ίδια περίοδο οι εισαγωγές αυξήθηκαν κατά 68 %.

(41)

Στη βάση των απαντήσεων του ενωσιακού κλάδου παραγωγής στο ερωτηματολόγιο, η παραγωγή και η παραγωγική ικανότητα παρουσίασαν την ακόλουθη εξέλιξη:

(42)

Η παραγωγική ικανότητα αυξήθηκε κατά 3 % την περίοδο 2013-2017, αλλά λιγότερο σε σχέση με την παραγωγή, η οποία αυξήθηκε κατά 9 %. Ως εκ τούτου, το ποσοστό χρησιμοποίησης της παραγωγικής ικανότητας αυξήθηκε από 72 % σε 76 %.

(43)

Τα αποθέματα που τηρούνταν από τις συνεργασθείσες εταιρείες αυξήθηκαν συνολικά κατά 20 % την περίοδο 2013-2017.

(44)

Οι μοναδιαίες τιμές πώλησης, η κερδοφορία και οι ταμειακές ροές του ενωσιακού κλάδου παραγωγής παρουσίασαν την ακόλουθη εξέλιξη:

(45)

Την περίοδο 2013-2016 σημειώθηκε σημαντική συμπίεση των τιμών στην ενωσιακή αγορά: οι μοναδιαίες τιμές πώλησης μειώθηκαν κατά 15 %. Υπενθυμίζεται ότι οι εισαγωγές επίσης αυξήθηκαν σημαντικά στη διάρκεια της περιόδου αυτής. Ωστόσο, η μέση μοναδιαία τιμή πώλησης ανέκαμψε το 2017 και έφτασε σε επίπεδα παρόμοια με εκείνα του 2013. Η κερδοφορία διατηρήθηκε συνολικά σε πολύ χαμηλά επίπεδα την περίοδο 2013-2016. Παρά τη σημαντική μείωση των τιμών, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής πέτυχε, ωστόσο, να μειώσει το κόστος παραγωγής του το 2016 σε τέτοιον βαθμό ώστε να καταφέρει να εξασφαλίσει ένα μικρό επίπεδο κέρδους (2,2 %). Η κατάσταση παρουσίασε προσωρινή ανάκαμψη το 2017. Οι τιμές πώλησης αυξήθηκαν σχεδόν κατά 20 % μεταξύ του 2016 και του 2017, και έφτασαν στα επίπεδα του 2013. Ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής εξασφάλισε επίπεδο κέρδους 6,2 %, καθώς το κόστος παραγωγής (πρώτες ύλες), παρά την αύξηση που σημείωσε, παρέμεινε σε χαμηλότερα επίπεδα από εκείνα του 2013. Οι συνολικές ταμειακές ροές του ενωσιακού κλάδου παραγωγής αυξήθηκαν κατά περίπου 60 %.

(46)

Όσον αφορά την απασχόληση, στη διάρκεια της 5ετούς περιόδου, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής των κατηγοριών προϊόντων υπό αξιολόγηση απώλεσε σχεδόν 10 000 θέσεις εργασίας.

(47)

Παράλληλα με τη συνολική ανάλυση της κατάστασης του υπό εξέταση προϊόντος, η οποία κατά τη γνώμη της Επιτροπής παρέχει την κατάλληλη οπτική γωνία για την αξιολόγηση της αναγκαιότητας της λήψης μέτρων διασφάλισης στο πλαίσιο της παρούσας έρευνας, η Επιτροπή αξιολόγησε επίσης την κατάσταση στο επίπεδο των επιμέρους κατηγοριών προϊόντων προκειμένου να επιβεβαιώσει τις ανωτέρω τάσεις σε αναλυτικό επίπεδο.

(48)

Όσον αφορά τις επιμέρους κατηγορίες προϊόντων, η κατάσταση παρουσιάζει μεγαλύτερες αντιθέσεις, αλλά σε γενικές γραμμές παρατηρούνται οι ίδιες τάσεις. Οι οικονομικοί δείκτες παρατίθενται σε μεμονωμένο επίπεδο και ανά κατηγορία προϊόντων στο παράρτημα III.

(49)

Η ενωσιακή κατανάλωση αυξήθηκε την τελευταία πενταετία σε όλες τις κατηγορίες προϊόντων εκτός από δύο. Αν και η αύξηση ήταν συγκρατημένη σε κάποια επιμέρους προϊόντα, καθώς η ελάχιστη αύξηση ανήλθε σε 2 %, σε άλλα προϊόντα ήταν πολύ πιο αισθητή, καθώς η μέγιστη αύξηση ανήλθε σε 169 %.

(50)

Οι όγκοι πωλήσεων παρέμειναν σταθεροί σε γενικές γραμμές την περίοδο 2013-2017 ή, σε μερικές περιπτώσεις, αυξήθηκαν ελαφρά, αλλά, με την εξαίρεση τριών κατηγοριών προϊόντων, δεν αυξήθηκαν όσο η ενωσιακή κατανάλωση. Ως εκ τούτου, τα μερίδια αγοράς μειώθηκαν στη διάρκεια της πενταετούς περιόδου σε όλα τα προϊόντα εκτός από 3.

(51)

Τα επίπεδα παραγωγής σε γενικές γραμμές αυξήθηκαν για τα 18 από τα 23 επιμέρους προϊόντα, και το ίδιο συνέβη με τα ποσοστά χρησιμοποίησης της παραγωγικής ικανότητας.

(52)

Από την άποψη των τιμών, σημειώθηκε σημαντική μείωση τιμών για κάθε προϊόν (με την εξαίρεση ενός προϊόντος που υπόκειται σε δασμούς αντιντάμπινγκ με τη μορφή ελάχιστης τιμής εισαγωγής) την περίοδο 2013-2016. Οι τιμές ανέκαμψαν το 2017, λόγω της γενικότερης ανάκαμψης της αγοράς χάλυβα, αλλά και ως συνέπεια των διαφόρων μέτρων εμπορικής άμυνας που ελήφθησαν κατά των πρακτικών αθέμιτης τιμολόγησης και των επιδοτούμενων εισαγωγών. Το επίπεδο τιμής 16 προϊόντων παρέμεινε το 2017 χαμηλότερο απ' ό,τι το 2013. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι τα επίπεδα των μέσων τιμών εισαγωγής ήταν, σχεδόν συστηματικά, χαμηλότερα από τις ενωσιακές τιμές σε όλα τα έτη και για όλες τις κατηγορίες προϊόντων.

(53)

Όσον αφορά το κέρδος, όλες οι κατηγορίες προϊόντων πωλούνταν με ζημία ή με πολύ μειωμένο κέρδος μέχρι το 2016. Μόνο 7 προϊόντα κατάφεραν να ανακάμψουν σε επίπεδα κέρδους άνω του 6 % το 2017. Τα συγκεκριμένα προϊόντα είναι σημαντικά από την άποψη του όγκου παραγωγής της ΕΕ και έξι από αυτά υπόκεινται σε (πρόσφατα) μέτρα δασμών αντιντάμπινγκ ή αντισταθμιστικών δασμών. Επισημαίνεται ότι τα μέτρα αφορούν μερικές μόνο χώρες καταγωγής. Όλα τα υπόλοιπα προϊόντα είτε παρέμειναν ζημιογόνα (3 προϊόντα) είτε βρίσκονταν κοντά στο νεκρό σημείο του κύκλου εργασιών (13 προϊόντα). Θεωρείται ότι όταν το επίπεδο κέρδους είναι μικρότερο από 6 % δεν επαρκεί για να καλυφθούν οι επενδύσεις που είναι αναγκαίες για τη διατήρηση της δραστηριότητας, καθώς, στην πλειονότητα των πρόσφατων ερευνών, η Επιτροπή χρησιμοποίησε επίπεδο κέρδους γύρω στο 8 % ως επαρκές επίπεδο κέρδους στον συγκεκριμένο τομέα για την κάλυψη των επενδύσεων. Όσον αφορά τις ταμειακές ροές, στα μισά προϊόντα οι ταμειακές ροές επιδεινώθηκαν την περίοδο 2013-2017 και, μάλιστα, για 6 προϊόντα οι ταμειακές ροές ήταν αρνητικές το 2017. Η απόδοση του απασχολούμενου κεφαλαίου παρέμεινε χαμηλή την περίοδο 2013-2016, αλλά στη συνέχεια βελτιώθηκε για τη μεγάλη πλειονότητα των κατηγοριών προϊόντων, αν και για 5 προϊόντα η απόδοση του απασχολούμενου κεφαλαίου παρέμεινε αρνητική το 2017.

