20.5.2005   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 120/37

1.1.

Στο επίκεντρο της παρούσας γνωμοδότησης πρωτοβουλίας βρίσκεται η σχέση ανάμεσα στις βιομηχανικές μεταλλαγές και τις κρατικές ενισχύσεις, όπως αύτη εμφανίζεται στον τομέα της χαλυβουργίας.

1.2.

Με τον όρο «βιομηχανικές μεταλλαγές», οι συντάκτες της παρούσας γνωμοδότησης πρωτοβουλίας εννοούν την κανονική και συνεχή διαδικασία προ-ενεργητικής εξέλιξης ενός βιομηχανικού τομέα, ο οποίος αναπτύσσεται δυναμικά στο οικονομικό πεδίο, προκειμένου να παραμείνει ανταγωνιστικός και να δημιουργήσει τις προϋποθέσεις για οικονομική μεγέθυνση.

1.3.

Η Ευρώπη δεν μπορεί να αποφύγει τις συνεχείς βιομηχανικές μεταλλαγές. Ενόψει της αυξανόμενης παγκοσμιοποίησης των αγορών, οι οικονομικές διαρθρώσεις θα πρέπει να προσαρμοστούν βραχυπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα στις συνθήκες της παγκόσμιας αγοράς. Βάσει των ανωτέρω, η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να προσπαθήσει να διαδραματίσει ενεργό ρόλο στον καθορισμό των διεθνών συνθηκών.

1.4.

Με αφετηρία:

H παρούσα γνωμοδότηση πρωτοβουλίας, με βάση το παράδειγμα της χαλυβουργίας, αναλύει τον τρόπο με τον οποίο οι κρατικές ενισχύσεις είναι δυνατόν να επηρεάσουν τις αναγκαίες διαρθρωτικές αλλαγές.

1.5.

Οι επιχειρήσεις, οι οποίες δεν λαμβάνουν κρατική ενίσχυση για τη διατήρηση της ανταγωνιστικότητάς τους, συχνά βρίσκονται σε μειονεκτική θέση έναντι των επιδοτούμενων ανταγωνιστών τους, είναι δυνατόν να αντιμετωπίσουν σοβαρά προβλήματα όσον αφορά την ανάπτυξή τους και κινδυνεύουν, ενδεχομένως, να βρεθούν στο περιθώριο της αγοράς. Ωστόσο, οι εμπειρίες που αποκομίσθηκαν μετά από πολλές δεκαετίες αναδιαρθρώσεων της ευρωπαϊκής χαλυβουργίας καταδεικνύουν ότι συχνά οι υπεύθυνοι για τη χάραξη πολιτικής δύσκολα μπορούν να αποφύγουν τη χορήγηση ενισχύσεων σε μεγάλες επιχειρήσεις που απειλούνται με κλείσιμο και απασχολούν μεγάλο αριθμό εργαζομένων. Αυτό σημαίνει ότι διατηρούνται το πλεονάζον δυναμικό και μη αποδοτικές δραστηριότητες, πέραν του καθοριζόμενου από την αγορά χρονικού σημείου παραίτησης. Οι αναγκαίες διαδικασίες προσαρμογής αναλαμβάνονται διστακτικά.

1.6.

Εντούτοις, σήμερα και όσον αφορά το αναπόφευκτο των βιομηχανικών μεταλλαγών, στο χώρο της πολιτικής και της οικονομίας καθώς και στους κόλπους των συνδικαλιστικών οργανώσεων επικρατεί ομοφωνία, όπως συμβαίνει και για την ανάγκη πλαισίωσης αυτών των μεταλλαγών εντός διεθνών γενικών συμφωνιών (π.χ. ΠΟΕ, ΟΟΣΑ, ΔΓΕ). Η διαπίστωση αυτή απορρέει και από τις επί σειρά δεκαετιών βιομηχανικές μεταλλαγές στον τομέα του άνθρακα και του χάλυβα. Η αναδιάρθρωση και παγίωση, καθώς και ο συνοδευτικός κοινωνικός διάλογος είναι σήμερα αναγνωρισμένες προϋποθέσεις αντίστοιχης πλαισίωσης για την εξασφάλιση της ανταγωνιστικότητας των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων στις αυξανόμενα αλληλοεξαρτώμενες αγορές.

1.7.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σε ανακοίνωση που εξέδωσε στα τέλη του Απριλίου 2004 (1) για τη βιομηχανική πολιτική, εφιστά την προσοχή στο γεγονός ότι οι βιομηχανικές μεταλλαγές δεν θα πρέπει να ταυτίζονται με την πλήρη αποβιομηχάνιση. Τα φαινόμενο αυτό χαρακτηρίζεται από την ταυτόχρονη υποχώρηση της απασχόλησης και της παραγωγής, καθώς και από την επιβράδυνση του ρυθμού αύξησης της παραγωγικότητας. Η πλήρης αποβιομηχάνιση προκαλεί την απώλεια των θέσεων απασχόλησης χαμηλής παραγωγικότητας προς όφελος των αναπτυσσόμενων ή αναδυόμενων χωρών, όπου το εργατικό κόστος είναι χαμηλό. Αυτό οφείλεται κυρίως στη διαφορετική εξέλιξη των συγκριτικών διαρθρώσεων κόστους μεταξύ της ΕΕ και των τρίτων χωρών, προς όφελος των τελευταίων.

1.8.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στην ανάλυση της βιομηχανικής πολιτικής, καταλήγει στο συμπέρασμα ότι σήμερα πλήττονται από αποβιομηχάνιση, πέραν των εξορυκτικών βιομηχανιών, μόνο ορισμένοι τομείς (η κλωστοϋφαντουργία, ο τομέας της ένδυσης, ο τομέας του δέρματος, η ναυπηγική βιομηχανία, τα διυλιστήρια, ο τομέας της παραγωγής οπτάνθρακα και ο τομέας πυρηνικών καυσίμων). Οι διαρθρωτικές αλλαγές είναι αναμφίβολα επώδυνες για ορισμένες περιοχές, αλλά επωφελείς από ευρύτερης οικονομικής απόψεως, εφόσον οι αλλαγές αυτές προσδιορίζονται, σχεδιάζονται και ενισχύονται με τον κατάλληλο τρόπο.

1.9.

Η ποσοστιαία υποχώρηση του μεριδίου της βιομηχανίας επί της συνολικής οικονομικής δραστηριότητας αποτελεί έκφραση της μακροπρόθεσμης διαρθρωτικής διαδικασίας. Αν και οι περισσότεροι βιομηχανικοί τομείς – όπως για παράδειγμα ο τομέα της χαλυβουργίας - έχουν προβεί, κατά τις τελευταίες δεκαετίες, σε σημαντική μείωση του εργατικού δυναμικού τους, σημείωσαν παράλληλα ευκρινή αύξηση της προστιθέμενης αξίας τους και της παραγωγικότητας της εργασίας τους.

1.10.

Η αυξανόμενη κοινωνική σημασία του τομέα των υπηρεσιών θεωρείται συχνά από την κοινή γνώμη απόδειξη για τις διαρθρωτικές αλλαγές εις βάρος της βιομηχανίας. Εντούτοις, αυτή η μετατόπιση θα πρέπει να ειδωθεί υπό το πρίσμα μιας αυξανόμενης αλληλεξάρτησης των δύο τομέων. Κατά τη διάρκεια των τελευταίων δεκαετιών, στη μεταποιητική βιομηχανία παρατηρείται η ανάθεση σε εξωτερικούς παρόχους υπηρεσιών ποικίλων δραστηριοτήτων (μεταφορές, λογιστική, επεξεργασία δεδομένων, ...). Για το λόγο αυτό, η ερμηνεία των στατιστικών στοιχείων στατιστικά στοιχεία των σχετικών με τις βιομηχανικές μεταλλαγές θα πρέπει να πραγματοποιείται προσεκτικά και με κάθε επιφύλαξη. Τα εσφαλμένα συμπεράσματα που βασίζονται σε επιπόλαιες αναλύσεις ή οι ανακρίβειες με πολιτικά κίνητρα μπορεί να έχουν, σε σύντομο χρονικό διάστημα, ολέθριες συνέπειες για τη βιομηχανική πολιτική.

1.11.

Ακόμη και σε μία γνωσιοκεντρική Ευρωπαϊκή Ένωση, η βιομηχανική προστιθέμενη αξία των προϊόντων παραμένει απαραίτητη. Λαμβανομένων υπόψη όλων των μερών της προστιθέμενης αξίας που παράγεται σε άλλους τομείς και προορίζεται για τη βιομηχανία, προκύπτει ότι η σπουδαιότητα της βιομηχανίας για την Ευρωπαϊκή Ένωση εξακολουθεί να βρίσκεται στο ίδιο υψηλό επίπεδο από την αρχή της δεκαετίας του 90. Στη Γερμανία, για παράδειγμα, με τη συμπερίληψη των συντελεστών παραγωγής, η βιομηχανία καταλαμβάνει ποσοστό τουλάχιστον 40 % της μικτής προστιθέμενης αξίας.

1.12.

Λαμβανομένης υπόψη της σχεδόν τριακονταετούς και, σε ορισμένες περιπτώσεις, ιδιαίτερα επώδυνης πείρας από τις ιδιωτικοποιήσεις και αναδιαρθρώσεις, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει, επί του παρόντος, τα μελλοντικά διαρθρωτικά μέτρα (στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, αλλά και σε άλλους τομείς) να βασίζονται στις αποκομισθείσες εμπειρίες της ΕΕ στον τομέα της χαλυβουργίας, προσαρμοσμένα κατάλληλα.

1.13.

Κατά τις τελευταίες δεκαετίες, πραγματοποιήθηκαν σημαντικές μεταβολές στο πολιτικό, τεχνικό και οικονομικό πλαίσιο της ευρωπαϊκής χαλυβουργίας. Οι πετρελαϊκές κρίσεις, η ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά, οι διευρύνσεις της ΕΕ και η παγκοσμιοποίηση άφησαν εμφανή σημάδια σε αυτόν τον τομέα παραγωγής πρώτων υλών που είναι ουσιώδους σημασίας για πολλούς άλλους βιομηχανικούς τομείς. Παρά τις συγκυριακές και διαρθρωτικές διακυμάνσεις από την πρώτη κρίση του 1975, τα επίπεδα παραγωγής χάλυβα στην ΕΕ παραμένουν σχετικά σταθερά. Σχεδόν στο σύνολο τους, τα 15 κράτη μέλη συνεχίζουν και σήμερα παράγουν χάλυβα. Ωστόσο, εξαιτίας της τεχνολογικής προόδου, σήμερα απασχολείται περίπου μόνο το ένα τρίτο του εργατικού δυναμικού σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1975. Το ποσοστό των κρατικά ελεγχόμενων χαλυβουργιών έχει μειωθεί από 53 % (1985) σε λιγότερο από 10 % σήμερα. Επιπλέον, σήμερα οι κρατικά ελεγχόμενες επιχειρήσεις υπόκεινται σε παρόμοιες οικονομικές συνθήκες με εκείνες των ιδιωτικών.

1.14.

Στο πλαίσιο αυτό, είναι ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα, για τη Συμβουλευτική Επιτροπή Βιομηχανικών Μεταλλαγών (ΣΕΒΜ) της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, η αρμοδιότητα που διαθέτει να εξετάζει το ρόλο που διαδραματίζουν οι κρατικές ενισχύσεις γενικά στο πλαίσιο των διαρθρωτικών μεταλλαγών, καθώς και το ρόλο που διαδραμάτισαν ειδικότερα στην ευρωπαϊκή χαλυβουργία. Για τους σκοπούς της παρούσας γνωμοδότησης, ως «τομέας χαλυβουργίας» ορίζεται το σύνολο των δραστηριοτήτων που συνδέονται με την παραγωγή και την εμπορία του χάλυβα, καθώς και οι σημαντικές υπηρεσίες που αυτές προσφέρουν στις βιομηχανίες που χρησιμοποιούν χάλυβα.

2.1.

Οι κρατικές ενισχύσεις αποτελούν επιλεκτικές φορολογικές διευκολύνσεις, τις οποίες παραχωρούν οι κρατικοί φορείς σε επιλεγμένους παραγωγικούς τομείς και εντέλει σε συγκεκριμένες κατηγορίες ομάδων. Προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον τα μέτρα αυτά συνιστούν κρατικές ενισχύσεις, θα πρέπει να υπάρξει διαχωρισμός μεταξύ των μέτρων που προορίζονται για τη στήριξη συγκεκριμένων επιχειρήσεων ή την παραγωγή συγκεκριμένων αγαθών, σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ και των γενικών μέτρων που είναι δυνατόν να εφαρμόζονται ομοιόμορφα στα κράτη μέλη και που ευνοούν το σύνολο της οικονομίας. Στην τελευταία περίπτωση, δεν πρόκειται για κρατικές ενισχύσεις, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, αλλά μάλλον για μέτρα γενικής οικονομικής πολιτικής, τα οποία μπορούν να εφαρμόζονται ομοιόμορφα για όλες τις επιχειρήσεις (για παράδειγμα γενικές φοροαπαλλαγές για συμπληρωματικές επενδύσεις ).

2.2.

Θα πρέπει, εντούτοις, να σημειωθεί ότι, σε μία οικονομία της αγοράς, οι οικονομικές δραστηριότητες διέπονται από την κατάσταση όσον αφορά την προσφορά και τη ζήτηση και συντονίζονται από το μηχανισμό των τιμών. Κατά συνέπεια, τα μέτρα που περιορίζουν λειτουργίες, όπως είναι η πληροφόρηση, η ρύθμιση και η ώθηση που ασκούν οι τιμές υπάρχει ο κίνδυνος αποδειχθούν, κατ` αρχήν, επιζήμια.

2.3.

Οι κρατικές ενισχύσεις μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο τη βιωσιμότητα του ελεύθερου ανταγωνισμού, παρακωλύοντας την αποδοτική κατανομή των πόρων και συνιστώντας απειλή για την εσωτερική αγορά της ΕΕ. Για το λόγο αυτό, η Ευρωπαϊκή Ένωση θεωρεί τη διασφάλιση ενός ελεύθερου ανταγωνισμού χωρίς στρεβλώσεις μία εκ των βασικών αρχών της Κοινότητας.

2.4.

Οι κρατικές ενισχύσεις (οικονομικές ενισχύσεις ή φορολογικές διευκολύνσεις), από την άποψη της κατανομής πόρων, δικαιολογούνται μόνο σε περίπτωση όπου η αγορά υπολειτουργεί και υπάρχει εφικτή δυνατότητα οι ενισχύσεις να οδηγήσουν σε βελτιωμένα οικονομικά αποτελέσματα. Σε περίπτωση δυσλειτουργίας της αγοράς, η κρατική παρέμβαση υπό τη μορφή οικονομικών ενισχύσεων μπορεί να εμποδίσει την ακατάλληλη κατανομή των πόρων. Το κράτος όμως διαθέτει σπάνια τις πληροφορίες που απαιτούνται για να επενδύσει τον κατάλληλο όγκο δημόσιων πόρων σε περίπτωση δυσλειτουργίας της αγοράς. Οι επιχειρήσεις που αγωνίζονται να αποσπάσουν κρατικές ενισχύσεις δεν μπορούν να θεωρηθούν αξιόπιστη πηγή πληροφοριών.

2.5.

Μία περαιτέρω δυσχέρεια συνιστά το γεγονός ότι οι συνθήκες της αγοράς μεταβάλλονται συνεχώς. Μια αρχικώς αιτιολογημένη ενίσχυση ενδέχεται, με την πάροδο του χρόνου, να απολέσει την οικονομική σκοπιμότητά της αλλά να συνεχίσει να χορηγείται, εξαιτίας της ακαμψίας της πολιτικής διαδικασίας ή της επιρροής των περιφερειακών και τομεακών ομάδων συμφερόντων.

2.6.

Εξάλλου, οι κρατικές ενισχύσεις συνεπάγονται συχνά μεταβολές στη συμπεριφορά των παραγόντων της αγοράς. Οι ενισχύσεις περιορίζουν την ετοιμότητά τους να προβούν στις αναγκαίες προσαρμογές για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεών τους και, κατ αυτόν τον τρόπο, οι επιχορηγούμενες επιχειρήσεις μπορεί να αναπτύξουν μια «κρατικοδίαιτη νοοτροπία».

2.7.

Οι κρατικές ενισχύσεις είναι δυνατόν – τουλάχιστον μεσοπρόθεσμα- να προκαλέσουν την αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης. Η περικοπή των κρατικών ενισχύσεων κρίνεται αναγκαία, όχι μόνο για τη βιώσιμη δημοσιονομική εξυγίανση, αλλά και επειδή εξυπηρετεί οικονομικούς και κανονιστικούς σκοπούς. Οι λανθασμένα σχεδιασμένες αποτελούν εμπόδιο για τις διαρθρωτικές αλλαγές.

2.8.

Όσον αφορά την αναγκαία μείωση του συνολικού όγκου των κρατικών ενισχύσεων, το ενδιαφέρον, όπως εκφράστηκε στα συμπεράσματα των διαφόρων Συμβουλίων υπουργών της ΕΕ, μετατοπίστηκε από τη στήριξη συγκεκριμένων επιχειρήσεων ή οικονομικών τομέων προς την επίτευξη των οριζόντιων στόχων κοινού συμφέροντος, συμπεριλαμβανομένων και των στόχων για τη συνοχή. Οι κρατικές ενισχύσεις με οριζόντια στοχοθέτηση επιδιώκουν, κατά κανόνα, την αποκατάσταση των δυσλειτουργιών της αγοράς και προκαλούν κανονικά λιγότερες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού σε σύγκριση με τις τομεακές και ad-hoc κρατικές ενισχύσεις. Κατά το μεγαλύτερο μέρος τους, οι τελευταίες έχουν ως στόχο να διασφαλίσουν τη σωτηρία ή την αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων που αντιμετωπίζουν δυσκολίες.

2.9.

Στους πλέον σημαντικούς οριζόντιους στόχους, η επίτευξη των οποίων επιδιώκεται με κρατικούς πόρους, συμπεριλαμβάνονται:

2.10.

Η κρατική επίδραση στη χαλυβουργία υπήρξε παραδοσιακά ζωτική, και αυτό κυρίως σχετίζεται με στρατιωτικές αντιλήψεις και θεωρήσεις για την πολιτική ασφάλειας. Προκειμένου να γίνει αντιληπτό το εύρος τη επίδρασης αυτής, αναφέρεται ότι μέχρι και το 1980 περίπου το 60 % του χάλυβα ανά την υφήλιο παραγόταν από χαλυβουργίες που άμεσα ή έμμεσα υπάγονταν σε κρατικό έλεγχο.

211.

Η κρατική ιδιοκτησία των χαλυβουργιών οδηγεί, κατά κανόνα, στην κάλυψη μεγάλου μέρους των απωλειών από το κράτος, γεγονός που αντιστοιχεί στην πράξη στη διασφάλιση της επιβίωσής τους. Από τη σκοπιά της αποτελεσματικότητας του ανταγωνισμού, η περίπτωση αυτή κρίνεται εξίσου ζημιογόνα όσο και οι κρατικές ενισχύσεις για την ενδυνάμωση της ανταγωνιστικής θέσης ή η θέσπιση μέτρων για την αποτροπή της επικείμενης παύσης λειτουργίας επιχειρήσεων που δεν ελέγχονται άμεσα από το κράτος. Για την αποτροπή της παύσης λειτουργίας επιχειρήσεων, πέραν των οικονομικών μέτρων, λαμβάνονται και πολιτικά μέτρα. Ως αποτέλεσμα αυτού, είναι οι ανταγωνιστικότερες που οφείλουν να προσαρμοσθούν ή εμφανίζεται ο κίνδυνος εκδήλωσης αλυσιδωτών παρεμβάσεων.

2.12.

Για το λόγο αυτό, εκτός των ενισχύσεων για την παύση λειτουργίας, σήμερα είναι δυνατόν να χορηγούνται μόνο οριζόντιες ενισχύσεις στην ευρωπαϊκή χαλυβουργία. Παρά το γεγονός ότι έως τα τέλη της δεκαετίας του 90 οι διαρθρωτικές αλλαγές προχωρούσαν με δυσκολία, η βιομηχανία αποδέχθηκε τελικώς την ανάγκη αντικατάστασης των τομεακών και ad hoc ενισχύσεων από οριζόντιες ενισχύσεις,. Σήμερα, οι αντιλήψεις έχουν μεταβληθεί σε τέτοιο βαθμό, ώστε ο τομέας να αποκλείει από το καθεστώς των ενισχύσεών του και τις περιφερειακές ενισχύσεις (2).

2.13.

Για την ΕΕ, ιδιάζουσα σημασία αποκτά η παρακολούθηση των κρατικών δαπανών όλων των κρατών μελών. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να μεριμνά ώστε η ευρωπαϊκή πολιτική για τις ενισχύσεις να βασίζεται στη διαφάνεια του ελέγχου και στην αξιοποίηση των κρατικών χρηματοδοτικών μέσων –όπως συμβαίνει, επί του παρόντος, στον τομέα της χαλυβουργίας.

2.14.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνεχίζει, επί του παρόντος, την επανεξέταση των γενικών κατευθυντήριων γραμμών και των βασικών διατάξεων που διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις. Αυτές θα πρέπει να καταστούν απλούστερες και σαφέστερες. Οι αποκλίσεις μεταξύ των εθνικών συστημάτων θα πρέπει να αρθούν. Η Επιτροπή θα αποδώσει προτεραιότητα στην επανεξέταση των καθεστώτων ενισχύσεων για τη σωτηρία και την αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων που αντιμετωπίζουν δυσκολίες, στην αναθεώρηση των κοινοτικών διατάξεων που διέπουν τις περιφερειακές ενισχύσεις μετά από τη διεύρυνση της ΕΕ, στην επεξεργασία νέων γενικών διατάξεων για την αξιολόγηση των ενισχύσεων χαμηλότερου ύψους, καθώς και στη διασαφήνιση των ρυθμίσεων στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος.

2.15.

Στην αναμενόμενη κατά τα επόμενα έτη αναπροσαρμογή του γενικού ευρωπαϊκού καθεστώτος για τις κρατικές ενισχύσεις, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη το διεθνές πλαίσιο και κυρίως οι πολυμερείς δεσμεύσεις. Οι ενισχύσεις προς όφελος των μη γεωργικών εμπορευμάτων και προϊόντων υπόκεινται στις διατάξεις της συμφωνίας του ΠΟΕ για τις επιδοτήσεις και τα αντισταθμιστικά μέτρα.

3.1

Η Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα του 1952 περιλάμβανε σαφείς κανόνες για το κατά πόσον επιτρέπονταν στα κράτη μέλη να χορηγούν ενισχύσεις στις επιχειρήσεις του τομέα άνθρακα και τη χαλυβουργική βιομηχανία: «Το παρακάτω θεωρείται ασύμβατο με την κοινή αγορά άνθρακα και χάλυβα και θα πρέπει να απαγορεύεται … στο εσωτερικό της Κοινότητας: … οι επιχορηγήσεις ή ενισχύσεις που χορηγούνται από τα κράτη μέλη … υπό οποιαδήποτε μορφή». Η εν λόγω απαγόρευση οποιασδήποτε υποστήριξης προς τις επιχειρήσεις εκ μέρους ενός κράτους, η οποία περιλαμβανόταν στο άρθρο 4γ, ήταν η λογική συνέπεια της κατάργησης όλων των εθνικών μέτρων προστασίας στο εσωτερικό της κοινής αγοράς.

3.2

Ωστόσο, αμέσως μετά από την ίδρυση της κοινής αγοράς, κατέστη σαφές ότι χωρίς κρατική υποστήριξη δεν θα ήταν δυνατόν να διασφαλισθεί από τις εσωτερικές πηγές άνθρακα ούτε ο ενεργειακός εφοδιασμός της Ευρώπης ούτε η παραγωγή σιδήρου και χάλυβα. Η αναζήτηση λύσης, χωρίς τροποποίηση της Συνθήκης ΕΚΑΧ, οδήγησε τους φορείς λήψης αποφάσεων να προτείνουν ορισμένες κρατικές ενισχύσεις να είναι δυνατόν να θεωρούνται ως κοινοτικές ενισχύσεις, ενέργεια η οποία ήταν, κατ` αρχήν, επιτρεπτή. Για το σκοπό αυτό, χρησιμοποιήθηκε ως βάση το άρθρο 95, το οποίο αφορούσε τις μη προβλεπόμενες κατά τη σύναψη της Συνθήκης ΕΚΑΧ περιπτώσεις. Αυτό επέτρεπε την παρέμβαση της Κοινότητας, όταν αυτή κρινόταν αναγκαία για την επίτευξη ενός ή περισσοτέρων στόχων της Συνθήκης.

3.3

Η διατήρηση των ανθρακωρυχείων και κυρίως των θέσεων εργασίας που συνδέονταν με αυτά, αποτέλεσε έναν από τους στόχους αυτούς. Έκτοτε, οι ενισχύσεις που χορηγούσαν τα κράτη μέλη στις επιχειρήσεις τους στον τομέα του άνθρακα με αντάλλαγμα τη διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού, εθεωρούντο ως κοινοτικές ενισχύσεις.

3.4

Κατά τη δεκαετία του 1970, πολλά κράτη μέλη δεν χρειάστηκε καν να καταφύγουν σε αυτό το χειρισμό για να χορηγήσουν ενισχύσεις στις επιχειρήσεις χαλυβουργίας. Χορήγησαν, τις περισσότερες φορές χωρίς να αντιμετωπίσουν οποιαδήποτε αντίρρηση, δισεκατομμύρια αρχικά για την επέκταση και στη συνέχεια για τη διατήρηση των επιχειρήσεων χαλυβουργίας, οι οποίες στην πλειοψηφία τους ήταν κρατικής ιδιοκτησίας. Στις αρχές της δεκαετίας του 1980, ο τότε Γενικός Διευθυντής για τον Ανταγωνισμό στην Επιτροπή ανέφερε ανοιχτά ότι η απαγόρευση των ενισχύσεων από τη Συνθήκη ΕΚΑΧ ήταν ξεπερασμένη.

3.5

Από το 1978, οι ιδιωτικές επιχειρήσεις, οι οποίες είχαν υποφέρει σημαντικά από τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού τις οφειλόμενες στον «αγώνα δρόμου για ενισχύσεις», άρχισαν με αυξανόμενη επιτυχία να επαναφέρουν σε ισχύ την απαγόρευση των ενισχύσεων.

3.6

Οι κώδικες για τις ενισχύσεις στη χαλυβουργία, βασιζόμενοι στο άρθρο 95, προέβλεπαν από το 1980 ότι οι ενισχύσεις στις επιχειρήσεις χαλυβουργίας μπορούσαν να χορηγηθούν μόνο σε αυστηρά καθορισμένες περιπτώσεις. Εντούτοις, οι επιτρεπόμενοι τύποι ενίσχυσης αρχικά περιελάμβαναν σχεδόν όλες τις ενισχύσεις που τα κράτη μέλη χορηγούσαν ήδη στις επιχειρήσεις τους. Ούτως, ο πρώτος κώδικας για τις ενισχύσεις στη χαλυβουργία εξυπηρετούσε κυρίως τη νομιμοποίηση των υφιστάμενων πρακτικών. Μόνο με την πάροδο του χρόνου απαγορεύθηκαν εντελώς οι περισσότερο επιζήμιες για τον ανταγωνισμό ενισχύσεις, όπως οι ενισχύσεις για τη διάσωση, τη λειτουργία και την πραγματοποίηση επενδύσεων.

3.7

Από το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του 1980, ο κώδικας για τις ενισχύσεις στη χαλυβουργία δεν επέτρεπε πλέον παρά μόνο τις ενισχύσεις για την έρευνα, την ανάπτυξη, την προστασία του περιβάλλοντος και την παύση λειτουργίας. Παρά ταύτα και μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 1990, ορισμένες επιχειρήσεις χαλυβουργίας κρατικής ιδιοκτησίας εξακολουθούσαν να εισπράττουν κρατικά κονδύλια για την αποπληρωμή των χρεών τους και την αναδιάρθρωση, βάσει νέων παρεκκλίσεων από το άρθρο 95.

3.8

Η χορήγηση αυτών των νέων «κοινοτικών ενισχύσεων» κατέστη δυνατή υπό την προϋπόθεση της θεμελιώδους μείωσης του παραγωγικού δυναμικού. Ούτως, τα κράτη μέλη κατόρθωσαν τελικά να επιτύχουν συναίνεση, σύμφωνα με την οποία δεν θα επιτρέπονταν περαιτέρω εξαιρέσεις από την απαγόρευση των ενισχύσεων, πέραν εκείνων που προβλέπονταν από τον κώδικα για τις ενισχύσεις.

3.9

Η εν λόγω αυστηρή νομοθεσία όσον αφορά τις ενισχύσεις στη χαλυβουργία, η οποία είχε ήδη προβλεφθεί από τους δημιουργούς της Συνθήκης ΕΚΑΧ και την τήρηση της οποίας ανέλαβε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μετά από τη λήξη ισχύος της Συνθήκης το 2002, επιτεύχθηκε, κατά κύριο λόγο, χάρη σε συνεχείς πολιτικές προσπάθειες και προσφυγές εκ μέρους της βιομηχανίας χάλυβα. Αν και οι υποθέσεις που καταγγέλθηκαν στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο δεν οδήγησαν πάντα στην άρση της διαφιλονικούμενης άδειας για τη χορήγηση ενίσχυσης, συνέβαλαν εντούτοις στη διασφάλιση του ακριβούς προσδιορισμού και της περαιτέρω ενίσχυσης των νομικών ορίων των εξαιρέσεων από την απαγόρευση χορήγησης ενισχύσεων στη χαλυβουργία.

3.10

Το σύνολο των πόρων που διοχετεύθηκαν στις επιχειρήσεις χαλυβουργίας της ΕΚΑΧ ήταν πολύ υψηλό: περισσότερα από 70 δισεκατομμύρια ευρώ από το 1975 και έπειτα ! Το ποσόν αυτό κατανέμεται ως εξής:

3.11

Σύμφωνα με τον τελευταίο πίνακα βαθμολογίας της Επιτροπής όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις, το μερίδιο της χαλυβουργίας σήμερα ανέρχεται σε ποσοστό μικρότερο των δύο τοις χιλίοις επί του συνολικού ύψους των ενισχύσεων της ΕΕ. Οι χορηγούμενες ενισχύσεις αφορούν σχεδόν αποκλειστικά μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος. Επί του παρόντος, η νομοθεσία και οι πρακτικές για τις ενισχύσεις στον τομέα της χαλυβουργίας είναι σαφώς αυστηρότερες σε σύγκριση με το κοινοτικό καθεστώς για τις ενισχύσεις σε άλλους βιομηχανικούς τομείς.

3.12

Κατά τη δεκαετία του 1960 και το πρώτο ήμισυ της δεκαετίας του 1970, η παγκόσμια κατανάλωση χάλυβα παρουσίαζε σημαντική και σταθερή αύξηση ανερχόμενη σε ποσοστό υψηλότερο του 5 % ετησίως. Το 1974, η παραγωγή ακατέργαστου χάλυβα της τότε Ευρωπαϊκής Κοινότητας των εννέα ανήλθε στο επίπεδο ρεκόρ των 156 εκατομμυρίων τόνων περίπου, με ποσοστό χρησιμοποίησης του δυναμικού ανερχόμενο στο 87 %.

3.13

Ωστόσο, ένα χρόνο μετά, το 1975, η πετρελαϊκή κρίση προκάλεσε την οξεία κάμψη της παραγωγής χάλυβα και τη μείωση εντός ενός έτους της παραγωγής στην Κοινότητα κατά περισσότερο από 30 εκατομμύρια τόνους (19 %). Η αντίστοιχη πτώση των τιμών του χάλυβα υπερέβη και εκείνη της παραγωγής του. Ταυτόχρονα, οι επιχειρήσεις χαλυβουργίας της ΕΚΑΧ αντιμετώπισαν τη σημαντική αύξηση στην αγορά των εισαγωγών, η οποία συνοδεύθηκε από μία εξίσου σημαντική μείωση των εξαγωγών τους. Η μείωση των αποθεμάτων χάλυβα στην εσωτερική αγορά ενίσχυσε την υποχώρηση της χρησιμοποίησής του.

3.14

Αρχικά, θεωρήθηκε ότι επρόκειτο για μία ιδιαίτερα έντονη συγκυριακή ύφεση. Ως εκ τούτου, όλοι οι εμπειρογνώμονες πίστευαν ότι η επίκειται ανάκαμψη. Τα οικονομικά ινστιτούτα, των οποίων ζητήθηκε η γνώμη από την Επιτροπή, επιβεβαίωναν ότι η ανάκαμψη θα ήταν ιδιαίτερα ισχυρή και μακρόπνοη. Οι μακροχρόνιες προβλέψεις της Επιτροπής, οι Γενικοί Στόχοι 1985, οι οποίοι συντάχθηκαν με τη συνεργασία των παραγωγών, των χρηστών και των εμπόρων, προέβλεπαν για το 1985 ότι η παραγωγή χάλυβα θα φθάσει άνετα τους 188 εκατομμύρια τόνους στις εννέα χώρες της ΕΚ. Στην πραγματικότητα, η παραγωγή δεν υπερέβη τους 120 εκατομμύρια τόνους. Ούτως, ο μεσοπρόθεσμος και μακροπρόθεσμος επενδυτικός προγραμματισμός των επιχειρήσεων βασίσθηκε σε απολύτως λανθασμένα στοιχεία, δημιουργώντας υπερβάλλον δυναμικό, τη στιγμή που η προσφορά και η ζήτηση δεν σταμάτησαν να αποκλίνουν.

3.15

Η επενδυτική δραστηριότητα των χρηστών χάλυβα, η οποία επιβραδύνθηκε δραστικά εξαιτίας της παγκόσμιας κάμψης της οικονομικής ανάπτυξης, επηρέασε ιδιαίτερα αρνητικά τη χρησιμοποίηση χάλυβα, δεδομένου ότι στις ιδιαίτερα ανεπτυγμένες βιομηχανικά χώρες η χρησιμοποίηση χάλυβα συμβάλλει στις επενδύσεις κατά περίπου τα δύο τρίτα.

3.16

Ένας ακόμη βασικός λόγος για τη στασιμότητα της παγκόσμιας ζήτησης χάλυβα από το 1975 σχετίζεται με το γεγονός ότι χρησιμοποιείται λιγότερος χάλυβας για ειδικές περιπτώσεις, επειδή χρησιμοποιείται πλέον κατά περισσότερο αποτελεσματικό τρόπο. Η διαρκής εξέλιξη από την ποσοτική προς την ποιοτική ανάπτυξη, καθώς και η επέκταση του τριτογενούς τομέα προκάλεσαν στην Ευρώπη την κατάρρευση της ζήτησης χάλυβα.

3.17

Παρά τη στασιμότητα στη χρησιμοποίηση χάλυβα από το 1975, το δυναμικό της παραγωγής άνθρακα αυξήθηκε και πάλι σημαντικά. Το παγκόσμιο ονομαστικό δυναμικό της παραγωγής ακατέργαστου χάλυβα αυξήθηκε κατά 150 εκατομμύρια τόνους μεταξύ του 1974 και του 1983, ενώ κατά την ίδια περίοδο η παγκόσμια ζήτηση χάλυβα μειώθηκε κατά 44 εκατομμύρια τόνους. Παράλληλα, η ανάπτυξη του δυναμικού στις «νέες» χώρες παραγωγής χάλυβα και στις χώρες του ανατολικού μπλοκ μειώθηκε σε μεγάλο βαθμό. Συγκρινόμενο με την πραγματική χρησιμοποίηση χάλυβα, το ονομαστικό υπερβάλλον παραγωγικό δυναμικό κατά το 1974 ανερχόταν σε 130 εκατομμύρια τόνους παγκοσμίως και σχεδόν τριπλασιάστηκε εντός μίας δεκαετίας (343 εκατομμύρια τόνοι).

3.18

Δεδομένου ότι η κατάρρευση της ζήτησης εθεωρείτο τότε ότι αποτελούσε καθαρά συγκυριακό φαινόμενο, διατηρήθηκε το δυναμικό παρά τη λήψη μέτρων για την αντιμετώπιση της κρίσης. Αυτά τα μέτρα δεν κατάφεραν να αντιμετωπίσουν την πίεση της προσφοράς, να εμποδίσουν τον πόλεμο των τιμών στην ευρωπαϊκή αγορά χάλυβα και να συγκρατήσουν την πτώση των τιμών. Οι επιχειρήσεις με υψηλό κόστος παραγωγής και με περιορισμένα αποθέματα αντιμετώπιζαν όλο και περισσότερες δυσχέρειες. Ζήτησαν την υποστήριξη του κράτους, την οποία συνήθως είχαν από τις εθνικές κυβερνήσεις τους. Ούτως, τα προβλήματα που αντιμετώπιζαν ορισμένες επιχειρήσεις κατέστησαν προβλήματα όλου του τομέα. Το σύστημα εθελοντικών αυτοπεριορισμών, το οποίο υιοθετήθηκε από τα μέλη της πρόσφατα ιδρυθείσας ευρωπαϊκής συνομοσπονδίας για τη βιομηχανία χάλυβα «Eurofer», τελικά κατέρρευσε εξαιτίας του γεγονότος ότι καμία από τις μεγάλες επιχειρήσεις δεν συμμετείχε πλέον.

3.19

Μετά από την κατάρρευση του εθελοντικού συστήματος, η Επιτροπή αναγκάσθηκε το Φθινόπωρο του 1980, να δηλώσει ότι επρόκειτο για έκδηλη κρίση και να θεσπίσει ένα υποχρεωτικό σύστημα ποσοστώσεων παραγωγής (σύστημα υποχρεωτικών ποσοστώσεων) για όλες τις χαλυβουργίες της ΕΚ. Έκτοτε, η Επιτροπή όριζε σε τριμηνιαία βάση τις ποσοστώσεις παραγωγής. Το σύστημα προέβλεπε τη δυνατότητα επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης. Επιπλέον, ορίζονταν ειδικές ελάχιστες τιμές για συγκεκριμένα προϊόντα. Η σταθεροποίηση των τιμών και η μείωση του δυναμικού, λαμβανομένων υπόψη των κοινωνικών και περιφερειακών πτυχών, αποτελούσαν τα κεντρικά σημεία της υιοθετηθείσας προσέγγισης. Για κάθε επιχείρηση παραγωγής χάλυβα της ΕΚ, ορίσθηκαν ποσοστώσεις παραγωγής, καθώς και ποσοστώσεις εφοδιασμού της κοινής αγοράς. Συνάφθηκαν, επίσης, συμφωνίες αυτοπεριορισμού με 15 χώρες εισαγωγής. Ενόψει των χαμηλών παγκόσμιων τιμών για τα προϊόντα του χάλυβα, ήταν σημαντικό να αποφευχθούν απώλειες όσον αφορά τις εξαγωγές, οι οποίες θα απαιτούσαν πρόσθετες επιδοτήσεις εκ μέρους της ΕΚ, λαμβανομένων υπόψη των όρων του συστήματος κρίσης. Στις αρχές της δεκαετίας του 1980, περίπου ποσοστό 70 % της ευρωπαϊκής παραγωγής χάλυβα υπαγόταν στο σύστημα των ποσοστώσεων.

3.20

Ωστόσο, ο πολιτικός στόχος για τη σταδιακή μείωση του δυναμικού αρχικά δεν επετεύχθη. Οι ελπίδες των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων για την αναθέρμανση της ζήτησης και την εξάλειψη των ανταγωνιστών, καθώς και κρατικές ενισχύσεις και ο έλεγχος της προσφοράς εμπόδισαν τη μείωση του δυναμικού των λιγότερο ανταγωνιστικών επιχειρήσεων. Η μείωση του δυναμικού επιτεύχθηκε μόνο σταδιακά χάρη στο δεύτερο κώδικα για τις κρατικές ενισχύσεις, ο οποίος όριζε ως προϋπόθεση για τη χορήγηση ενίσχυσης την εφαρμογή ενός προγράμματος αναδιάρθρωσης. Η ισχύς του υποχρεωτικού συστήματος ποσοστώσεων, η οποίο αρχικά προοριζόταν να διαρκέσει μέχρι το 1981, χρειάσθηκε να ανανεωθεί επανειλημμένα εξαιτίας του ανταγωνισμού.

3.21

Προκειμένου να υλοποιηθεί η αναπόφευκτη μείωση του δυναμικού, η Επιτροπή επέλεξε ως μέσον πίεσης τις κρατικές ενισχύσεις, οι οποίες απαγορεύονταν από τη Συνθήκη ΕΚΑΧ, και θεσπίζοντας ένα νέο κώδικα για τις ενισχύσεις, νομιμοποίησε αυτή τη μέχρι τότε παράνομη πρακτική, ενώ παράλληλα απαίτησε ένα δικαίωμα έγκρισης, το οποίο συνέδεσε με τη μείωση του δυναμικού. Αυτή η φάση της πολιτικής για τη χαλυβουργία διήρκεσε μέχρι τα τέλη του 1985. Σε αντάλλαγμα της έγκρισης των κρατικών ενισχύσεων και με τη διατήρηση του συστήματος των ποσοστώσεων, το δυναμικό μειώθηκε περίπου κατά 44 εκατομμύρια τόνους ακατέργαστου χάλυβα και κατά 32 εκατομμύρια τόνους χάλυβα θερμής έλασης.

3.22

Μόνο κατά την περίοδο 1983-1985, χορηγήθηκαν περί τα 15 δισεκατομμύρια ευρώ κρατικών ενισχύσεων στις επιχειρήσεις χαλυβουργίας. Αντί να εναρμονίσουν τους κανόνες του ανταγωνισμού, οι πολιτικοί φορείς λήψης αποφάσεων έκαναν ελάχιστη χρήση της δυνατότητας να επιβάλουν στις οικονομικά ενισχυόμενες επιχειρήσεις την εξάλειψη του απαιτούμενου δυναμικού. Κατ αυτόν τον τρόπο, καθυστέρησαν την εξάλειψη του υπερβάλλοντος δυναμικού, το απαιτούσε από καιρό η αγορά.

3.23

Το 1985, δηλώνοντας ότι η έκδηλη κρίση είχε παρέλθει, η Επιτροπή ζήτησε τελικά το ριζικό αναπροσανατολισμό της κοινοτικής πολιτικής για την αγορά χάλυβα. Σε σύντομο χρονικό διάστημα μετά από τη χορήγηση 15 δισεκατομμυρίων ευρώ κρατικών ενισχύσεων, οι δυνάμεις της αγοράς όφειλαν, αρχικά στο πλαίσιο της απόδοσης μεγαλύτερης ευελιξίας στο σύστημα των ποσοστώσεων και, στη συνέχεια, της πλήρους ελευθέρωσης, να εξαλείψουν το υπερβάλλον δυναμικό, σύμφωνα με τις επιταγές της αγοράς, ενέργεια η οποία προφανώς δεν ήταν δυνατόν να αποδώσει μέσω των παρεμβατικών μέτρων των Βρυξελλών. Ωστόσο, κατά την εν λόγω αιφνίδια αλλαγή κατεύθυνσης, η Επιτροπή αγνόησε το γεγονός ότι τα δισεκατομμύρια ευρώ κρατικών ενισχύσεων που χορηγούσε μέχρι τα τέλη του 1985 θα επιδρούσαν επί του ανταγωνισμού μόνο κατά τα επόμενα έτη. Μέχρι τα τέλη του 1986, η Επιτροπή περιόρισε δραστικά το μερίδιο των προϊόντων που υπόκειντο σε ρύθμιση.

3.24

Παρά την εξάλειψη δυναμικού 40 εκατομμυρίων τόνων περίπου και την απώλεια δεκάδων χιλιάδων θέσεων εργασίας, ένα υπερβάλλον δυναμικό παραγωγής 25 εκατομμυρίων τόνων εξακολουθούσε να ασκεί πίεση στην αγορά κατά την εν λόγω περίοδο.

3.25

Από το 1987, μία βραχυπρόθεσμη αύξηση της ζήτησης επέτρεψε, τελικά, στην Επιτροπή να υποστηρίξει ότι η βιομηχανία χάλυβα δεν θα πρέπει να θεωρείται πλέον ότι διέρχεται κρίση. Καταργήθηκαν ρυθμιστικά μέτρα, όπως τα πιστοποιητικά παραγωγής και η υποχρεωτική καταγραφή των παραδόσεων. Η πίεση επί των εθνικών κυβερνήσεων και επί της Επιτροπής αυξήθηκε, έτσι ώστε το 1985 υιοθετήθηκε ο τρίτος, το 1989 ο τέταρτος και το 1992 ο πέμπτος κώδικας για τις ενισχύσεις στη χαλυβουργία, προκειμένου να σταματήσει οριστικά η ροή των ενισχύσεων. Στο εξής θα επιτρέπονταν μόνο οι ενισχύσεις για την έρευνα και ανάπτυξη και για την προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και ορισμένες ειδικές ενισχύσεις για τη διακοπή λειτουργίας (3) οι οποίες θα χρηματοδοτούνταν σχεδόν αποκλειστικά από τα αχρησιμοποίητα αποθεματικά του ταμείου της ΕΚΑΧ.

3.26

Μετά από μία σύντομη άνοδο το 1990, η ζήτηση χάλυβα μειώθηκε εκ νέου, ενώ έπεσαν και οι τιμές του χάλυβα κατά περίπου 20 %. Ούτως, το 1992 ακούσθηκαν και πάλι όλο και περισσότερες εκκλήσεις για νέα παρέμβαση της Επιτροπής. Συγκεκριμένα, ζητούσαν τριμηνιαίες προβλέψεις για την παραγωγή και την παράδοση ανά προϊόν, την απλούστευση των συγχωνεύσεων, προστασία από τις εισαγωγές από την Ανατολική Ευρώπη, καθώς και ενισχύσεις για αναδιάρθρωση. Προκειμένου να μειωθεί το υπερβάλλον δυναμικό, πρότειναν τη σύμπραξη για την αντιμετώπιση της διαρθρωτικής κρίσης, ένα σύστημα για την κατανομή των βαρών μεταξύ των επιχειρήσεων και την οριστική μείωση του δυναμικού κατά 20 % μέχρι τα τέλη του 1996, συνοδευόμενη από την απόλυση 50 000 εργαζομένων.

3.27

Ωστόσο, η Επιτροπή απέρριψε τη σύμπραξη για την αντιμετώπιση της διαρθρωτικής κρίσης, καθώς και ένα νέο σύστημα παραγωγικών ποσοστώσεων. Το 1993, υπέβαλε δική της πρόταση, η οποία περιλάμβανε μόνο έμμεσα μέτρα. Τα μέτρα αφορούσαν την προ-χρηματοδότηση της εξάλειψης του δυναμικού από την Επιτροπή, την υποστήριξη των συγχωνεύσεων και των παραγωγικών συνεργασιών, την προσωρινή προστασία της αγοράς χάλυβα από τις εισαγωγές από την Ανατολική Ευρώπη, την αυξημένη διαφάνεια της αγοράς μέσω της ενημέρωσης για την παραγωγή και την παράδοση στην ΕΕ, καθώς και την κοινωνική συνοδευτική πτυχή, με σκοπό την ενθάρρυνση της μείωσης του δυναμικού. Εισήχθηκε μία διαδικασία αναδιάρθρωσης, βάσει της οποίας μειώθηκε το παραγωγικό δυναμικό κατά ακόμη 19 εκατομμύρια τόνους, ενώ απολύθηκαν και 100 000περίπου εργαζόμενοι από την κοινοτική βιομηχανία χάλυβα. Το πρότυπο της προ-χρηματοδότησης, το οποίο είχε ήδη εγκριθεί από το Συμβούλιο Υπουργών, τελικά δεν χρησιμοποιήθηκε.

3.28

Το Δεκέμβριο του 1993 και παρά τον πέμπτο κώδικα για τις ενισχύσεις, το Συμβούλιο Υπουργών της ΕΕ ενέκρινε ομόφωνα, μετά από πρόταση της Επιτροπής, νέες κρατικές ενισχύσεις ύψους περί τα 7 δισεκατομμύρια ευρώ για τις επιχειρήσεις ILVA (Ιταλία), CSI και Sidenor (Ισπανία), Siderurgia Nacional (Πορτογαλία), καθώς και EKO και Sachsische Edelstahlwerke (Γερμανία), με αντάλλαγμα τη μείωση του δυναμικού.

3.29

Η Συνθήκη ΕΚΑΧ προέβλεπε την αυστηρή απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων στο άρθρο της 4γ. Εντούτοις, η εν λόγω απαγόρευση εμπόδισε μόνο σε περιορισμένο βαθμό τα κράτη μέλη να υποστηρίξουν μαζικά τις χαλυβουργικές βιομηχανίες τους με την πλήρη έγκριση του ανώτατου ευρωπαϊκού επιπέδου. Τα περισσότερα από 70 δισεκατομμύρια ευρώ κρατικών πόρων που καταβλήθηκαν μέχρι τη λήξη της ισχύος της Συνθήκης ΕΚΑΧ καθυστέρησαν τις απαραίτητες προσαρμογές στις βιομηχανικές μεταλλαγές, αν και δεν κατόρθωσαν τελικά να τις αποτρέψουν. Κατά τη δεκαετία του 1990, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ακολούθησε τη δοκιμασμένη βασική προσέγγιση της χορήγησης κρατικών ενισχύσεων με αντάλλαγμα τη μείωση του δυναμικού και κατά την αναδιάρθρωση των βιομηχανιών χάλυβα των ΧΚΑΕ, στο πλαίσιο της προετοιμασίας τους για ένταξη στην ΕΕ.

3.30

Το 1982, τα κράτη μέλη της ΕΚ παρέκαμψαν τις αρχές της αγοράς βάσει πολιτικής συμφωνίας, με τη οποία κατανέμονταν ισότιμα στις χώρες της ΕΚ οι απαιτούμενες θυσίες δυναμικού, παρά το γεγονός ότι η εν λόγω συμφωνία ερχόταν σε αντίφαση με τη Συνθήκη ΕΚΑΧ, η οποία, στο άρθρο της 2, προέβλεπε ότι θα πρέπει να παράγεται χάλυβας εκεί όπου το κόστος παραγωγής είναι το χαμηλότερο. Αντί να ενθαρρυνθεί η εξάλειψη από την αγορά των μη αποδοτικών οικονομικά επιχειρήσεων, συνοδευόμενη από κοινωνικά μέτρα, και, κατ` αυτόν τον τρόπο, η ταχεία εξεύρεση ισορροπίας μεταξύ της προσφοράς και της ζήτησης, τα κράτη μέλη της ΕΕ και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή χρησιμοποίησαν τα μέσα που προέβλεπε η Συνθήκη ΕΚΑΧ σε περίπτωση κρίσης – και αυτό όχι πάντα προς όφελος όλων των χαλυβουργικών επιχειρήσεων. Για κοινωνικούς, περιφερειακούς και λόγους κατανομής, διατηρήθηκε μη αποδοτικό δυναμικό, ενώ εξαφανίσθηκαν αποδοτικές – κυρίως ιδιωτικές – επιχειρήσεις μαζί με θέσεις εργασίας, οι οποίες θα έπρεπε να θεωρούνται βέβαιες βάσει της συγκριτικής ανάλυσης των επιδόσεων.

3.31

Ωστόσο θα πρέπει να διαπιστωθεί ότι τα έτη της κρίσης της χαλυβουργίας της ΕΕ ξεπεράσθηκαν σχετικά ανώδυνα. Σε τελική ανάλυση, η χαλυβουργία της ΕΕ απέκτησε τις απαιτούμενες σε διεθνές επίπεδο ανταγωνιστικές διαρθρώσεις. Το τίμημα που χρειάστηκε να καταβάλει για το σκοπό αυτό ανέρχεται σε περισσότερες από 550 000 θέσεις εργασίας, οι περισσότερες στο πλαίσιο κοινωνικών συμφωνιών, ένα ιδιαίτερα υψηλό τίμημα. Η εν λόγω διαδικασία κατάφερε να ολοκληρωθεί μόνο χάρη στον εντατικό διάλογο των κοινωνικών εταίρων.

3.32

Πολλές από τις τεχνικές καινοτομίες που συνέβαλαν στη μεταλλαγή της ευρωπαϊκής βιομηχανίας χάλυβα εισήχθηκαν ή αναπτύχθηκαν σε μεγάλο βαθμό στο πλαίσιο του ερευνητικού προγράμματος της ΕΚΑΧ. Η Συνθήκη ΕΚΑΧ προέβλεπε τη διάθεση μέσων για την κοινοτική έρευνα, με σκοπό την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας γενικά και τη βελτίωση της ασφάλειας στην εργασία.

3.33

Το πρώτο ερευνητικό πρόγραμμα της ΕΚΑΧ εγκαινιάσθηκε ήδη το 1955. Έκτοτε, ερευνητές και μηχανικοί στην πρωτοπορία των τεχνολογικών καινοτομιών κατεύθυναν τις εργασίες τους όλο και περισσότερο προς μία ευρωπαϊκή προσέγγιση βάσει της συνεργασίας. Η χαλυβουργία και μαζί της η ευρωπαϊκή κοινωνία επωφελήθηκαν από αυτό τον τύπο συνεργατικής έρευνας, ο οποίος πρόσφερε τη δυνατότητα συντονισμού, συνδυασμού των προσπαθειών και διάθεσης των αποτελεσμάτων σε όλους τους ενδιαφερόμενους. Ούτως, χάρη στις συνεχείς βελτιώσεις, η βιομηχανική καινοτομία προόδευσε ταχέως.

3.34

Η έρευνα ΕΚΑΧ κατόρθωσε να επιτύχει σημαντικά αποτελέσματα και στον τομέα του περιβάλλοντος, ο οποίος είναι κεφαλαιώδους σημασίας για την κοινωνία. Οι εκπομπές διοξειδίου του θείου μειώθηκαν κατά 70 % και οι εκπομπές αιθάλης περιορίσθηκαν κατά 60 %. Οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα μειώθηκαν κατά το ήμισυ σε σύγκριση με εκείνες των αρχών της δεκαετίας του 1980. Οι ευρωπαίοι παραγωγοί χάλυβα χρησιμοποιούν σήμερα 40 % λιγότερη ενέργεια απ ό,τι πριν από 20 χρόνια για την παραγωγή ενός τόνου χάλυβα.

3.35

Το 1955, ο προϋπολογισμός ΕΚΑΧ διέθετε, αρχικά, μόνο 7 εκατομμύρια ευρώ ετησίως για την κοινοτική έρευνα. Στην Ευρώπη των 15 της δεκαετίας του 1990, το ποσόν αυτό ανερχόταν σε περίπου 50 εκατομμύρια ευρώ ετησίως. Το ερευνητικό πρόγραμμα ΕΚΑΧ χρηματοδοτούσε γενικά μέχρι ποσοστού 60 % τις κοινοτικές ερευνητικές δραστηριότητες που αποσκοπούσαν στη βελτίωση των διαδικασιών, των υλικών και του περιβάλλοντος. Από το 1983, χορηγούνταν επιπλέον ερευνητική ενίσχυση ποσοστού 40 % σε πρότυπα και ερευνητικά σχέδια.

3.36

Κατ αυτόν τον τρόπο, κάθε ευρώ που επενδύθηκε στην έρευνα ΕΚΑΧ απέδωσε κατά μέσο όρο 13 ευρώ. Εντός αυτού του πλαισίου, δεν είναι παράδοξο το γεγονός ότι, κατά τη λήξη της ισχύος της Συνθήκης ΕΚΑΧ, τα κράτη μέλη της ΕΕ αποφάσισαν ομόφωνα να χρησιμοποιήσουν τους εναπομείναντες πόρους, οι οποίοι προήλθαν από τις συνεισφορές των επιχειρήσεων άνθρακα και χάλυβα, αποκλειστικά για τη συνέχιση της τομεακής έρευνας στον τομέα άνθρακα και χάλυβα. Οι κατευθυντήριες γραμμές που υιοθετήθηκαν στοχεύουν στη χρησιμοποίηση των ετήσιων τόκων της μετά-ΕΚΑΧ εποχής, οι οποίοι ανέρχονται σε περίπου 60 εκατομμύρια ευρώ, αποκλειστικά για την έρευνα στον τομέα της χαλυβουργίας, και ειδικότερα για:

3.37

Η βιομηχανία χάλυβα της ΕΕ, είναι καλά προετοιμασμένη για την αντιμετώπιση της διεύρυνσης αλλά και προκείμενου να ανταποκρίνεται στις ανάγκες του παγκόσμιου ανταγωνισμού. Κατά τα τελευταία έτη, ενισχύθηκε τεχνολογικά, οικονομικά αλλά και από οικολογικής απόψεως. Ορισμένες πρώην κρατικές επιχειρήσεις χρησιμοποίησαν τις χρηματοδοτικές ενισχύσεις που εισέπραξαν για στοχευόμενες επενδύσεις, κατορθώνοντας, κατ` αυτόν τον τρόπο και μέσω του τεχνολογικού εκσυγχρονισμού και της εκλογίκευσης των διαρθρώσεών τους να κατέχουν σήμερα ηγετική θέση στην παγκόσμια αγορά.

3.38

Η βιομηχανία χάλυβα κατάφερε να προσαρμοστεί στις απαιτήσεις της παγκοσμιοποίησης και της βιώσιμης ανάπτυξης. Προφανώς, η ευρωπαϊκή χαλυβουργία κατάφερε να άντλησε διδάγματα από την κρίση στον τομέα του χάλυβα στις δεκαετίες 70, 80 και 90. Ο τομέας αυτός είναι, επί του παρόντος, τόσο ανταγωνιστικός, ώστε ακόμα και σε χαλεπούς από οικονομικής απόψεως καιρούς να μπορεί να σημειώνει συνολικά εξαιρετικές επιδόσεις.

3.39

Η μεγάλη ζήτηση χάλυβα στην εσωτερική αγορά της ΕΕ επιβεβαιώνει τις μεγάλες προσπάθειες που καταβλήθηκαν επιτυχώς από τις ευρωπαϊκές χαλυβουργικές επιχειρήσεις για την ενίσχυση της αποδοτικότητάς τους, με την παράλληλη βελτίωση της ποιότητας και την προσέγγιση των πελατών τους. Οι ευρωπαίοι παραγωγοί χάλυβα, με συγχωνεύσεις και εξαγορές, καθώς και με την αύξηση της αποδοτικότητας και την περικοπή των δαπανών, έθεσαν τα θεμέλια για την ανταγωνιστικότητα του τομέα κατά τον 21ο αιώνα. Οι όροι «κρατικές ενισχύσεις για τη σωτηρία και την αναδιάρθρωση» έχουν εξαφανιστεί από το λεξιλόγιο των επιχειρήσεων. Με τη σαφή υποστήριξή της για τη διατήρηση αυστηρών κανόνων όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις ακόμα και μετά τη λήξη της συνθήκης ΕΚΑΧ, η ευρωπαϊκή χαλυβουργία θέλησε να επισημάνει ότι οι καιροί της «νοοτροπίας των κρατικών ενισχύσεων» και των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού έχουν παρέλθει οριστικά.

3.40

Ωστόσο, η περίοδος της εξυγίανσης και των βιομηχανικών μεταλλαγών συνεχίζεται μέχρι σήμερα. Ορισμένες επιχειρήσεις ήδη διαπραγματεύονται διηπειρωτικές συμφωνίες. Σημαντικό αντίκτυπο στην ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων έχει, επί του παρόντος, η βιομηχανική ανάπτυξη της Κίνας. Η ραγδαία αυξανόμενη ζήτηση χάλυβα εκ μέρους της Κίνας οξύνει την κατάσταση όσον αφορά τη ζήτηση στην παγκόσμια αγορά πρώτων υλών. Οι κινεζικές εισαγωγές, για παράδειγμα σε σιδηρομετάλλευμα και απορρίμματα χυτοσιδήρου, προκαλούν συμφόρηση στις παγκόσμιες αγορές, εκτοξεύοντας στα ύψη τις τιμές των πρώτων υλών και των ναύλων.

3.41

Επί του παρόντος, πραγματοποιούνται με επιταχυνόμενο ρυθμό διαρθρωτικές αλλαγές στις χαλυβουργικές βιομηχανίες των νέων κρατών μελών. Οι προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης όσον αφορά την αναδιάρθρωση της χαλυβουργίας, συγκρίνονται, κατά το μάλλον ή ήττον, με την προ 25ετίας κατάσταση που βίωσε η Δυτική Ευρώπη, παρόλο που η παγκοσμιοποίηση των αγορών έχει έκτοτε προοδεύσει σημαντικά. Στο πλαίσιο αυτό, κρίνεται σκόπιμο για τους εταίρους στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη να επωφεληθούν και αυτοί από τις αποκομισθείσες εμπειρίες των αναδιαρθρώσεων που πραγματοποιήθηκαν στην Δυτική Ευρώπη καθώς και από τον κοινωνικό διάλογο.

3.42

Ως αντιστάθμισμα για τη χορήγηση ειδικών κρατικών ενισχύσεων (περίοδος χάριτος), οι χώρες ΧΚΑΕ υποχρεώθηκαν, ήδη από τη σύναψη των ευρωπαϊκών συμφωνιών των αρχών της δεκαετίας του 90, να θεσπίσουν αποτελεσματικά μέτρα αναδιάρθρωσης, να περιορίσουν σε μεγάλο βαθμό το πλεονάζον δυναμικό και να αποδείξουν ότι οι χρηματοδοτούμενες επιχειρήσεις παρουσιάζουν μεγαλύτερη εμπορική βιωσιμότητα. Προκειμένου να εξασφαλιστεί ελεύθερος και θεμιτός ανταγωνισμός στην αγορά χάλυβα της ΕΕ και μετά τη διεύρυνσή της, τα νέα κράτη μέλη υποχρεούνται, σύμφωνα με τις συνθήκες προσχώρησης, να συμμορφωθούν με το κεκτημένο της ΕΕ (π.χ. τις οδηγίες και αποφάσεις-πλαίσιο στον τομέα του ανταγωνισμού και των κρατικών ενισχύσεων, της φορολογίας, του περιβάλλοντος και της κοινωνικής πολιτικής, ...). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να παρακολουθεί στενά τη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων, προκειμένου να διασφαλισθεί ότι οι εθνικές κυβερνήσεις των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης τηρούν αυστηρά τις συμφωνηθείσες κοινοτικές ρυθμίσεις τις σχετικές με τις ενισχύσεις και ότι το μη αποδοτικό δυναμικό περιορίζεται πραγματικά, σύμφωνα με τον προγραμματισμό και λαμβανομένης υπόψη της πραγματικής ζήτησης.

4.1

Οι συνέπειες στις ΗΠΑ των δυσχερειών της παγκόσμιας αγοράς χάλυβα ανάγκασαν την αμερικανική κυβέρνηση, το Μάρτιο του 2002, να προστατεύσει την εγχώρια αγορά χάλυβα με την προσωρινή επιβολή τελωνειακών δασμών, σύμφωνα με το άρθρο 201 του αμερικανικού εμπορικού κώδικα, αλλά κατά παράβαση των κανόνων του ΠΟΕ. Λαμβανομένης υπόψη της υψηλής ρευστότητας του εμπορίου χάλυβα, η οποία οφείλεται στην ύπαρξη παγκοσμίως πλεονάζοντος και μη αποδοτικού δυναμικού παραγωγής, η κυβέρνηση Bush δήλωσε, παράλληλα, πρόθυμη να υποστηρίξει την ανάληψη διεθνών διαπραγματεύσεων για τη μείωση του μη αποδοτικού δυναμικού και τον περιορισμό, σε παγκόσμιο επίπεδο, των κρατικών ενισχύσεων στον τομέα της χαλυβουργίας.

4.2

Τα κράτη μέλη της ΕΕ και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υποστηρίζουν κάθε προσπάθεια για την αυστηρότερη ρύθμιση των κρατικών ενισχύσεων στον τομέα της χαλυβουργίας σε παγκόσμιο επίπεδο. Η ανάληψη πολυμερών διαπραγματεύσεων στους κόλπους του ΟΟΣΑ στο Παρίσι, το Δεκέμβριο του 2002, πρόσφερε τη δυνατότητα στη, ΕΕ να προτείνει το δικό της δοκιμασμένο καθεστώς ενισχύσεων στη χαλυβουργία ως βάση μίας διεθνούς συμφωνίας για τις ενισχύσεις στον τομέα του χάλυβα (SSA).

4.3

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμμερίζεται το διάβημα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αν και η κοινοτική βιομηχανία χάλυβα φαίνεται να διατηρεί επιφυλάξεις ως προς την αποφασιστικότητα άλλων χωρών και περιοχών να περικόψουν τις ενισχύσεις στη χαλυβουργία και, κατά συνέπεια, να συνάψουν μία αποτελεσματική διεθνή συμφωνία για τις ενισχύσεις στον τομέα του χάλυβα (SSA), η οποία να περιλαμβάνει υποχρεώσεις κοινοποίησης και κυρώσεις. Η ΕΟΚΕ εκφράζει, επίσης, την ανησυχία της για το γεγονός ότι το πρόβλημα των κρατικών ενισχύσεων και του δυναμικού δεν εξετάζεται και δεν διευθετείται ταυτόχρονα με το ζήτημα των αμυντικών εμπορικών μέσων που χρησιμοποιούνται παράνομα και προκαλούν στρεβλώσεις στην αγορά.

4.4

Οι ευρωπαίοι παραγωγοί χάλυβα προχωρούν περισσότερο από τους περισσότερους εθνικούς εκπροσώπους στον ΟΟΣΑ και όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής μιας ενδεχόμενης διεθνούς συμφωνίας για τις ενισχύσεις στον τομέα του χάλυβα (SSA). Οι παραγωγοί χάλυβα της ΕΕ τάσσονται ομόφωνα, στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων του ΟΟΣΑ, υπέρ της απαγόρευσης όλων των κρατικών ενισχύσεων που συμβάλλουν στην αύξηση του δυναμικού ή στη διατήρηση του μη αποδοτικού δυναμικού. Η απαίτηση αυτή, δεν αφορά, επομένως, μόνο τις ειδικές ενισχύσεις που χορηγούνται σε επιλεγμένες χαλυβουργίες, αλλά και τις μη ειδικές ή τις αποκαλούμενες κρατικές ενισχύσεις γενικού χαρακτήρα.

4.5

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμμερίζεται την άποψη των ευρωπαϊκών χαλυβουργιών ότι δηλαδή θα πρέπει να χορηγούνται κρατικές ενισχύσεις μόνο σε περίπτωση που δεν επιδρούν αρνητικά στην ανάπτυξη του δυναμικού στον τομέα του χάλυβα, στο θεμιτό ανταγωνισμό ή στις εμπορικές ροές. Βάσει αυτού, η ΕΟΚΕ προτείνει τις ακόλουθες παρεκκλίσεις στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων του ΟΟΣΑ:

4.6

Στο πλαίσιο της συμφωνίας για τις κρατικές ενισχύσεις θα πρέπει να ληφθεί εξίσου υπόψη, ότι τουλάχιστον ορισμένες αναπτυσσόμενες οικονομίες διαθέτουν ήδη μια πλήρως ανταγωνιστική χαλυβουργία. Η χαλυβουργία σε ορισμένες χώρες με αναδυόμενη ή αναπτυσσόμενη οικονομία μπορούν να επωφελούνται από ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα, όπως είναι το χαμηλό κόστος εργασίας, η πρόσβαση σε πρώτες ύλες, οι λιγότερο αυστηροί περιβαλλοντικοί κανόνες και η προστασία από τους υψηλούς δασμούς επί των εισαγωγών. Για το λόγο αυτό, είναι δυνατόν να χορηγούνται κρατικές ενισχύσεις για τη χαλυβουργία στις εν λόγω οικονομίες, υπό την προϋπόθεση:

5.1

Οι αποκτηθείσες εμπειρίες από την αναδιάρθρωση της ευρωπαϊκής χαλυβουργίας βιομηχανίας καταδεικνύουν ότι οι κρατικές ενισχύσεις αποτελούν «αμφίρροπο» μέσο. Ευνοούν αποκλειστικά ορισμένες επιχειρήσεις, παρεμποδίζουν τον ανταγωνισμό και οδηγούν σε εμφανώς ακατάλληλη κατανομή των πόρων. Οι ειδικές ενισχύσεις είναι σε θέση να προωθήσουν και να ελέγξουν τις βιομηχανικές μεταλλαγές μόνο σε περιορισμένο βαθμό. Αυτές, αν και μπορούν να ανακουφίσουν τις κοινωνικές συνέπειες, δεν είναι, σε τελική ανάλυση, σε θέση να διασφαλίσουν μεσοπρόθεσμα και ακόμη λιγότερο μακροπρόθεσμα τη διατήρηση του μη αποδοτικού δυναμικού.

5.2

Προκύπτει, επίσης, το ερώτημα κατά πόσον θα ήταν δυνατόν να αξιοποιηθούν με καλύτερο τρόπο, όπως για παράδειγμα στους τομείς της κατάρτισης και της έρευνας, τα εν προκειμένω χρησιμοποιούμενα υπέρογκα ποσά που προέρχονται από τη φορολογία.

5.3

Ένα άλλο πρόβλημα συνιστά το γεγονός ότι, κατά την περίοδο της κρίσης της χαλυβουργίας, αν και η κατάσταση από νομικής απόψεως (άρθρο 4, εδάφιο γ, της Συνθήκης ΕΚΑΧ) ήταν σαφής (απαγόρευση όλων των ενισχύσεων), εντούτοις υπονομεύθηκε μέσω των ποικίλων κωδίκων για τις ενισχύσεις, των αποφάσεων του Συμβουλίου των Υπουργών και των δικαστικών αποφάσεων και, ως εκ τούτου, ξέφυγε από κάθε έλεγχο. Οι χαλυβουργικές επιχειρήσεις δεν διέθεταν ασφαλή χρονοδιαγράμματα ή πλαίσια προγραμματισμού.

5.4

Είναι, επομένως, εξαιρετικό σημαντικό να μεριμνήσουμε για την αυστηρή εφαρμογή, στο πλαίσιο της προσχώρησης των δέκα ή δώδεκα νέων κρατών μελών, των ρυθμίσεων που διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα του χάλυβα, οι οποίες είναι αρκετά σαφείς, και να πατάξουμε κάθε παράβαση, όπως στην περίπτωση της εταιρείας USS Kosice.

5.5

Τα λάθη που έγιναν στην ΕΕ των 15 δεν θα πρέπει να επαναληφθούν.

5.6

Η επανάληψη των διαπραγματεύσεων στους κόλπους του ΟΟΣΑ που έχουν εντωμεταξύ διακοπεί, κρίνονται σκόπιμες, μόνο εφόσον οδηγούν στη βιώσιμη βελτίωση της υφισταμένης κατάστασης, δηλαδή: