52018AE2235

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Document 52018AE2235

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Vermarktung und Verwendung von Ausgangsstoffen für Explosivstoffe, zur Änderung von Anhang XVII der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 98/2013 über die Vermarktung und Verwendung von Ausgangsstoffen für Explosivstoffe (COM(2018) 209 final — 2018/0103 (COD))

EESC 2018/02235

ABl. C 367 vom 10.10.2018, p. 35–38 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

10.10.2018

Amtsblatt der Europäischen Union

C 367/35

(COM(2018) 209 final — 2018/0103 (COD))

(2018/C 367/07)

Berichterstatter:

David SEARS

Befassung	Europäisches Parlament, 28.5.2018 Rat, 31.5.2018
Rechtsgrundlage	Artikel 114 AEUV
Zuständige Fachgruppe	Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion, Verbrauch
Annahme in der Fachgruppe	7.6.2018
Verabschiedung auf der Plenartagung	11.7.2018
Plenartagung Nr.	536
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	128/0/1

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1.

Der EWSA begrüßt die vorgeschlagene Verordnung, die an die geltende Verordnung anknüpft und diese ersetzt. Zu der geltenden Verordnung hatte der EWSA im Januar 2011 (1) Stellung genommen. Die Grundlage der neuen Verordnung sind die Erfahrungen auf nationaler und europäischer Ebene seit Inkrafttreten der geltenden Bestimmungen im Jahr 2013 und der (beabsichtigten) Umsetzung bis September 2014.

1.2.

Der EWSA weist darauf hin, dass die Zeit zur Ausarbeitung der neuen Verordnung aufgrund der verfahrenstechnischen Vorgaben begrenzt war, denn unter anderem werden die Amtszeit der amtierenden Kommission und die Legislaturperiode des Europäischen Parlaments bald auslaufen. Dies ist bedauerlich, wenn man das relativ geringe Alter und die schleppende Umsetzung der geltenden Verordnung sowie die erforderliche umfassende Unterstützung und Beteiligung der Mitgliedstaaten und aller Akteure in der Lieferkette an der Ersetzung dieses Rechtsakts bedenkt. Die Gründe für die schleppende Umsetzung sind gerade auch in den großen Ländern, die mit terroristischen Anschlägen auf ihre Bevölkerung konfrontiert sind, genauer zu untersuchen.

1.3.

Der EWSA stellt fest, dass in einigen Bereichen mehr Klarheit in Bezug auf die Anwendungsbreite und die Umsetzung der Verordnung zu schaffen ist. Darüber muss mit den Mitgliedstaaten in den kommenden Monaten ausführlich beraten werden. Die Bestimmungen für den Verkauf im Internet müssen klarer gefasst werden, wenn sie eine konkrete Wirkung haben sollen. Es ist nur schwer vorstellbar, wie sie allein auf mitgliedsstaatlicher Ebene wirken könnten.

1.4.

Schließlich meldet der EWSA erneut Zweifel an der Wirksamkeit einer Klassifizierung derart unterschiedlicher Substanzen unter dem Dach eines einzigen Regelwerks an. Sie erschwert die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften und ihre Umsetzung für gewerbliche Anwender und die breite Öffentlichkeit noch zusätzlich. Daher sollte ein anderer substanzspezifischer Ansatz gewählt werden. Die EU-Rechtsvorschriften für Drogenausgangsstoffe könnten hier als Vorbild dienen (2).

2. Einleitung

2.1.

Zu den unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen (USBV) zählt eine Vielzahl selbst hergestellter Explosivstoffe, die von Terroristen und nichtstaatlichen Akteuren an einem Ort, mit Fahrzeugen oder durch Tragen am Körper eingesetzt werden, um Anschläge auf militärische Ziele oder Wirtschaftsstrukturen auszuüben. Die Verbreitung von Angst und Schrecken in der Zivilbevölkerung dient der Verfolgung politischer oder religiöser Ideale.

2.2.

Das erforderliche Wissen zum Bau und zur Lagerung sowie zum Einsatz derartiger Produkte ist im Internet leicht zugänglich. Die Rohstoffe können alltägliche Stoffe wie Mehl, Zucker, Diesel oder Dünger sein. Leistungsfähigere Sprengstoffe und Zünder (TATP, PETN, HMTD) müssen chemisch aus anderen Stoffen synthetisiert werden, die auf dem Endkundenmarkt für legale Zwecke erworben werden können. Kommerzielle Explosivstoffe (einschließlich Dynamit, Schwarzpulver und TNT) sind bereits streng kontrolliert und werden heutzutage zumindest in der entwickelten Welt selten verwendet.

2.3.

Die meisten — der oft sogar täglich stattfindenden und oft nicht einmal registrierten — Terroranschläge werden in den weniger entwickelten Ländern verübt. Dort ereignen sich fast 99 % aller Todesfälle mit terroristischem Hintergrund. Allerdings können auch die reicheren Länder, die stabiler und besser geschützt sind, Ziel terroristischer Angriffe werden, die bei Gelingen verheerende Folgen haben können, wie die Bürger einiger großer Städte in der EU (und in den USA) mittlerweile bezeugen können.

2.4.

Dessen ungeachtet ist das Risiko, im Alltag Opfer eines Terroranschlags zu werden, nach wie vor gering (zumindest im Vergleich zu anderen natürlichen oder allgemein anerkannten Gefahren). Wie die Regierungen auf solche Vorfälle reagieren, schwankt je nach ihrer Erfahrung und der üblichen nationalen Handhabung. Es überrascht kaum, dass autoritäre Regime (vorerst) noch nicht ins Visier der Terroristen geraten sind, richten sich deren Angriffe doch eher gegen liberale Gemeinwesen, die den Menschenrechten verpflichtet sind. Wie immer gibt es keine einfachen Antworten.

2.5.

Diese Fragen wurden in einer früheren Stellungnahme des EWSA aus dem Jahr 2008 (3) behandelt. Darin ging es um das Inverkehrbringen und die Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe, einschließlich Ammoniumnitrat, das in großem Umfang als Stickstoffdünger verwendet wird und als billige Grundsubstanz kommerzieller und selbst hergestellter Explosivstoffe dient. Im Jahr 2011 (4) wurde die Problematik im Wege der ersten Verordnung über Ausgangsstoffe für Explosivstoffe angegangen, die nun aufgehoben und im Lichte der gesammelten Erfahrungen ersetzt werden soll. Auch die Ausgangsstoffe für illegale Drogen und ihre Abzweigung zu illegalen Verwendungszwecken wurden angesprochen. Die damit zusammenhängenden Rechtsvorschriften könnten im vorliegenden Fall als Modell dienen.

3. Vorschläge der Kommission

3.1.

Die vorgeschlagene neue Verordnung über Ausgangsstoffe für Explosivstoffe (15 S.) besteht aus einer Einleitung (17 S.), drei Anhängen (jeweils 1 S.) und einer Folgenabschätzung (188 S.). Ihre Rechtsgrundlage ist Artikel 114 AEUV, der das Funktionieren des Binnenmarktes regelt. Sie enthält neue Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten und alle Beteiligten, die mit den in den Anhängen I („beschränkte Ausgangsstoffe“) und II („meldepflichtige Ausgangsstoffe“) aufgeführten Stoffen handeln. Außerdem wird in Anhang III ein Muster für Genehmigungen für gewerbliche Nutzer gegeben. Die Verordnung tritt 20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft und gilt ein Jahr ab diesem Zeitpunkt.

3.2.

Die allgemeine Herangehensweise ist somit dieselbe wie früher. Für einige Stoffe (neun) werden Konzentrationsgrenzwerte vorgegeben (was ihren Wert und ihre Einsatzmöglichkeit in selbst hergestellten Explosivstoffen minimiert), und ihr Verkauf an die Allgemeinheit wird ebenfalls eingeschränkt. Einige weitere Stoffe (ebenfalls neun) können frei verkauft werden, allerdings müssen den ausgewiesenen nationalen Kontaktstellen „verdächtige“ Transaktionen gemeldet werden.

3.3.

Ammoniumnitrat wurde von der zweiten auf die erste Liste gesetzt (mit einer entsprechenden Änderung in Anhang XVII der REACH-Verordnung über die Registrierung chemischer Stoffe), und drei neue Stoffe oder Stoffgruppen, die im November 2016 durch delegierte Rechtsakte der Kommission hinzugefügt worden waren, wurden der zweiten Liste hinzugefügt (Aluminiumpulver, Magnesiumpulver und Magnesiumnitrat-Hexahydrat). Die übrigen 14 aufgeführten Stoffe sind unverändert. In der Folgenabschätzung werden die Gründe für diese Änderungen angegeben (obgleich die drei Hinzufügungen nicht eingehend erläutert werden und weder hier noch in den delegierten Rechtsakten Informationen enthalten sind über die betroffenen Lieferketten, die möglichen Auswirkungen auf den Markt oder die Mengen, die von professionellen Nutzern oder Bürgern vermutlich erworben werden).

3.4.

In der Verordnung wird zudem die unbedingt erforderliche Klarstellung der verschiedenen Funktionen in den diversen Lieferketten vorgenommen. Insbesondere werden „Wirtschaftsakteure“, „gewerbliche Verwender“, „Landwirte“ und „Mitglieder der Allgemeinheit“ definiert.

3.5.

Die geltende Verordnung unterliegt dem REFIT-Programm der Kommission, und folglich zielt der neue Vorschlag auch darauf ab, die Kosten zu senken sowie die Effizienz (und hoffentlich auch die Effektivität) zu steigern, indem den Mitgliedstaaten weniger Optionen geboten werden. Für die Bürger (d. h. nicht gewerbliche Verwender) wird eine Genehmigungspflicht für die Verwendung beschränkter Ausgangsstoffe ab einem bestimmten, in Anhang I angegebenen Konzentrationsgrenzwert eingeführt. Die bislang praktizierte, weniger strenge Selbstregistrierung reicht nicht mehr aus. Geltende Genehmigungen dürfen nur verlängert werden, wenn davon ausgegangen werden kann, dass sie mit Anforderungen der neuen Verordnung konform sind.

3.6.

Einigkeit herrscht darüber, dass all diejenigen, die in den physischen und elektronischen Lieferketten agieren, über die neuen Maßnahmen informiert werden müssen. Allerdings ist unklar, wie das geschehen soll. So dienen die Sicherheitsdatenblätter beispielsweise dazu, die Sicherheit der Arbeitnehmer und Verbraucher bei der Verwendung dieser Stoffe zu gewährleisten, nicht jedoch deren illegale Verwendung zu verhindern. Die in Anhang I aufgeführten Grenzwerte sind von herausragender Bedeutung, jedoch für einige der Stoffe schwierig zu interpretieren; sie bedürfen eventuell einer Überarbeitung, insbesondere weil sie sich auf verschiedene Lieferketten und Wirtschaftsakteure beziehen, und wenn es diesbezüglich vorbildliche Verfahrensweisen in den Mitgliedstaaten gibt, so sollten sie in möglichst großem Umfang bekannt gemacht werden.

3.7.

Die Mitgliedstaaten können strengere Kontrollen vorschlagen (einschließlich niedrigerer Konzentrationen und Totalverbote), und die Kommission kann neue Stoffe in die Anhänge aufnehmen, sofern sich dies zur Bekämpfung des Terrorismus als notwendig erweist.

3.8.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, der Kommission jährliche Zusammenfassungen der Zahl der verdächtigen Transaktionen, der Genehmigungsanträge, der Gründe für die Ablehnung, Öffentlichkeitsmaßnahmen und die Einzelheiten der durchgeführten Kontrollen für Online- und Offline-Aktivitäten zu übermitteln.

3.9.

Frühestens sechs Jahre nach dem Tag der Geltungskraft dieser Verordnung führt die Kommission eine Evaluierung der Verordnung durch und legt dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss einen Bericht mit den wichtigsten Ergebnissen vor.

4. Allgemeine und besondere Bemerkungen

4.1.

Der EWSA begrüßt den Vorschlag für die neue Verordnung, deren Ziele er mit Nachdruck unterstützt. Bei den zu kontrollierenden Stoffen handelt es sich im großen Ganzen um Substanzen, die auch in anderen Teilen der entwickelten Welt ganz oben auf der Liste der zu kontrollierenden Stoffe stehen. Die neuen Begriffsbestimmungen dürften den Anwendern Klarheit bringen. Es werden einige zusätzliche Kosten für die Regierungen entstehen, die aber im angemessenen Verhältnis zu der Verringerung des Terrorrisikos stehen. Ein gemeinsames Regulierungssystem in allen Mitgliedstaaten dürfte im Interesse der Lieferanten und der übrigen Wirtschaftsakteure stehen. Es geht darum, die Risiken für die Allgemeinheit (und andere, wie exponierte Personenkreise, Polizisten und Angehörige der Streitkräfte) zu senken, ohne den freien Verkehr von Waren für legitime Anwendungszwecke unverhältnismäßig zu beschneiden.

4.2.

Der EWSA teilt ebenfalls die Auffassung, dass prompte und koordinierte Maßnahmen der Mitgliedstaaten geboten sind, und er teilt die Sorge der Kommission bezüglich der schleppenden und uneinheitlichen Umsetzung der geltenden Verordnung.

4.3.

Allerdings melden sich gerade in diesem Punkt Bedenken in Bezug auf die Verfahren bei der Ersetzung des Rechtsakts, insbesondere bezüglich des Inhalts und der Qualität der Begleitunterlagen. Die von der Kommission vorbereitete Folgenabschätzung, die auf der Arbeit der Beratungsfirma Ernst & Young aufbaut, stützt sich in hohem Maße auf öffentlich zugängliche Statistiken in der EU, deren Aussagekraft und Vollständigkeit mitunter zweifelhaft erscheinen. Das Format, das internen Leitlinien folgt, ist kein Musterbeispiel für gute Lesbarkeit und Klarheit. In der öffentlichen Konsultation gingen nur 83 Antworten von unterschiedlicher Bedeutung ein. Beide wurden in einem Zeitraum über Weihnachten und den Jahreswechsel 2017-18 vorbereitet, und es blieb wenig oder gar keine Zeit, um lückenhafte Angaben zu vervollständigen. Die Verfügbarkeit von Produkten im Internet wurde durch eine Suche bei Amazon geprüft, während die obskuren Quellen im Darknet nicht einmal erwähnt wurden.

4.4.

Der EWSA ist der Auffassung, dass die wichtige Frage nach dem Anwendungsbereich der Verordnung, also welche Substanzen der Kontrolle unterliegen sollen, von der Kommission bereits in einer frühen Phase geklärt worden ist, doch wird in der Folgenabschätzung nicht näher darauf eingegangen. Wie bereits erwähnt, scheint es keine Marktanalyse für die drei Stoffe zu geben, die im Jahr 2016 durch delegierte Akte hinzugefügt wurden. Warum Salzsäure, die in der Folgenabschätzung zur geltenden Verordnung enthalten war, keinen Kontrollen unterliegt und im letzten Moment kommentarlos von der geltenden Liste genommen wurde, bleibt unerklärt. Auch andere Ausgangsstoffe mittlerer Priorität, darunter Kaliumpermanganat, Natriumnitrit, Harnstoff und Zinkpulver, die auf anderen Listen für Produkte mit potenziell doppeltem Gebrauch stehen, sollten zumindest erörtert werden. Fortschritte bei der Ausarbeitung einer weltweit oder doch zumindest in der entwickelten Welt anerkannten Liste wären ein nützliches Ziel.

4.5.

Der EWSA ist mit der Liste der möglichen Kontrollmaßnahmen, die in einer frühen Phase verworfen wurden, einverstanden. Allerdings gibt es noch Bedenken in Bezug auf die enge Bandbreite der vorgeschlagenen Kontrollen, wo es sich doch um sehr unterschiedliche Arten von Erzeugnissen handelt. Packungsgrößen, Strichcodes und das Festhalten an der Rückverfolgbarkeit der Zahlungen mit Karten oder Banküberweisungen von persönlichen oder geschäftlichen Konten können allesamt als Begrenzungsfaktor wirken und die Rückverfolgbarkeit der Verkäufe erleichtern. Die gegenwärtigen Vorgehensweisen in den Mitgliedstaaten mögen durchaus unterschiedlich sein, was aber kein überzeugendes Argument im Kampf gegen den Terror ist.

4.6.

Die unterschiedliche Anwendung der geltenden Verordnung wird sich allerdings auf die Kosten für einige Mitgliedstaaten und die am legalen Vertrieb und der legalen Verwendung der Erzeugnisse beteiligten Personen auswirken. Hält man sich vor Augen, dass zahlreiche Verfahren wegen Verstößen gegen die geltende Regelung angestrengt werden mussten, so erklärt dies eine gewisse Skepsis in Bezug auf die geplante Genehmigungspflicht, ganz gleich, welche langfristigen Vorteile sie möglicherweise bietet. Kontrollen von Verkäufen im Internet werden erwähnt, aber ohne weitere Prüfung in den nationalen Bereich verwiesen.

4.7.

Der Vorschlag enthält eine umfangreiche Analyse der Vereinbarkeit mit und der Rechtmäßigkeit nach anderen EU-Rechtsvorschriften, einschließlich der Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO), die nun in vollem Umfang in Kraft getreten ist. Begrenzungen des gegenwärtigen Systems der KN-Codes zur Identifizierung bei der grenzüberschreitenden Verbringung von Stoffen und Gemischen werden, wie bereits vor acht Jahren, als die Vorgängerstellungnahme verfasst wurde, ebenfalls diskutiert. In Anbetracht der Tatsache, dass derzeit nur 18 Stoffe auf der Liste stehen und wahrscheinlich nicht mehr als zwölf hinzugefügt werden, sollte die Ausarbeitung entsprechender Zollcodes speziell zum Zwecke dieser Verordnung machbar sein. Sicherzustellen ist, dass die übrige Rechtsetzung der EU, die auf andere Bereiche abzielt, nicht im Widerspruch zu den grundlegenden Zielen der Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger der EU steht.

4.8.

Der EWSA stellt weiterhin fest, dass die Erzeugnisse auf der Liste in stark unterschiedlichen Produktionsmengen hergestellt werden. Auch ihre Lieferketten und rechtmäßigen Endverwendungen durch gewerbliche Anwender und die Allgemeinheit gestalten sich sehr unterschiedlich. Das einzige, was sie gemeinsam haben, ist ihr Missbrauchspotenzial für Terrorzwecke. Der Zweck der Rechtsetzung ist daher, diese unerwünschten Lieferketten unter Nutzung aller verfügbaren Maßnahmen zu unterbrechen.

4.9.

Die Maßnahmen werden von Produkt zu Produkt verschieden sein — alle Produkte ein und demselben Kontrollsystem zu unterwerfen, dürfte nicht die geforderte Wirkung bringen. Eine bessere Herangehensweise bestünde in einer einfachen Rahmenrichtlinie mit breiter Zielvorgabe, spezifischen Konsultationen, Analysen, Folgenabschätzungen und Regeln für jede aufgeführte Substanz. So könnte man insgesamt Zeit sparen und Leben retten und sicherlich besser den REFIT-Erfordernissen nachkommen.

4.10.

Dies würde eine engere langfristige Zusammenarbeit bzw. den Informationsaustausch mit den Herstellern und anderen Betroffenen ermöglichen, die durchgängig Maßnahmen zur Eindämmung des Missbrauchs ihrer Produkte begrüßen. Die Stoffmengen, die für illegale Zwecke abgezweigt werden, fallen im Vergleich zum etwaigen Verlust des guten Rufs oder des Risikos weiterer Einschränkungen nicht ins Gewicht. Die globalen Anstrengungen zur Kontrolle der sehr geringen Mengen von Essigsäureanhydrid, das für die Produktion illegaler Drogen, darunter Heroin, verwendet wird, sind ein anschauliches Beispiel dafür, was in der Sache erreicht werden kann. Der EWSA hat im Januar 2013 eine Stellungnahme zu diesem Vorschlag mit Blick auf Drogenausgangsstoffe (5) erarbeitet. Viele der seinerzeit vorgebrachten Gedanken treffen auch für die Ausgangsstoffe für Explosivstoffe zu, die den Beschränkungen oder der Berichterstattungspflicht gemäß diesem Vorschlag unterliegen.

4.11.

Schließlich begrüßt der EWSA seine kontinuierliche Einbeziehung in die Entwicklung und Umsetzung dieser Verordnung, vertritt jedoch insbesondere angesichts des engen Zeitplans bei der Ausarbeitung des Vorschlags die Ansicht, dass die künftige Überprüfung durch die Kommission spätestens nach sechs Jahren anstatt frühestens in sechs Jahren nach der Umsetzung erfolgen sollte.

Brüssel, den 11. Juli 2018

Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Luca JAHIER

(1) ABl. C 84 vom 17.3.2011, S. 25.

(2) ABl. C 76 vom 14.3.2013, S. 54.

(3) ABl. C 204 vom 9.8.2008, S. 13.

(4) ABl. C 84 vom 17.3.2011, S. 25.

(5) ABl. C 76 vom 14.3.2013, S. 54.

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