(54)

Όσον αφορά τα αποθέματα, αυτά αυξήθηκαν σε 17 κατηγορίες προϊόντων. Μείωση παρουσίασαν μόνο τα αποθέματα 5 κατηγοριών προϊόντων, ενώ σε μία κατηγορία προϊόντων παρέμειναν στα ίδια επίπεδα στη διάρκεια της περιόδου.

(55)

Η παραπάνω ανάλυση επιβεβαιώνει ότι η κατάσταση του ενωσιακού κλάδου παραγωγής χάλυβα επιδεινώθηκε σημαντικά την περίοδο 2013-2016. Η επιδείνωση αυτή εκδηλώθηκε με τη μορφή της μείωσης των μεριδίων αγοράς, καθώς και της σημαντικής συμπίεσης των τιμών που δεν επέτρεψε στον κλάδο να επωφεληθεί από τη μείωση του κόστους των πρώτων υλών. Οι τάσεις αυτές καταγράφηκαν τόσο σε συνολικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο επιμέρους προϊόντων. Η κατάσταση βελτιώθηκε εν μέρει το 2017. Ενώ πολλές κατηγορίες προϊόντων εξακολουθούν να βρίσκονται κάτω από το επίπεδο του βιώσιμου κέρδους, κάποιες έχουν βελτιωθεί, πιθανότατα ως αποτέλεσμα της πρόσφατης επιβολής μέτρων αντιντάμπινγκ και κατά των επιδοτήσεων. Επομένως, τόσο σε συνολικό επίπεδο όσο και όσον αφορά επιμέρους κατηγορίες προϊόντων, θεωρείται ότι ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής εξακολουθεί να βρίσκεται σε επισφαλή κατάσταση και να είναι ευάλωτος σε περαιτέρω αύξηση των εισαγωγών, ιδίως αν οι εισαγωγές από χώρες που υπόκεινται σε μέτρα εμπορικής άμυνας υποκατασταθούν από άλλες εισαγωγές που θα εκτραπούν από την αγορά των ΗΠΑ ως αποτέλεσμα των μέτρων του άρθρου 232.

(56)

Για παράδειγμα, αυτό ισχύει κατά κανόνα για τις κατηγορίες προϊόντων 1, 2 και 4, οι οποίες είναι σημαντικές από την άποψη της ζήτησης στην Ένωση αλλά και διότι οι συγκεκριμένες κατηγορίες (ιδίως δε οι κατηγορίες 1 και 2) χρησιμοποιούνται ως πρώτη ύλη για την παραγωγή άλλων προϊόντων σιδήρου και χάλυβα. Όσον αφορά τις κατηγορίες 1, 2 και 4, η οικονομική εικόνα ήταν αρνητική το 2016, αλλά εξελίχθηκε σε θετική το 2017 μετά την επιβολή μέτρων αντιντάμπινγκ και κατά των επιδοτήσεων κατά σειράς χωρών όπως, μεταξύ άλλων, η Κίνα και η Ρωσία. Ωστόσο, οι εισαγωγές από τις εν λόγω χώρες έχουν προσφάτως και εν μέρει υποκατασταθεί από εισαγωγές από την Ινδία, την Κορέα και την Τουρκία, εκ των οποίων οι δύο τελευταίες αποτελούν παράλληλα σημαντικό προμηθευτή των ΗΠΑ. Το πρώτο τρίμηνο του 2018, δηλαδή πριν από την επιβολή των μέτρων από τις ΗΠΑ, οι εισαγωγές στην Ένωση είχαν ήδη παρουσιάσει αύξηση όσον αφορά την κατηγορία 1 συγκριτικά με το πρώτο τρίμηνο του 2017, και η αύξηση αυτή οφείλεται κυρίως στις εισαγωγές από την Τουρκία.

(57)

Είναι πιθανόν ενδεχόμενη περαιτέρω αύξηση στις εισαγωγές χάλυβα στην Ένωση να μην επιτρέψει στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής, ο οποίος δεν έχει ανακάμψει ακόμη πλήρως, να επωφεληθεί από τη θετική επίδραση των πρόσφατων μέτρων εμπορικής άμυνας.

(58)

Στην ανακοίνωση για τη χαλυβουργία που εξέδωσε στις 16 Μαρτίου 2016 (13), η Επιτροπή διατύπωσε το συμπέρασμα ότι o ενωσιακός κλάδος παραγωγής χάλυβα αντιμετωπίζει μια σειρά από σημαντικές προκλήσεις ως αποτέλεσμα της παγκόσμιας πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας, της θεαματικής αύξησης των παγκόσμιων εξαγωγών και ενός άνευ προηγουμένου κύματος αθέμιτων εμπορικών πρακτικών.

(59)

Παράλληλα, η Ένωση, προκειμένου να αποκαταστήσει τη ζημία που προκαλούν οι εισαγωγές που αποτελούν αντικείμενο αθέμιτων εμπορικών πρακτικών, επέβαλε σειρά μέτρων αντιντάμπινγκ και κατά των επιδοτήσεων κατά των εισαγωγών προϊόντων σιδήρου και χάλυβα. Συνολικά, επί του παρόντος εφαρμόζονται 19 μέτρα αντιντάμπινγκ ή κατά των επιδοτήσεων κατά των αθέμιτων εισαγωγών 14 κατηγοριών προϊόντων που αποτελούν αντικείμενο της έρευνας, από διάφορες χώρες. Κατά την υπό εξέταση περίοδο, δηλαδή από το 2013 έως το 2017, στο πλαίσιο 13 νέων ερευνών διαπιστώθηκε ότι στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής χάλυβα προκλήθηκε (ή, σε μία περίπτωση, υπήρξε κίνδυνος να προκληθεί) σοβαρή ζημία από αθέμιτες εμπορικές πρακτικές.

(60)

Όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 55, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής εξακολουθεί να βρίσκεται σε επισφαλή κατάσταση και να είναι ευάλωτος σε περαιτέρω αύξηση των εισαγωγών. Η πρόσφατη απόφαση των ΗΠΑ να μην εξαιρεθούν οι εξαγωγές της ΕΕ από το πεδίο εφαρμογής των μέτρων του άρθρου 232 είναι πιθανόν να περιορίσει την ικανότητα του ενωσιακού κλάδου παραγωγής να εξάγει τα προϊόντα του στις ΗΠΑ, και να κάνει την κατάστασή του ακόμη πιο επισφαλή.

(61)

Οι εισαγωγές χάλυβα αυξήθηκαν σημαντικά, παραμένοντας σε υψηλά επίπεδα το 2017. Η περαιτέρω αύξηση των εισαγωγών το 2018 —ιδίως δε από χώρες ή εξαγωγείς που δεν υπόκεινται σε μέτρα εμπορικής άμυνας— είναι πιθανό να μην επιτρέψει στον κλάδο να ανακάμψει πλήρως και να επωφεληθεί από αυτά τα μέτρα. Είναι γεγονός ότι ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής χάλυβα θεωρείται ότι εξακολουθεί να είναι ευάλωτος σε περαιτέρω αύξηση των εισαγωγών.

(62)

Απουσία προσωρινών μέτρων διασφάλισης, είναι πιθανόν η κατάσταση να εξελιχθεί σε πραγματική σοβαρή ζημία στο άμεσο μέλλον.

(63)

Στο πλαίσιο αυτό, δυνάμει του άρθρου 9 παράγραφος 2 του κανονισμού 2015/478 και του άρθρου 6 παράγραφος 3 του κανονισμού 2015/755 η Επιτροπή εξέτασε τον ρυθμό αύξησης των εισαγωγών στην Ένωση και την πιθανότητα να χρησιμοποιηθεί η διαθέσιμη παραγωγική ικανότητα για την πραγματοποίηση εισαγωγών στην Ένωση.

(64)

Πρώτον, όπως διαπιστώνεται ανωτέρω, οι εισαγωγές στην Ένωση αυξήθηκαν σημαντικά την περίοδο 2013-2017, ήτοι κατά 68 % σε συνολικό επίπεδο. Ενώ η αύξηση ήταν ιδιαίτερα σημαντική έως το 2016, οι εισαγωγές συνέχισαν να αυξάνονται και στη μετέπειτα περίοδο, αν και με αργότερο ρυθμό. Όπως επισημαίνεται στις αιτιολογικές σκέψεις (37) και (82) όσον αφορά τις κρίσιμες περιστάσεις, οι εισαγωγές σημείωσαν περαιτέρω σημαντική αύξηση, κατά περίπου 10 %, στο πρώτο τρίμηνο του 2018. Επομένως, ο ρυθμός αύξησης των εισαγωγών είναι σημαντικός.

(65)

Δεύτερον, δεδομένου ότι η παγκόσμια παραγωγική ικανότητα εξακολουθεί να είναι πλεονάζουσα σε διάφορες χώρες, αναμένεται ότι τα περιοριστικά μέτρα που έλαβαν οι ΗΠΑ σύμφωνα με το άρθρο 232 είναι πιθανόν, λόγω της έκτασης και του πεδίου εφαρμογής τους, να προκαλέσουν εκτροπή του εμπορίου προϊόντων σιδήρου και χάλυβα προς την Ένωση.

(66)

Οι ΗΠΑ εξήγγειλαν ότι προτίθενται να μειώσουν τις εισαγωγές κατά περίπου 13 εκατομμύρια τόνους και, στο πλαίσιο αυτό, επέβαλαν τον Μάρτιο του 2018 συμπληρωματικό εισαγωγικό δασμό ύψους 25 % στις εισαγωγές πολύ μεγάλου αριθμού προϊόντων σιδήρου και χάλυβα. Οι ποσότητες σιδήρου και χάλυβα που δεν θα εξάγονται πλέον στις ΗΠΑ αναπόφευκτα θα εκτραπούν προς άλλες τρίτες χώρες.

(67)

Μερικοί από τους σημαντικότερους εξαγωγείς προς τις ΗΠΑ είναι επίσης παραδοσιακοί προμηθευτές χάλυβα της Ένωσης. Είναι σχεδόν βέβαιο ότι οι χώρες αυτές, αλλά και άλλες χώρες, θα επιδιώξουν σε μεγάλο βαθμό να ανακατευθύνουν τις εξαγωγές τους προς την Ένωση. Είναι γεγονός ότι η ενωσιακή αγορά αποτελεί γενικώς μια ιδιαίτερα ελκυστική αγορά για τα προϊόντα σιδήρου και χάλυβα, τόσο από την άποψη της ζήτησης όσο και από την άποψη των τιμών. Η ΕΕ είναι μάλιστα, πίσω από την Κίνα, αλλά μπροστά από τις ΗΠΑ, μία από τις σημαντικότερες αγορές χάλυβα, όπου, αφενός, η ζήτηση έχει αυξηθεί τα τελευταία χρόνια και, αφετέρου, οι τιμές έχουν ανακάμψει.

(68)

Στο πλαίσιο αυτό, τυχόν σημαντική αύξηση της προσφοράς στην ενωσιακή αγορά που θα προκληθεί από τις αθρόες εισαγωγές θα επιφέρει γενικευμένες καθοδικές πιέσεις στις τιμές, με αποτέλεσμα οι τιμές να υποχωρήσουν σε επίπεδα παρόμοια με εκείνα του 2016, με σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις για την κερδοφορία του ενωσιακού κλάδου παραγωγής χάλυβα.

(69)

Υπό αυτές τις συνθήκες, και βάσει των ανωτέρω, διαπιστώνεται σε προκαταρκτικό στάδιο ότι, παρά το γεγονός ότι ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής ανέκαμψε εν μέρει όσον αφορά ορισμένες κατηγορίες προϊόντων το 2017, κυρίως λόγω των μέτρων εμπορικής άμυνας, όσον αφορά τον κύριο όγκο των κατηγοριών προϊόντων υπό αξιολόγηση η οικονομική κατάσταση εξακολουθεί να βρίσκεται σε επίπεδα πολύ χαμηλότερα από αυτά που μπορούν να θεωρηθούν βιώσιμα, με αποτέλεσμα ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής να εξακολουθεί να είναι ευάλωτος στην απότομη αύξηση των εισαγωγών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής χάλυβα βρίσκεται σε κατάσταση κινδύνου πρόκλησης σοβαρής ζημίας όσον αφορά τις 23 κατηγορίες προϊόντων υπό αξιολόγηση.

(70)

Η Επιτροπή διαπίστωσε σε προκαταρκτικό στάδιο ότι υπάρχει αιτιώδης συνάφεια μεταξύ, αφενός, των αυξημένων εισαγωγών του προϊόντος υπό αξιολόγηση και, αφετέρου, του κινδύνου πρόκλησης σοβαρής ζημίας, βάσει των κατωτέρω.

(71)

Πρώτον, υπενθυμίζεται ότι τα προϊόντα που παράγει ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής είναι ομοειδή ή ευθέως ανταγωνιστικά με τα υπό εξέταση προϊόντα. Έχουν τα ίδια βασικά χαρακτηριστικά, τις ίδιες χρήσεις και πωλούνται μέσω παρεμφερών ή πανομοιότυπων διαύλων και βρίσκονται σε έντονο ανταγωνισμό μεταξύ τους ως προς τις τιμές.

(72)

Όπως εξηγείται στα τμήματα IV και VI, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής πλήττεται από απώλεια μεριδίου αγοράς και σημαντική πίεση των τιμών, με αποτέλεσμα το επίπεδο κέρδους τους να είναι αρνητικό ή μη βιώσιμο. Στην περίπτωση ορισμένων προϊόντων, παρά την ανάκαμψη των παραγωγών τους, φαίνεται να είναι επικείμενη η πρόκληση σοβαρής ζημίας.

(73)

Την περίοδο 2013-2017 οι εισαγωγές του υπό εξέταση προϊόντος αυξήθηκαν σημαντικά και απέσπασαν μερίδια αγοράς της Ένωσης με μοχλό τα χαμηλότερα από τον ενωσιακό κλάδο παραγωγής επίπεδα τιμών. Ειδικότερα, το μερίδιο αγοράς των εισαγωγών, συνολικά, αυξήθηκε από 12,2 % σε 17,6 % και οι τιμές εισαγωγής παρέμειναν, σχεδόν συστηματικά, χαμηλότερες από τις ενωσιακές τιμές πώλησης για κάθε επιμέρους προϊόν.

(74)

Η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των αυξημένων εισαγωγών και της κατάστασης του ενωσιακού κλάδου παραγωγής ήταν ιδιαιτέρως σημαντική την περίοδο 2013-2016, όταν οι φθηνές εισαγωγές έφτασαν στο αποκορύφωμά τους (+ 62 %) και οι τιμές του ενωσιακού κλάδου παραγωγής μειώθηκαν κατά 15 %. Για την κατηγορία 13 η μείωση των τιμών έφτασε ακόμη και το 20 % ενώ για τις κατηγορίες 1 και 3 ήταν 19 % και 18 % αντίστοιχα. Ως εκ τούτου, οι ενωσιακοί παραγωγοί των ομοειδών προϊόντων ήταν είτε ζημιογόνοι είτε βρίσκονταν κοντά στο νεκρό σημείο του κύκλου εργασιών. Το 2017 οι εισαγωγές παρέμειναν σε υψηλά επίπεδα και συνέχισαν να είναι υποτιμολογημένες, παρά τη γενική αύξηση των τιμών. Οι τιμές στην ΕΕ ανέκαμψαν, αλλά όχι επαρκώς για μια σειρά προϊόντων τα οποία εξακολούθησαν να πωλούνται είτε με ζημία είτε με μειωμένο κέρδος.

(75)

Αν και το κέρδος ανέκαμψε για κάποιες κατηγορίες προϊόντων, η κατάστασή τους εξακολουθεί να είναι επισφαλής. Ειδικότερα, με βάση τις εξελίξεις των προηγούμενων ετών, οι εν λόγω κατηγορίες προϊόντων είναι ιδιαιτέρως ευαίσθητες στην πίεση των τιμών, και τυχόν περαιτέρω αύξηση των εισαγωγών με χαμηλή τιμολόγηση θα έχει σοβαρό αρνητικό αντίκτυπο στην κατάστασή τους.

(76)

Στο πλαίσιο αυτό, θεωρείται ότι τα περιοριστικά μέτρα που έλαβαν οι ΗΠΑ σύμφωνα με το άρθρο 232 του νόμου για την ανάπτυξη του εμπορίου (Trade Expansion Act) είναι πιθανόν, λόγω της έκτασης και του πεδίου εφαρμογής τους, να προκαλέσουν επικείμενη σοβαρή ζημία.

(77)

Η Επιτροπή, συνεπώς, συμπεραίνει προσωρινά ότι, όσον αφορά τις 23 κατηγορίες προϊόντων υπό αξιολόγηση, υπάρχει αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της αύξησης των εισαγωγών, της πίεσης στις τιμές της ενωσιακής αγοράς χάλυβα και του κινδύνου πρόκλησης σοβαρής ζημίας στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής.

(78)

Για να εξασφαλιστεί ότι η σοβαρή ζημία δεν οφείλεται σε παράγοντες άλλους από την αύξηση των εισαγωγών, η Επιτροπή διεξήγαγε προκαταρκτική ανάλυση προκειμένου να διαπιστώσει εάν οι άλλοι αυτοί παράγοντες ενδεχομένως συνέβαλαν στην πρόκληση σοβαρής ζημίας στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής.

(79)

Η παγκόσμια πλεονάζουσα παραγωγική ικανότητα διαπιστώθηκε ότι έπαιξε έναν ρόλο, από την άποψη ότι έδωσε ώθηση στις φθηνές εισαγωγές προς την Ένωση. Η κατανάλωση των υπό εξέταση προϊόντων σιδήρου και χάλυβα αυξήθηκε και επομένως δεν θα μπορούσε να αποδυναμώσει την αιτιώδη συνάφεια.

(80)

Η Επιτροπή εξέτασε επίσης κατά πόσο η σοβαρή ζημία μπορεί να αποδοθεί στις εισαγωγές των υπό εξέταση προϊόντων από μέλη του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ). Ως αποτέλεσμα της συμφωνίας ΕΟΧ μεταξύ, αφενός, της Ένωσης και των κρατών μελών της και, αφετέρου, των μελών του ΕΟΧ (Νορβηγία, Ισλανδία και Λιχτενστάιν), η Ένωση εγκαθίδρυσε στενή οικονομική ολοκλήρωση με τις αγορές των χωρών του ΕΟΧ, καθώς και με τους κλάδους παραγωγής των υπό εξέταση προϊόντων. Ο κλάδος παραγωγής στις αγορές αυτές είναι ώριμος και κορεσμένος, και εξαιτίας αυτού θεωρείται ότι η εξαίρεση από τα μέτρα διασφάλισης των προϊόντων που προέρχονται από τα μέλη του ΕΟΧ θα έχει ελάχιστες (αν όχι μηδαμινές) επιπτώσεις στα επίπεδα εισαγωγών των προϊόντων. Ειδικότερα, αν και οι εισαγωγές από αυτές τις χώρες έχουν πράγματι συντελέσει, όσον αφορά κάποιες κατηγορίες προϊόντων, σε αύξηση των εισαγωγών (οι συνολικές εισαγωγές από αυτές τις χώρες σημείωσαν αύξηση κατά περίπου 9 %), το ποσοστό των εισαγωγών αυτών επί των συνολικών εισαγωγών είναι περιορισμένο (το μερίδιο του ΕΟΧ στις εισαγωγές είναι περίπου 1,5 %, που αντιστοιχεί συνολικά σε μερίδιο αγοράς 0,3 %). Επίσης, τα μέλη του ΕΟΧ είναι, κατά παράδοση, ήσσονος σημασίας προμηθευτές του υπό εξέταση προϊόντος στις ΗΠΑ, που σημαίνει ότι ο κίνδυνος εκτροπής του εμπορίου διαπιστώθηκε σε προκαταρκτικό στάδιο ότι είναι επίσης περιορισμένος. Συνεπώς, λαμβανομένων υπόψη των, κατά παράδοση, ήσσονος σημασίας προμηθειών προς τις ΗΠΑ, της ωριμότητας του κλάδου παραγωγής στις αγορές του ΕΟΧ και του περιορισμένου συναφούς κινδύνου εκτροπής του εμπορίου που απορρέει από τα παραπάνω, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι εισαγωγές των υπό εξέταση προϊόντων από μέλη του ΕΟΧ ενδέχεται να έχει πολύ οριακή, αν όχι μηδαμινή, συμβολή στον κίνδυνο πρόκλησης σοβαρής ζημίας.

(81)

Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν διαπίστωσε την ύπαρξη άλλων παραγόντων που θα μπορούσαν να αποδυναμώσουν την αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της αύξησης των εισαγωγών και της σοβαρής ζημίας στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής. Παρ' όλ' αυτά, διεξοδικότερη εξέταση όλων των παραγόντων που έχουν συμβάλει, ή ενδέχεται να συμβάλουν, στην πρόκληση ζημίας θα πραγματοποιηθεί κατά τη διάρκεια της υπόλοιπης έρευνας της Επιτροπής.

(82)

Όπως προαναφέρθηκε, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής βρίσκεται στο σύνολό του σε κατάσταση κινδύνου πρόκλησης ζημίας και η σοβαρή ζημία είναι επικείμενη πέραν αμφιβολίας. Για κάποιες επιμέρους κατηγορίες προϊόντων, υπάρχουν ήδη ενδείξεις προς την κατεύθυνση της σοβαρής ζημίας. Η περαιτέρω αύξηση των εισαγωγών είναι πιθανόν να έχει σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις στο σύνολο του κλάδου παραγωγής.

(83)

Η Επιτροπή εξέτασε κατά πόσο συντρέχουν κρίσιμες περιστάσεις υπό τις οποίες κάθε καθυστέρηση θα προκαλούσε ζημία η οποία θα είναι δύσκολο να αποκατασταθεί. Ειδικότερα εξετάστηκε κατά πόσο οι εισαγωγές συνέχισαν να αυξάνονται κατά την πιο πρόσφατη περίοδο.

(84)

Με βάση τη σύγκριση των εισαγωγών προϊόντων σιδήρου και χάλυβα το πρώτο τρίμηνο του 2018 και το πρώτο τρίμηνο του 2017, προκύπτει ότι όσον αφορά τις 18 από τις 23 κατηγορίες προϊόντων οι εισαγωγές αυξήθηκαν κατά 26 %. Η αύξηση των εισαγωγών είναι πιο σημαντική από εκείνη που σημειώθηκε την περίοδο 2016-2017, η οποία ήταν περίπου 2 %.

(85)

Οι δασμοί ύψους 25 % στα προϊόντα σιδήρου και χάλυβα σύμφωνα με το άρθρο 232 θεσπίστηκαν στις 23 Μαρτίου 2018. Στο παρόν στάδιο δεν είναι δυνατό να εκτιμηθούν οι πλήρεις επιπτώσεις των μέτρων των ΗΠΑ από την άποψη της εκτροπής του εμπορίου. Η αύξηση των εισαγωγών προς την Ένωση το πρώτο τρίμηνο του 2018 θα μπορούσε ωστόσο να θεωρηθεί ως μια πρόγευση των επιπτώσεών τους και, επομένως, να αποτελεί μια σαφή ένδειξη της δυνητικής μελλοντικής εξέλιξης των εισαγωγών στην Ένωση μετά την επιβολή των μέτρων των ΗΠΑ.

(86)

Στις 30 Μαΐου 2018 οι ΗΠΑ αποφάσισαν ότι θα πρέπει να επιβληθούν μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 232 και κατά της Ένωσης, του Μεξικού και του Καναδά. Η Επιτροπή εκτιμά ότι αυτό είναι ένα επιπλέον κρίσιμο στοιχείο, δεδομένου ότι όχι μόνο θα περιόριζε τις εξαγωγές της Ένωσης αλλά θα αύξανε και τον κίνδυνο εκτροπής του εμπορίου από τις άλλες δύο σημαντικές χώρες παραγωγής χάλυβα.

(87)

Δεδομένης της επισφαλούς κατάστασης του κλάδου παραγωγής, και ενόψει της πιο πρόσφατης αύξησης των εισαγωγών, η επιπρόσθετη υπερπροσφορά προϊόντων σιδήρου και χάλυβα στην ενωσιακή αγορά, καθώς και η επακόλουθη πίεση στις τιμές, θα έχουν αναμφίβολα σοβαρές συνέπειες στην κατάσταση του ενωσιακού κλάδου παραγωγής.

(88)

Επομένως, η Επιτροπή θεωρεί ότι λόγω του πραγματικού κινδύνου εκτροπής του εμπορίου και του περαιτέρω περιορισμού των εισαγωγών στις ΗΠΑ από σημαντικές χώρες παραγωγής χάλυβα, συντρέχουν κρίσιμες περιστάσεις υπό τις οποίες οποιαδήποτε καθυστέρηση στη θέσπιση προσωρινών μέτρων διασφάλισης θα προκαλούσε ζημία η οποία θα είναι δύσκολο να αποκατασταθεί. Η Επιτροπή, συνεπώς, συμπεραίνει ότι θα πρέπει να θεσπιστούν αμέσως προσωρινά μέτρα διασφάλισης.

(89)

Σύμφωνα με το άρθρο 16 του κανονισμού 2015/478, εξετάστηκε αν, παρά το προσωρινό συμπέρασμα περί κινδύνου πρόκλησης σοβαρής ζημίας, συντρέχουν επιτακτικοί λόγοι από τους οποίους να συμπεραίνεται ότι η θέσπιση μέτρων στην προκειμένη περίπτωση δεν εξυπηρετεί το συμφέρον της Ένωσης. Η ανάλυση του συμφέροντος της Ένωσης βασίστηκε σε αξιολόγηση όλων των ποικίλων συμφερόντων, συμπεριλαμβανομένων αυτών της ενωσιακής βιομηχανίας, των εισαγωγέων και των χρηστών.

(90)

Ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής αποτελείται από περίπου 40 παραγωγούς, που είναι εγκατεστημένοι σε πολλά διαφορετικά κράτη μέλη της Ένωσης και την περίοδο 2013-2017 απασχολούσαν απευθείας 180 000 και πλέον άτομα σε σχέση με τα 25 υπό εξέταση προϊόντα. Όπως διαπιστώθηκε, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής διατρέχει κίνδυνο πρόκλησης σοβαρής ζημίας από την αύξηση των εισαγωγών. Υπενθυμίζεται ότι ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής δεν επωφελήθηκε από την αύξηση της κατανάλωσης και ότι η οικονομική κατάσταση του ενωσιακού κλάδου παραγωγής παραμένει επισφαλής και ευάλωτη σε περαιτέρω αύξηση των εισαγωγών. Η στρατηγική σημασία της βιομηχανίας χάλυβα έχει αναγνωριστεί προ πολλού (14). Είναι προς το συμφέρον της Ένωσης να διαθέτει υγιή και ανταγωνιστική βιομηχανία χάλυβα. Είναι σαφές ότι εάν δεν ληφθούν μέτρα, τόσο οι τιμές όσο και το μερίδιο αγοράς του ενωσιακού κλάδου παραγωγής θα μειωθούν περαιτέρω με αποτέλεσμα τη μείωση της παραγωγής, την αύξηση της οικονομικής ζημίας και την απώλεια θέσεων απασχόλησης, τόσο στον κλάδο του χάλυβα όσο και στους συνδεόμενους βιομηχανικούς κλάδους. Η επιβολή προσωρινών μέτρων διασφάλισης θα αποκαταστήσει προσωρινά τη σοβαρή ζημία και θα διευκολύνει την προσαρμογή του ενωσιακού κλάδου παραγωγής.

(91)

Οι χρήστες και οι εισαγωγείς, σε γενικές γραμμές, επιδιώκουν τη χαμηλότερη δυνατή τιμή για τον χάλυβα, και είναι σαφές ότι, χωρίς τη λήψη μέτρων, οι τιμές θα μειωθούν περαιτέρω. Ωστόσο, είναι επίσης προς το συμφέρον τους να υπάρχει ένας ανταγωνιστικός και βιώσιμος ενωσιακός κλάδος παραγωγής, που θα είναι σε θέση να καλύπτει τις ανάγκες τους.

(92)

Στο πλαίσιο αυτό, αρκετοί ενδιαφερόμενοι στο πλαίσιο της έρευνας υποστήριξαν ότι δεν θα ήταν προς το συμφέρον της Ένωσης να επιβάλει προσωρινά μέτρα διασφάλισης. Υποστηρίζουν ότι είναι σχεδόν βέβαιο ότι τα μέτρα θα προκαλούσαν ελλείψεις σε επίπεδο προσφοράς και, ως εκ τούτου, θα ενίσχυαν τη διαπραγματευτική θέση του ενωσιακού κλάδου παραγωγής ως προς την άσκηση πίεσης στις τιμές. Υποστήριξαν επίσης ότι οι πηγές προσφοράς έχουν ήδη περιοριστεί λόγω της επιβολής μέτρων αντιντάμπινγκ και κατά των επιδοτήσεων και ότι τα προϊόντα που δεν διατίθενται από τον ενωσιακό κλάδο παραγωγής ή δεν διατίθενται σε επαρκείς ποσότητες ή με τις κατάλληλες τεχνικές προδιαγραφές θα πρέπει να εξαιρεθούν από τα μέτρα διασφάλισης.

(93)

Προκειμένου να βρεθεί η χρυσή τομή μεταξύ των διαφόρων έννομων συμφερόντων και δεδομένου ότι ο κίνδυνος πρόκλησης σοβαρής ζημίας σχετίζεται στην προκειμένη περίπτωση κυρίως με την ύπαρξη εκτροπής του εμπορίου, η Επιτροπή εκτιμά ότι η μορφή των μέτρων διασφάλισης θα πρέπει να διατηρεί τα ιστορικά επίπεδα εισαγωγών, και ότι μόνον οι εισαγωγές καθ' υπέρβαση αυτού του επιπέδου θα πρέπει να υπόκεινται σε αυτά. Στο πλαίσιο αυτό, με ένα σύστημα δασμολογικών ποσοστώσεων βάσει του οποίου δεν εγείρεται κανένα εμπόδιο στα παραδοσιακά ρεύματα συναλλαγών διασφαλίζεται ότι τα μέτρα διασφάλισης συνάδουν με το συμφέρον της Ένωσης. Ένα μέτρο αυτής της μορφής θα προλάμβανε τις αρνητικές επιπτώσεις της εκτροπής του εμπορίου για τον ενωσιακό κλάδο παραγωγής και, παράλληλα, θα διατηρούσε τις ίδιες παραδοσιακές εμπορικές πηγές προσφοράς και τον πραγματικό ανταγωνισμό στην αγορά χάλυβα.

(94)

Υπό τις δεδομένες συνθήκες, η Επιτροπή εκτιμά ότι ο κίνδυνος το μέτρο που θα θεσπιστεί να προκαλέσει ελλείψεις σε επίπεδο προσφοράς ή αύξηση των τιμών δεν είναι σημαντικός. Ομοίως, ο ισχυρισμός ότι ορισμένες κατηγορίες προϊόντων πρέπει να εξαιρεθούν από τα μέτρα διασφάλισης επειδή δεν διατίθενται από τον ενωσιακό κλάδο παραγωγής ή δεν διατίθενται σε επαρκείς ποσότητες ή με τις κατάλληλες τεχνικές προδιαγραφές θα πρέπει να απορριφθεί καθώς τα παραδοσιακά ρεύματα συναλλαγών θα είναι κατοχυρωμένα.

(95)

Ως εκ τούτου, συνολικά, η Επιτροπή συμπεραίνει προσωρινά ότι το συμφέρον της Ένωσης προϋποθέτει την έγκριση προσωρινών μέτρων διασφάλισης που θα λαμβάνουν τη συγκεκριμένη μορφή της αύξησης των δασμών, η οποία θα εφαρμοστεί πέραν των παραδοσιακών ρευμάτων συναλλαγών σε βάση κατηγορίας προϊόντων.

(96)

Διαπιστώθηκε σε προκαταρκτικό στάδιο ότι ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής χάλυβα βρίσκεται σε κατάσταση κινδύνου πρόκλησης σοβαρής ζημίας όσον αφορά τις 23 κατηγορίες προϊόντων υπό αξιολόγηση και ότι η κατάσταση αυτή είναι πιθανόν να εξελιχθεί σε πραγματική σοβαρή ζημία στο άμεσο μέλλον. Δεδομένων των κρίσιμων περιστάσεων, κρίνεται ότι θα πρέπει να ληφθούν προσωρινά μέτρα διασφάλισης προκειμένου να αποτραπεί ζημία στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής χάλυβα η οποία θα είναι δύσκολο να αποκατασταθεί πριν από την ολοκλήρωση της παρούσας έρευνας.

(97)

Προκειμένου να επιλέξει την ενδεδειγμένη μορφή του μέτρου, η Επιτροπή εξέτασε τα παρακάτω τρία στοιχεία. Πρώτον, είναι πιθανόν να επισυμβεί σοβαρή ζημία στο σύνολο του ενωσιακού κλάδου παραγωγής χάλυβα λόγω της εκτροπής εξαγωγών χάλυβα προς τις ΗΠΑ προς την ΕΕ ως συνέπεια των μέτρων του άρθρου 232. Δεύτερον, εκτιμάται ότι ο ανοιχτός χαρακτήρας της αγοράς της Ένωσης θα πρέπει να διαφυλαχθεί και η παραδοσιακή ροή εισαγωγών θα πρέπει να διατηρηθεί. Πράγματι, αυτό που κατ' ουσία θεωρείται ως η κύρια απειλή για την κατάσταση του κλάδου παραγωγής χάλυβα είναι οι πλεονάζουσες εισαγωγές καθ' υπέρβαση των εν λόγω παραδοσιακών ρευμάτων συναλλαγών. Τέλος, σε συμμόρφωση με το άρθρο 7 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) 2015/478 και με τις διεθνείς υποχρεώσεις της Ένωσης, ιδίως δε το άρθρο 6 της συμφωνίας για τα μέτρα διασφάλισης του ΠΟΕ, τα προσωρινά μέτρα διασφάλισης θα πρέπει να λάβουν τη μορφή δασμολογικών μέτρων.

(98)

Στη βάση αυτή, η Επιτροπή εκτιμά ότι, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 93, τα προσωρινά μέτρα διασφάλισης θα πρέπει να λάβουν τη μορφή συστήματος δασμολογικών ποσοστώσεων καθ' υπέρβαση των οποίων θα καταβάλλεται πρόσθετος δασμός. Για να εξασφαλιστεί η πρόσβαση στην ενωσιακή αγορά όλων των παραδοσιακών προμηθευτών, οι δασμολογικές αυτές ποσοστώσεις θα πρέπει να βασίζονται στον μέσο όρο του ετήσιου επιπέδου των εισαγωγών που πραγματοποιήθηκαν τα έτη 2015, 2016 και 2017. Καθώς οι δασμολογικές ποσοστώσεις θα είναι σε ισχύ για 200 ημερολογιακές ημέρες, οι ποσοστώσεις θα πρέπει να οριστούν σε αντίστοιχο κατ' αναλογία επίπεδο επί του ετήσιου μεγέθους.

(99)

Ο συμπληρωματικός δασμολογικός συντελεστής καθ' υπέρβαση της ποσόστωσης θα πρέπει να καθοριστεί σε επίπεδο που θα συνάδει με τον στόχο της αποτροπής σοβαρής ζημίας στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής. Λαμβανομένων υπόψη των συμπερασμάτων που άπτονται του κινδύνου πρόκλησης σοβαρής ζημίας και του γεγονότος ότι δεν έχει επισυμβεί ακόμη σοβαρή ζημία σε συνολικό επίπεδο, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν φαίνεται να είναι σκόπιμος ο υπολογισμός του περιθωρίου ζημίας βάσει της κατασκευασμένης μέσης μη ζημιογόνου τιμής ανά τόνο προϊόντων του ενωσιακού κλάδου παραγωγής κατά την πιο πρόσφατη περίοδο.

(100)

Αντίθετα, υπό τις παρούσες συνθήκες, η Επιτροπή εκτιμά ότι είναι πιο σκόπιμο να υιοθετηθεί μια μακρόπνοη προσέγγιση για την εκτίμηση του επιπέδου του δασμού που απαιτείται για να αποτραπούν εισαγωγές καθ' υπέρβαση των παραδοσιακών ρευμάτων συναλλαγών που θα προκαλούσαν σοβαρή ζημία στον ενωσιακό κλάδο παραγωγής μετά την κάλυψη του επιπέδου των ποσοστώσεων.

(101)

Στο πλαίσιο αυτό, ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής πρότεινε δύο συμπληρωματικές μεθόδους για τον υπολογισμό ενός επαρκώς αποτρεπτικού δασμού, οι οποίες, όπως εκτιμά η Επιτροπή, είναι επαρκείς για τον συγκεκριμένο σκοπό: η πρώτη είναι ένα μοντέλο μερικής ισορροπίας της ενωσιακής αγοράς για τον σίδηρο και τον χάλυβα, ενώ με τη δεύτερη υπολογίζονται τα περιθώρια συνεισφοράς για τα προϊόντα σιδήρου και χάλυβα.

(102)

Το μοντέλο μερικής ισορροπίας είναι ένα σύνολο εξισώσεων προσφοράς και ζήτησης που εστιάζεται σε ένα τμήμα της οικονομίας ενώ για την υπόλοιπη οικονομία εφαρμόζεται η παραδοχή ότι τα λοιπά στοιχεία παραμένουν αμετάβλητα. Το μοντέλο αυτό βασίζεται επίσης στην παραδοχή ότι οι μακροοικονομικές επιπτώσεις του σεναρίου που αναλύεται δεν είναι αρκετά σημαντικές για να επηρεάσουν μακροοικονομικά μεγέθη όπως το γενικό επίπεδο των μισθών σε μια οικονομία.

(103)

Το μοντέλο που προτείνει ο ενωσιακός κλάδος παραγωγής βασίζεται σε έναν δημόσια διαθέσιμο κώδικα, ο προγραμματισμός και η επίλυση του οποίου γίνεται με λογισμικό λογιστικού φύλλου. Γενικότερα, τα μοντέλα μερικής ισορροπίας αποτελούν σύνηθες εργαλείο που χρησιμοποιούν οι αρμόδιες για την έρευνα αρχές, όπως η Επιτροπή, για την ανάλυση εμπορικών πολιτικών.

(104)

Το συγκεκριμένο μοντέλο, όπως και τα περισσότερα άλλα, εφαρμόζει τη λεγόμενη «παραδοχή Armington», σύμφωνα με την οποία τα προϊόντα διαφορετικής καταγωγής υποκαθιστούν ατελώς το ένα το άλλο. Το μοντέλο αναλύει την ενωσιακή αγορά χρησιμοποιώντας αποκλειστικά από μια συνάρτηση ζήτησης για την εγχώρια ενωσιακή προσφορά, την προσφορά εισαγωγών από χώρες που υπόκεινται σε μέτρα διασφάλισης και την προσφορά εισαγωγών από χώρες που εξαιρούνται από τα μέτρα διασφάλισης. Τέλος, χρησιμοποιεί μια συνάρτηση ενωσιακής ζήτησης που ανταποκρίνεται στο συνολικό επίπεδο τιμών για τον προσδιορισμό της ζήτησης για χάλυβα σε συγκεντρωτικό επίπεδο και το κατανέμει στις τρεις αναφερθείσες πηγές προσφοράς με βάση σχετικές τιμές. Η τελευταία αυτή διαδικασία διέπεται από τις λεγόμενες «ελαστικότητες Armington», ήτοι οικονομικές παραμέτρους που αντιπροσωπεύουν την ελαστικότητα της υποκατάστασης μεταξύ προϊόντων από διαφορετικές χώρες καταγωγής, οι οποίες διαφοροποιούνται ανάλογα με τον τύπο προϊόντος και την αγορά.

(105)

Τα στοιχεία για το μοντέλο προέρχονται από τη EUROFER και τη Eurostat. Οι ελαστικότητες Armington, όπως και οι ελαστικότητες της προσφοράς και της ζήτησης προέρχονται από έγκριτες πηγές όπως η Επιτροπή Διεθνούς Εμπορίου των Ηνωμένων Πολιτειών και το δίκτυο Global Trade Analysis Project («GTAP»). Σύμφωνα με τις πηγές αυτές, η ελαστικότητα Armington ορίζεται σε 3,75, η ελαστικότητα ζήτησης σε -0,5 και οι τρεις ελαστικότητες προσφοράς ορίζονται σε 4.

(106)

Δεδομένου ότι πρόκειται για μοντέλο μίας χώρας πρέπει να γίνουν ορισμένες άμεσες και έμμεσες παραδοχές, κυρίως όσον αφορά την αγορά χάλυβα των ΗΠΑ και τις επιπτώσεις των μέτρων που επιβλήθηκαν με την επίκληση του άρθρου 232.

(107)

Πρώτον γίνεται η παραδοχή ότι τα μέτρα αυτά θα επιτύχουν να αποκλείσουν από την αγορά των ΗΠΑ τις σημερινές εξαγωγές από χώρες που υπόκεινται στα μέτρα του άρθρου 232. Στο επόμενο βήμα, η αναλογία αυτών των αποκλεισθέντων εξαγωγών που θα εκτραπεί προς την αγορά της ΕΕ για κάθε χώρα παραγωγής που σήμερα πραγματοποιεί εξαγωγές στις ΗΠΑ υπολογίζεται με βάση μια μεθοδολογία στο πλαίσιο της οποίας εξετάζονται και σταθμίζονται τέσσερα διαφορετικά κριτήρια: απόσταση από την Ένωση, διαθεσιμότητα στην εκάστοτε ευρύτερη περιοχή χωρών που είναι σε θέση να απορροφήσουν τις εξαγωγές που εκτρέπονται, ύπαρξη στην εκάστοτε ευρύτερη περιοχή χωρών με σημαντική πλεονάζουσα παραγωγική ικανότητα, και ύπαρξη στη χώρα εφαρμοζόμενων μέτρων εμπορικής άμυνας. Σύμφωνα με τον υπολογισμό αυτό, το 72 % των σημερινών εισαγωγών των ΗΠΑ σε χάλυβα θα εκτραπεί στην αγορά των ΗΠΑ, ποσοστό που αντιστοιχεί στο 55 % των συνολικών ενωσιακών εισαγωγών χάλυβα το 2017. Γίνεται επίσης η παραδοχή ότι οι εν λόγω πρόσθετες εισαγωγές θα εκτοπίσουν ισόποση παραγωγή της Ένωσης.

(108)

Το μοντέλο διαμορφώνεται με τις προαναφερθείσες παραμέτρους και τα δεδομένα της αγοράς έχουν διορθωθεί με βάση τις παραδοχές των δύο προηγούμενων αιτιολογικών σκέψεων. Το μοντέλο εν συνεχεία επιλύεται με πειράματα στα οποία χρησιμοποιούνται διάφορα μεγέθη για έναν ενωσιακό δασμό διασφάλισης εκτός ποσόστωσης. Τα αποτελέσματα του μοντέλου προβλέπουν ότι ένας δασμός ύψους 25 % θα επέτρεπε επίπεδα εισαγωγών που είναι περίπου 19 % υψηλότερα σε σχέση με την περίοδο αναφοράς 2015-2017. Ένας δασμός ύψους 32 % θα επέτρεπε, και πάλι, 10 % περισσότερες εισαγωγές σε σχέση με την περίοδο αναφοράς. Αντίθετα, ένας δασμός ύψους 41 % θα συμπίεζε τις εισαγωγές στα επίπεδα της περιόδου 2015-2017.

(109)

Τα αποτελέσματα του μακροοικονομικού μοντέλου εμπορικών συναλλαγών συμπληρώνονται από μια σειρά μικροοικονομικών προσομοιώσεων τυπικών περιθωρίων συνεισφοράς για 12 διαφορετικές κατηγορίες προϊόντων υπό αξιολόγηση. Η παραδοχή στην οποία βασίζεται η ανάλυση είναι ότι σε περίπτωση πτώσης των τιμών οι παραγωγοί θα εξακολουθήσουν να χρησιμοποιούν το 100 % της παραγωγικής ικανότητάς τους και να εξάγουν στην Ένωση για όσο διάστημα το μεταβλητό κόστος τους καλύπτεται. Το περιθώριο μεταξύ της τιμής πώλησης και του μεταβλητού κόστους ονομάζεται «περιθώριο συνεισφοράς». Με άλλα λόγια, ένας παραγωγός θα συνεχίσει να παράγει για όσο διάστημα το περιθώριο συνεισφοράς παραμένει μη αρνητικό. Η ανάλυση προσδιορίζει για καθεμία από τις δώδεκα κατηγορίες προϊόντων υπό αξιολόγηση την τιμή εκφορτωθέντος εμπορεύματος στην Ένωση στην οποία θα εξαντλείτο πλήρως το περιθώριο συνεισφοράς για τους εξαγωγείς προς την ΕΕ. Το περιθώριο μεταξύ της τιμής αυτής και της μη ζημιογόνου εγχώριας τιμής στην αγορά της Ένωσης θα είναι επομένως ο δασμός εκτός ποσόστωσης που είναι αναγκαίος για να διασφαλιστεί ένα επίπεδο μη ζημιογόνου τιμής στην αγορά της Ένωσης.

(110)

Η ανάλυση χρησιμοποιεί ένα καλάθι τιμών πρώτων υλών βάσει των δημοσιευμένων δεικτών του Metal Bulleting, το μεταβλητό κόστος κινεζικών εταιρειών από τη βάση δεδομένων CRU και υποθετικό κόστος μεταφοράς μεταξύ Κίνας και ΕΕ ύψους 60 δολαρίων/τόνο, το οποίο δηλώνεται ότι αποτελεί συντηρητική εκτίμηση. Η ανάλυση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα περιθώρια συνεισφοράς και, επομένως, οι αποτρεπτικοί δασμοί εκτός ποσόστωσης που απαιτούνται είναι της τάξης του 19-45 %, με διάμεση τιμή το 34 %, που ουσιαστικά επιβεβαιώνει την τάξη μεγέθους του δασμού εκτός ποσόστωσης που προσδιορίστηκε βάσει του μοντέλου μερικής ισορροπίας.

(111)

Στη βάση των ανωτέρω, η Επιτροπή διαπιστώνει σε προκαταρκτικό στάδιο ότι ένας προσωρινός δασμός εκτός ποσόστωσης ύψους 25 % θα ήταν επαρκής προκειμένου να αποτραπεί η πρόκληση σοβαρής ζημίας. Αυτός ο δασμός, που είναι χαμηλότερος σε σχέση με το 32 % που προέκυψε από το μοντέλο προκειμένου να διασφαλιστεί το παραδοσιακό εμπόριο συν 10 % αύξηση της ροής εισαγωγών, αντιπροσωπεύει μια συνετή προσέγγιση, λαμβανομένου υπόψη του συμφέροντος της Ένωσης και εν αναμονή των παρατηρήσεων των ενδιαφερομένων μετά την έγκριση των προσωρινών μέτρων και μιας διεξοδικότερης μελέτης της εξέλιξης των εισαγωγών πριν από την επιβολή οριστικών μέτρων.

(112)

Ο καλύτερος τρόπος να εξασφαλιστεί η βέλτιστη χρησιμοποίηση των δασμολογικών ποσοστώσεων είναι να κατανεμηθούν σύμφωνα με τη χρονολογική σειρά των ημερομηνιών αποδοχής των τελωνειακών διασαφήσεων για θέση σε ελεύθερη κυκλοφορία, όπως προβλέπει ο κανονισμός (ΕΕ) 2015/2447 (15). Η ισότιμη και συνεχής πρόσβαση στις ποσοστώσεις πρέπει να εξασφαλιστεί για όλους τους ενωσιακούς εισαγωγείς. Αυτή η μέθοδος διαχείρισης απαιτεί στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής.

(113)

Η επιλεξιμότητα των προϊόντων που εισάγονται από αναπτυσσόμενες χώρες, ώστε να εξαιρούνται από τις δασμολογικές ποσοστώσεις, εξαρτάται από την καταγωγή των προϊόντων. Τα κριτήρια προσδιορισμού της καταγωγής που ισχύουν τη στιγμή αυτή στην Ένωση πρέπει κατά συνέπεια να εφαρμόζονται.

(114)

Για τον σκοπό των προσωρινών μέτρων, προκειμένου να επιτραπεί η συνέχεια των παραδοσιακών ρευμάτων συναλλαγών, θα καθοριστεί συγκεκριμένη ποσόστωση για καθεμία από τις κατηγορίες προϊόντων στις οποίες ο παρών κανονισμός επιβάλλει προσωρινά μέτρα, ανεξαρτήτως της χώρας καταγωγής τους. Στο πλαίσιο της υπόλοιπης έρευνας θα διαπιστωθεί αν η κατανομή της ποσόστωσης ανά χώρα εξαγωγής είναι επιθυμητή προκειμένου να διασφαλιστούν τα παραδοσιακά ρεύματα συναλλαγών από τις χώρες αυτές, λαμβανομένων δε υπόψη των επιπτώσεων των προσωρινών μέτρων. Ειδικότερα, η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει τις επιπτώσεις που ενδέχεται να έχουν στην κατανομή και τη χρήση της ποσόστωσης ανά χώρα τα μέτρα αντιντάμπινγκ και κατά των επιδοτήσεων που βρίσκονται σήμερα σε ισχύ.

(115)

Τα μέτρα διασφάλισης εφαρμόζονται από τη στιγμή που θα καλυφθεί η καθορισθείσα αδασμολόγητη ποσόστωση.

(116)

Αρκετοί ενδιαφερόμενοι υποστήριξαν ότι ο συνδυασμός των μέτρων αντιντάμπινγκ και αντισταθμιστικών δασμών που έχουν ήδη επιβληθεί σε πολλές κατηγορίες προϊόντων με μέτρα διασφάλισης επί των ίδιων εισαγωγών θα επέβαλε αδικαιολόγητες επιβαρύνσεις σε ορισμένους παραγωγούς-εξαγωγείς που επιδιώκουν να εξάγουν στην Ένωση, πράγμα που μπορεί να σημαίνει ότι τους απαγορεύεται η πρόσβαση στην αγορά της Ένωσης.

(117)

Πράγματι, όσον αφορά 12 κατηγορίες προϊόντων χάλυβα που καλύπτονται από τα ισχύοντα προσωρινά μέτρα διασφάλισης, κάποιες χώρες καταγωγής υπόκεινται σήμερα σε δασμούς αντιντάμπινγκ και αντισταθμιστικούς δασμούς. Είναι επομένως αναγκαίο να εξεταστεί κατά πόσο η σώρευση των μέτρων αυτών με τα μέτρα διασφάλισης δεν θα επέφερε σοβαρότερες επιπτώσεις από τις επιθυμητές (16). Προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο επιβολής «διπλών μέτρων διόρθωσης», όποτε γίνεται υπέρβαση της δασμολογικής ποσόστωσης, το επίπεδο των υφιστάμενων δασμών αντιντάμπινγκ και αντισταθμιστικών δασμών θα πρέπει να αναστέλλεται ή να μειώνεται ώστε να διασφαλίζεται ότι οι συνδυαστικές επιπτώσεις των μέτρων αυτών δεν θα υπερβαίνουν το μέγιστο επίπεδο των μέτρων διασφάλισης ή των δασμών αντιντάμπινγκ/αντισταθμιστικών δασμών που εφαρμόζονται.

(118)

Τα προσωρινά μέτρα θα πρέπει να εφαρμόζονται για 200 ημερολογιακές ημέρες από την ημερομηνία θέσης σε ισχύ του παρόντος κανονισμού.

(119)

Σύμφωνα με το άρθρο 18 του κανονισμού 2015/478 και τις διεθνείς υποχρεώσεις της Ένωσης, τα προσωρινά μέτρα δεν θα πρέπει να εφαρμόζονται σε προϊόν καταγωγής αναπτυσσόμενης χώρας, εφόσον το τμήμα των ενωσιακών εισαγωγών του συγκεκριμένου προϊόντος που αντιστοιχεί στην εν λόγω χώρα δεν υπερβαίνει το 3 %, υπό την προϋπόθεση ότι οι αναπτυσσόμενες χώρες μέλη του ΠΟΕ των οποίων το μερίδιο στις ενωσιακές εισαγωγές είναι κατώτερο του 3 %, δεν συγκεντρώνουν συνολικά περισσότερο από το 9 % των συνολικών εισαγωγών του υπό εξέταση προϊόντος στην Ένωση.

(120)

Από την προκαταρκτική αξιολόγηση της Επιτροπής προκύπτει ότι οι υπό εξέταση κατηγορίες προϊόντων καταγωγής συγκεκριμένων αναπτυσσόμενων χωρών πληρούν τους όρους υπαγωγής τους στην προαναφερθείσα παρέκκλιση. Στο παράρτημα IV (Κατάλογος προϊόντων καταγωγής από αναπτυσσόμενες χώρες για τις οποίες ισχύουν τα προσωρινά μέτρα) καθορίζονται οι αναπτυσσόμενες χώρες για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού. Αναφέρονται επίσης για καθεμία από τις 23 υπό εξέταση κατηγορίες προϊόντων, οι αναπτυσσόμενες χώρες για τις οποίες εφαρμόζονται τα προσωρινά μέτρα. Η Επιτροπή κρίνει σκόπιμο στο παρόν στάδιο να υπολογιστεί ο όγκος εισαγωγών από αναπτυσσόμενες χώρες στη βάση κάθε κατηγορίας προϊόντων, καθώς η δασμολογική ποσόστωση καθορίζεται επίσης με αναφορά στα παραδοσιακά ρεύματα συναλλαγών από κάθε κατηγορία χωριστά. Αυτό ισχύει με την επιφύλαξη μελλοντικών αποφάσεων σχετικά με το κατά πόσο μια χώρα μπορεί να θεωρηθεί αναπτυσσόμενη χώρα.

(121)

Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 80 ανωτέρω, λόγω της στενής ολοκλήρωσης των αγορών με τα μέλη του ΕΟΧ, τα συνολικά μεγέθη των εισαγωγών από τις χώρες αυτές και τον χαμηλό κίνδυνο εκτροπής του εμπορίου, η Επιτροπή κρίνει ότι τα προϊόντα υπό αξιολόγηση καταγωγής Νορβηγίας, Ισλανδίας και Λιχτενστάιν θα πρέπει να εξαιρεθούν από την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού,