15.1.2016   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 13/192

Berichterstatter:

Bernd DITTMANN

1.1.

Bessere, intelligente Rechtsetzung (BR) ist eine gemeinsame Aufgabe für alle europäischen Institutionen und die Mitgliedstaaten mit dem vorrangigen Ziel, die Qualität von europäischer Rechtsetzung zum Wohle von Bürgern, Unternehmen, Verbrauchern und Arbeitnehmern zu erhöhen. BR ersetzt aber nicht politische Entscheidungen. BR ist ein Prozess, der laufend fortentwickelt wird. So konnte bereits viel erreicht werden, es bleibt aber weiter Verbesserungspotenzial.

1.2.

Der EWSA bringt sich bereits seit langem umfassend zum Thema BR ein, wie in der Zusammenstellung seiner wichtigsten Stellungnahmen zur BR nachvollzogen werden kann (1). Er nimmt damit eine besondere Verantwortung für die Unterstützung und Akzeptanz von europäischem Recht und BR in der Zivilgesellschaft wahr.

1.3.

Der EWSA stellt fest, dass er nicht ausreichend entsprechend der ihm in den EU-Verträgen und Kooperationsvereinbarungen mit der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament (EP) anvertrauten Rolle und Funktion in der Agenda für BR berücksichtigt ist. Er fordert eine Aufnahme der beratenden Institutionen der EU in die IIA.

1.4.

Der EWSA unterstützt eine umfassende Einbeziehung von Interessenträgern durch Konsultationen während des gesamten Lebenszyklus einer politischen Maßnahme und verweist insoweit auf die Stellungnahme des EWSA zur Evaluation der Konsultationsleitlinien. Er möchte hervorheben, dass er die richtige Zielgruppenwahl und die Berücksichtigung der Repräsentativität der Interessenträger für wesentliche und verbesserungswürdige Aspekte der Besseren Rechtsetzung hält.

1.5.

Bei der Auswahl von Experten für das Regulatory Scrutiny Board, die REFIT-Plattform sowie in allen weiteren Gremien, zu Anhörungen, in Workshops und sonstigen Situation muss aus Sicht des EWSA die größtmögliche Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Transparenz sichergestellt werden.

1.6.

Der EWSA fordert eine Aufnahme von Selbst- und Koregulierung in die IIA, die gleichberechtigt neben regulatorischen Maßnahmen bei der Lösung politischer Fragen in Betracht zu ziehen sind.

1.7.

Der EWSA fordert, informelle Triloge auf besondere Notfälle zu reduzieren und die Mehrheit der Rechtsetzung im normalen Gesetzgebungsverfahren zu beschließen.

1.8.

Der EWSA mahnt einen stärkeren Fokus der Kommission auf die Defizite bei der Umsetzung und Durchführung von EU-Recht durch die Mitgliedstaaten an und fordert die Nutzung von Verordnungen statt Richtlinien.

2.1.

Der EWSA ist überzeugt, dass Maßnahmen und Instrumente der BR dazu beitragen sollten, die Qualität und Effektivität europäischer Rechtsakte zu verbessern, einfache, verständliche und konsistente Regelungen zu schaffen, die zur Umsetzung der in den EU-Verträgen beschriebenen Ziele sowie insbesondere zur Stärkung und Vollendung des europäischen Binnenmarkts beitragen und einen Mehrwert für die Bürger, Unternehmen, Verbraucher und Arbeitnehmer in Europa darstellen.

2.2.

Europa ist ein gemeinsamer Rechtsraum, der einen guten, verlässlichen und umsetzbaren Rechtsrahmen garantieren muss. Das Konzept der BR, das sich sowohl auf „ex ante“-Maßnahmen auf EU-Ebene als auch auf eine konsequente Umsetzung und Durchführung von EU-Recht in den Mitgliedstaaten fokussieren will und Maßnahmen der BR entlang des gesamten Lebenszyklus (2) eines Rechtsaktes vorsieht, wird dann einen wertvollen Beitrag für die europäische Integration und die Bürger entfalten, wenn nicht allein neue technokratische Verfahren und Instrumente eingeführt werden, sondern sich zudem alle europäischen Institutionen und Mitgliedstaaten dafür engagieren, eine Kultur der BR zu etablieren.

2.3.

Die Kommission präsentiert ihre Mitteilung und die dazugehörigen Dokumente als einen neuen Start. Die Vorschläge sind zweifelsohne als ehrgeizig zu bezeichnen. Der Ausschuss möchte aber auch anmerken, dass BR kein neues Thema ist, sondern seit vielen Jahren diskutiert und weiterentwickelt wird. Dadurch erreichte Verbesserungen haben dazu beigetragen, dass das EU-Recht grundsätzlich von hoher Qualität zum Nutzen der Bürger, Unternehmen, Verbraucher und Arbeitnehmer in Europa ist. Der EWSA ist der Auffassung, dass im Vergleich zu den nationalen Gesetzgebern oder auf internationaler Ebene die Mechanismen und etablierten Verfahren auf EU-Ebene gut funktionieren, um eine hohe Qualität der Rechtsetzung sicherzustellen (3). Wie dieser Bericht zeigen wird, gibt es aber auch weiterhin Verbesserungspotenzial. Der EWSA erkennt aber an, dass unter Mithilfe von BR bereits viel geleistet und auch erreicht wurde.

2.4.

Vor dem Hintergrund zunehmender Kritik gegenüber dem Konzept der BR betont der EWSA, dass es nach seiner Auffassung nicht um ein „Mehr“ oder „Weniger“ an Regulierung in der EU gehen soll, oder darum, bestimmte Politikbereiche zu deregulieren oder gegenüber anderen Prioritäten zurückzustellen und damit die Werte in Frage zu stellen, für die die EU steht: sozialer Schutz, Umweltschutz und Grundrechte (4). BR ist in erster Linie ein Hilfsmittel, mit dem sichergestellt werden soll, dass politische Ziele auf Basis einer evidenzbasierten Grundlage im Lichte der vorgenannten Werte effektiv verwirklicht werden, ohne dass Umwelt- oder Verbraucherrechte oder soziale Standards eingeschränkt werden oder durch die Einrichtung von Gremien eine Kompetenzverschiebung im Institutionengefüge bewirkt wird. BR kann und darf politische Entscheidungen nicht substituieren.

2.5.

Der EWSA wirkt aktiv im Bereich der demokratischen Gestaltung und Umsetzung von EU-Recht mit. Der EWSA bringt sich seit Jahren umfassend zu dem Thema BR ein und hat eine Reihe von Stellungnahmen verfasst, die konkrete Empfehlungen zur weiteren Ausgestaltung des Konzepts enthalten. Eine Zusammenstellung dieser Empfehlungen ist verfügbar (5) und soll als Anregung und Ideenpool für die weitere Verbesserung der Agenda der BR genutzt werden. Das zeigt, dass dem EWSA eine besondere Verantwortung für die Unterstützung und Akzeptanz der Ziele der BR in der Zivilgesellschaft zukommt. Der Ausschuss ist auch jetzt bereit, seinen Beitrag zu einer transparenten, demokratischen und konsistenten BR zu leisten.

2.6.

Der EWSA bedauert, dass die Mitteilung der Kommission und das gesamte Paket für BR nur unzureichend auf die in den Verträgen festgelegte Rolle, Funktion und Repräsentativität des EWSA eingehen und damit Potenziale ungenutzt bleiben, die Expertise und den Sachverstand seiner Mitglieder zu nutzen und den Aufgaben des EWSA gerecht zu werden. Eine Beteiligung des EWSA an der vorliegenden Agenda für BR erfolgt lediglich im Rahmen der REFIT-Plattform („ex post“-Bereich) und spiegelt dessen Aufgaben und Verantwortung für die Stärkung der demokratischen Legitimität und der Effektivität der Institutionen nicht ausreichend wider.

2.7.

Der EWSA fordert daher eine angemessene Berücksichtigung in der Agenda zur BR. Dieser Bericht enthält Vorschläge, wie und an welchen Stellen der EWSA einbezogen werden sollte.

3.1.

Die Mitteilung der Kommission geht u. a. auf die geplanten Maßnahmen der IIA ein. Der EWSA hält den Vorschlag für eine IIA für eines der Kernelemente der Agenda für BR. Die Kommission ist darin zu unterstützen, die Ziele der BR unter Beteiligung der gesamten Zivilgesellschaft beständig weiterzuentwickeln. Dazu bedarf es aber insbesondere der Unterstützung durch die gesetzgebenden Körperschaften Rat und EP. Der Vorschlag für eine IIA ist ambitioniert und kann nur über ein klares Bekenntnis aller Institutionen zu den Zielen und Inhalten einer BR und einer konsequenten Anwendung der in der IIA enthaltenen Vorschläge im Lichte der EU-Verträge gelingen. Ein Scheitern der Verhandlungen würde einen großen Rückschritt bedeuten, selbst hinter die Verpflichtungen der IIA von 2003.

3.2.

Trotz Anerkennung der Rolle und Bedeutung des EWSA durch das EP (6) wird an keiner Stelle in der IIA auf den EWSA und den AdR sowie die ihnen durch die Verträge zugestandene Rolle und Funktion in der Vereinbarung eingegangen. Das ist nicht hinzunehmen.

3.3.

Vorausgesetzt der EWSA wird von der Kommission rechtzeitig konsultiert, ist er bereit, die EU-Institutionen bei Maßnahmen der besseren Rechtsetzung zu unterstützen, neue Ideen zu entwickeln, zu geplanten Vorhaben im Rahmen seiner Zuständigkeiten umfassend Stellung zu nehmen, deren hohe Qualität sicherzustellen und die EU-Initiativen gegebenenfalls nachzuverfolgen oder in besonderen Fällen als Testgremium für geplante Initiativen zu fungieren.

3.4.

Der EWSA fordert daher eine Aufnahme beider beratender Institutionen der EU in die IIA in Bezug auf die Maßnahmen der BR, die ihnen in den Verträgen der EU und in Kooperationsvereinbarungen mit Kommission und EP anvertraut worden sind.

3.5.

Eine Bewertung der konkreten materiellen Inhalte der IIA erfolgt in einer Initiativstellungnahme nach deren Annahme durch Rat und EP.

4.1.1.

Die Kommission will mit ihrer neuen internen Aufstellung und der Ausrichtung ihrer Maßnahmen an den politischen Leitlinien, der Aufstellung eines konsistenten Arbeitsprogramms auf EU-Ebene und der verstärkten Interaktion mit den Institutionen bessere Regelungen und bessere Ergebnisse erzielen.

4.1.2.

Der EWSA begrüßt, dass die Kommission in einen strukturierten Austausch zum Jahresarbeitsprogramm und der mehrjährigen Programmplanung mit Rat und EP getreten ist und sich gemäß der Kooperationsvereinbarung mit dem EWSA vor Veröffentlichung des Jahresarbeitsprogramms berät. Der Austausch sollte sich über den gesamten Programmplanungszyklus erstrecken und Synergieeffekte dadurch gewährleisten, dass es zu einem regelmäßigen Dialog des EWSA mit dem EP, der Kommission und dem Rat kommt, indem gezielt die Maßnahmen des Arbeitsprogramms auch nach dessen Annahme nachverfolgt und die allgemeine Zusammenarbeit verbessert werden können. Der EWSA regt an, dass die Planung neuer Initiativen und Prioritäten auch im Lichte und unter Bezugnahme existierender Strategien und Integrationspläne (wie z. B. die Europa-2020-Strategie, Jahreswachstumsprogramm und Europäisches Semester/länderspezifische Empfehlungen) erfolgen und detaillierte Informationen enthalten sollte, wie sich die geplanten Maßnahmen in die vorhandenen Strategien einbetten und deren Ziele widerspiegeln. Dadurch wird vermieden, dass bestimmte Politikbereiche und Zielstellungen bereits bestehenden Strategien über- oder untergeordnet werden.

4.2.1.

Die Kommission plant, Interessenträger während des gesamten Lebenszyklus einer politischen Maßnahme über Konsultationen einzubeziehen. Roadmaps, Folgenabschätzungen in der Anfangsphase, vom Kommissarskollegium verabschiedete Rechtsakte, „ex post“-Evaluierungen und Eignungsprüfungen sowie die Entwürfe delegierter Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte sollen mit Interessenträgern konsultiert werden. Zudem soll die Begründung von Rechtsakten verbessert werden.

4.2.2.

Das Ziel, eine höhere Transparenz und eine stärkere Einbeziehung von Interessenträgern entlang des gesamten Lebenszyklus eines Rechtsaktes zu erzielen, wird durch den EWSA grundsätzlich begrüßt. Der EWSA hat stets die Bedeutung einer intensiven Konsultation aller betroffenen Kreise hervorgehoben (7), denn eine umfassende Anhörung von Interessenträgern kann zur Qualität und Angemessenheit der Rechtsetzung insofern beitragen, dass ein Mittelweg zwischen der Erreichung der politischen Ziele einerseits und der Sicherstellung der Verwaltungsvereinfachung andererseits gefunden wird. Durch eine bessere Konsultation wird das Problembewusstsein geschärft und die Anwendung der Vorschriften verbessert werden (8).

4.2.3.

Der EWSA hat erst im Juli 2015 in einer Stellungnahme zur Evaluierung der Konsultationen von Interessenträgern (9) Vorschläge zur Verbesserung der Konsultationsmöglichkeiten von Interessenträgern unterbreitet, auf die im Rahmen dieser Stellungnahme vollumfassend verwiesen wird. Der EWSA erkennt insoweit an, dass die Leitlinien insgesamt gute Vorgaben enthalten, um qualitativ wertvolle Konsultationen durchführen zu können. Wie die vorgenannte Stellungnahme aber deutlich aufzeigt, gibt es noch immer viele (auch aktuelle) Fälle, in denen die neuen Leitlinien nicht konsequent von den zuständigen Diensten der Kommission angewandt werden. Der EWSA fordert daher, die Anwendung der Leitlinien als Qualitätsstandards für die Anhörung der Interessenträger verbindlich innerhalb der Kommission vorzuschreiben.

4.2.4.

Die richtige Zielgruppenwahl für eine bestimmte Konsultation ist von grundlegender Bedeutung, um die notwendigen Informationen zu erhalten. Der EWSA könnte im Rahmen seiner Zuständigkeiten und in enger Zusammenarbeit mit allen einschlägigen Organisationen und mit der Kommission bei der Identifizierung der repräsentativen Organisationen innerhalb der Zielgruppen behilflich sein (10). Durch die verstärkten Konsultationsmechanismen mit Interessenträgern hält es der EWSA für notwendig, die Transparenz bei der Auswahl der Experten in Gremien, auf Konferenzen, in Workshops usw. zu gewährleisten. Gleichsam muss die Repräsentativität der Interessenträger stärker berücksichtigt und bei der Verwertung der Ergebnisse eine qualitative und quantitative Gewichtung vorgesehen werden, je nachdem, ob eine Reaktion von einer Einzelperson oder einer repräsentativen Organisation der Zivilgesellschaft stammt. Entsprechend höheres Gewicht sollten die Rückmeldungen einer Organisation haben.

4.2.5.

Die Qualität von Fragen (oft suggestiv), deren Auswahl und die Feedbackmechanismen der Kommission lassen oft zu wünschen übrig (11). Der EWSA hat insoweit umfassende Vorschläge eingebracht, wie diese Missstände behoben werden können (12). So könnte er bei der Erstellung von Fragebögen zu Konsultationen sowohl auf die Fragestellungen Einfluss nehmen, indem er Fragen beisteuert oder regelmäßig als „Testgremium“ eingesetzt wird, um zu überprüfen, ob die Fragen relevant sind. Eine Prüfung und Überwachung von Konsultationen und der Aufbau einer entsprechenden Beobachtungsstelle durch den EWSA (13) könnten einen adäquaten Beitrag dazu leisten, die Qualität von Konsultationen zu verbessern.

4.2.6.

Wichtig ist auch eine angemessene Ausgestaltung der Konsultationsfristen. Durch diese soll der Regulierungsprozess nicht unnötig verlängert werden, andererseits können Fristen von 4, 8 oder 12 Wochen zur Konsultation von teils komplexen oder sehr technischen Initiativen zu kurz bemessen sein, um zielführende Rückmeldungen zu sammeln. Eine strukturierte und laufend aktualisierte Planung der Konsultation (in den Roadmaps der Kommission) und die Bekanntgabe ihrer Zielsetzungen einschließlich einer zuverlässigen zeitlichen Angabe können Interessenträgern helfen, ihre Beteiligung vorzubereiten.

4.2.7.

Zur weiteren Erhöhung der Transparenz und Übersichtlichkeit für Interessenträger regt der EWSA an sicherzustellen, dass auf der zentralen Webseite der Kommission für Konsultationen (14) alle laufenden Konsultationen von EU-Institutionen aber auch von europäischen Agenturen und nachgelagerten Einrichtungen (15), sowie alle Konsultationen zu delegierten und Durchführungsrechtsakten aufgenommen, einheitlich und übersichtlich dargestellt werden und in Form einer umfassenden Kommunikationsstrategie europaweit besser bekannt gemacht werden.

4.2.8.

Zu begrüßen ist insbesondere die Konsultation zu delegierten Rechtsakten (Artikel 290 AEUV) und Durchführungsrechtsakten (Artikel 291 AEUV). Fehlende Transparenz, offenkundige Rechtsunsicherheit und unzureichende politische Kontrolle des Systems der vorherigen Konsultation zu untergesetzlichen Rechtsakten werden zu Recht oft bemängelt (16). Der EWSA regt ferner die Einführung eines eigenen Registers zu delegierten Rechtsakten an, entsprechend dem Komitologieregister. Die Anwendung von delegierten und Durchführungsrechtsakten muss eng begrenzt und besonders begründet werden. Maßnahmen auf nachgelagerter Ebene müssen sich konsequent am Basisrechtsakt orientieren. Politische Entscheidungen dürfen nicht auf Ebene der delegierten und Durchführungsrechtsakte unterminiert werden.

4.2.9.

Zudem sollte sichergestellt werden, dass es zu keiner Duplizierung von Konsultationen oder Inhalten von delegierten und Durchführungsrechtsakten mit Konsultationen zu Leitlinien von EU-Agenturen oder deren Inhalten kommt.

4.2.10.

Grundsätzlich ist zwischen den Konsultationen der Sozialpartner — gemäß den in den EU-Verträgen (Artikel 154, 155 AEUV) niedergelegten Verfahrensweisen zum Sozialen Dialog — und den öffentlichen Konsultationen aller betroffenen Kreise der Zivilgesellschaft gemäß Artikel 11 Absatz 3 EUV zu unterscheiden. Beide haben ihre spezifische Funktion und unterschiedliche Legitimität.

4.2.11.

Zwar weisen die Ausführungen in der Toolbox zur BR darauf hin, dass Sozialpartnerkonsultationen nicht den Mindeststandards für Konsultationen und damit den Vorgaben für öffentliche Konsultationen unterliegen. Der EWSA möchte aber deutlich darauf hinweisen, dass die vorliegende Mitteilung keinesfalls zum Vorwand genommen werden darf, dass die Konsultationen der europäischen Sozialpartner bzw. deren Verhandlungsergebnisse einer „ex ante“- oder „ex post“-Kontrolle durch öffentliche Konsultationen unterzogen werden. Der soziale Dialog ist ein im AEUV (17) vorgesehenes, besonderes Verfahren, das respektiert werden muss. Öffentliche Konsultationen können daher kein Substitut für Sozialpartnerkonsultationen sein (18). Die Durchführung der Ergebnisse von Sozialpartnervereinbarungen muss gemäß den Vorgaben des Artikels 155 AEUV sichergestellt sein (19).

4.3.1.

Die Kommission wendet künftig die neuen integrierten Leitlinien zur BR (20) bei neuen Maßnahmen an, verpflichtet sich auch nichtgesetzgeberische Möglichkeiten, wie etwa Ko- und Selbstregulierung zu prüfen, legt besonderes Augenmerk auf den Grundsatz „Vorfahrt für KMU“, den KMU-Test und die mögliche Freistellung von Kleinstunternehmen von bestimmten europäischen Vorgaben.

4.3.2.

Der EWSA begrüßt, dass die Leitlinien für BR präzisiert, überarbeitet und in einer konsolidierten Fassung ergänzt durch eine vertiefende Toolbox erarbeitet wurden. Nach Ansicht des EWSA können diese Instrumente einen erheblichen Beitrag zur Verbesserung der Rechtsetzung und eine breite Unterstützung und konsequente Anwendung seitens der Mitarbeiter der Kommission durch ihre einheitliche Darstellung in einem Dokument leisten. Das Generalsekretariat sollte deren Einhaltung durch alle Dienste der Kommission sicherstellen.

4.3.3.

Die Kommission bekräftigt, dass die Leitlinien zur BR „Wettbewerbsfähigkeit und nachhaltige Entwicklung der EU weiterhin bei all ihren Tätigkeiten Priorität haben sollen“ (21). Das EU-Handeln soll dabei in einem ausgewogenen Verhältnis zwischen den übergreifenden Zielen der EU und der Förderung von Wettbewerbsfähigkeit stehen. Für seinen Teil fordert der EWSA, jeden legislativen und nichtlegislativen Vorschlag einer effektiven und konsequenten Prüfung analog zu den Zielen von Artikel 3 EUV zu unterziehen und regelmäßig den „Wettbewerbsfähigkeitscheck“ durchzuführen.

4.3.4.

Der EWSA hat stets gemahnt, die Verfahren transparenter auszugestalten und immer wirtschaftliche, soziale, ökologische und Verbraucher-Erwägungen in ausgewogenerer Weise umfassend zu berücksichtigen (22). Das müsste bei jedem Impact Assessment konsequent geprüft werden. Der EWSA könnte zu einer ausgewogenen Bewertung dieser Instrumente und Verfahren im Kontext seiner Kompetenzen beitragen.

4.3.5.

Gesetzgebung sollte grundsätzlich so verfasst werden, dass sie auf alle Unternehmen gleichermaßen angewendet werden kann. Das erneuerte Bekenntnis der Kommission speziell zum Grundsatz „Vorfahrt für KMU“ und der Berücksichtigung von KMU-Interessen (einschließlich Kleinstunternehmen) ist zu begrüßen.

4.3.6.

Es ist unbestritten, dass Regulierung durch Rechtsetzung für Unternehmen aller Größenordnungen notwendig ist, für Kleinunternehmen, insbesondere für Kleinstunternehmen bei der Gründung und der Unternehmensführung, aber oftmals Probleme schafft. Der EWSA weist darauf hin, dass Kleinstunternehmen nicht generell ausgenommen werden sollten. Vielmehr sollte bei Legislativvorschlägen ein den Einzelfällen gerechter Ansatz gewählt werden, der aus einer sorgfältigen Folgenabschätzung hervorgeht (23). Dabei müssen die Interessen von Kleinstunternehmen beachtet werden, und die Schutzrechte von Arbeitnehmern und von Verbrauchern dürfen nicht eingeschränkt werden.

4.3.7.

Der EWSA begrüßt die Umwandlung des Impact Assessment Boards in einen Ausschuss für Regulierungskontrolle und fordert, dabei die größtmögliche Transparenz, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Experten sicherzustellen. Die Aufnahme externer Experten ist ein Schritt in die richtige Richtung. So kann zum einen eine größere Unparteilichkeit des Gremiums sichergestellt werden, zum anderen ergibt sich durch die Ausdehnung des Aufgabenbereichs auf Evaluierungen und Eignungsprüfungen voraussichtlich eine höhere Kohärenz und Synergie der Auswirkungsanalyse. Ziel muss es aber bleiben, ein einheitliches unabhängiges Folgenabschätzungsgremium einzurichten, das für alle EU-Organe tätig ist und sich mit den etablierten beratenden Institutionen, EWSA und AdR austauscht. Dieses unabhängige Gremium sollte auf externe Sachverständige zurückgreifen, einen externen Vorsitzenden haben und die Kommissionsvorschläge prüfen (24). Die Kommission sollte deutlich machen, dass ihr Ziel ein unabhängiges, externes Gremium ist und die derzeitige Zusammensetzung nur als ein weiterer Zwischenschritt dahin zu betrachten ist. Damit könnte Transparenz und fachliche Expertise sichergestellt und vermieden werden, dass die EU-Rechtsetzung interessengeleitet ist.

4.3.8.

Der EWSA hat in Studien (25) und Stellungnahmen (26) auf die Bedeutung von Selbst- und Koregulierung und deren Besonderheiten als ein Fall der „horizontalen Subsidiarität“ hingewiesen (27). Die IIA zur BR aus dem Jahr 2003 enthielt ein eigenes Kapitel zu diesem Thema. Der EWSA ist der Auffassung, dass in einem breiten, klaren und genau umrissenen Rechtsrahmen, der u. a. von den Grundsätzen der Transparenz, Unabhängigkeit, Effizienz und Verantwortung bestimmt ist, Selbstregulierung und/oder Koregulierung in bestimmten Fällen eine wirksame Präventivmaßnahme darstellen oder Legislativmaßnahmen sinnvoll ergänzen kann (28).

4.3.9.

Mehr Transparenz durch die Anwendung von Maßnahmen der BR sollte vor allem im Hinblick auf den massiv angestiegenen Gebrauch von informellen Trilogen (29) hergestellt werden. Dies könnte erreicht werden, indem die Ergebnisse der jeweiligen Trilogsitzung sowie des Trilogergebnisses vor der Annahme durch Rat und EP veröffentlicht werden. Zwar ist anzuerkennen, dass der Gesetzgebungsprozess durch die Nutzung von Trilogen insgesamt beschleunigt werden soll, das führt aber zu dem Kernproblem der aktuellen Rechtsetzungspraxis, dass von den Mitgliedstaaten im Rat immer wieder sog. Verhandlungspakete zwischen unterschiedlichen Rechtsakten geschnürt werden, um Mehrheiten für einzelne Richtlinien zu organisieren. Dies passiert allzu oft intransparent und unter großem Zeitdruck, ohne ausreichende Einbeziehung der Experten aus den Mitgliedstaaten, des EP sowie der Kommission, sowie ohne ausreichende Prüfung der Wirkungen zentraler Elemente dieser Verhandlungspakete. Das bleibt nicht ohne Auswirkung auf die Qualität und die Transparenz der Rechtsetzung.

4.3.10.

Deshalb muss im Rahmen der Verfahren zur BR sichergestellt werden, dass informelle Triloge auf besondere Notfälle reduziert werden und die überwiegende Mehrheit der Rechtsetzung im normalen Gesetzgebungsverfahren erfolgt. Nur dies gewährleistet eine volle demokratische Legitimität und Beteiligung.

4.4.1.

Die Kommission schlägt weiterhin vor, einen stärkeren Fokus auf Evaluierung zu legen, Bewertungen von Rechtsakten entlang des gesamten „Lebenszyklus“ vorzunehmen, das REFIT-Programm zielorientierter zu gestalten, es in das Arbeitsprogramm einzubetten und Eignungsprüfungen (Fitness Checks) durchzuführen. Die Umsetzung von Rechtsakten soll verbessert werden und eine REFIT-Plattform eingerichtet werden, an der auch der EWSA mit einem Sitz beteiligt sein wird.

4.4.2.

Der EWSA begrüßt den Vorschlag der Kommission, einen Schwerpunkt auf Evaluierungen zu legen und andere EU-Organe und die Zivilgesellschaft an diesem Prozess zu beteiligen. „Ex post“-Evaluierungen, in denen die erklärten Ziele mit den festgestellten Ergebnissen verglichen werden, stellen wichtige Analyseinstrumente dar, besonders vor dem Hintergrund, dass nach dem Modell des Lebenszyklus eines Rechtsaktes die daraus gezogenen Schlussfolgerungen direkt in eine mögliche Folgenabschätzung zur Überarbeitung eines Rechtsaktes einfließen können. Es ist zu begrüßen, dass die Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft, Vertreter der Unternehmen und der Arbeitnehmer und Verbraucher, die in der Regel Adressaten von Rechtsakten sind, an diesem Prozess über gezielte und öffentliche Konsultationen beteiligt werden sollen. Der EWSA weist allerdings darauf hin, dass Evaluierungen erst nach einem angemessenen Zeitraum der Durchführung eines Rechtsaktes gestartet werden sollten, um relevante Daten und Informationen zur Wirkung desselben sammeln und erheben zu können (30).

4.4.3.

Die Einbindung des EWSA in diesen Prozess ist essenziell. Die Kooperationsvereinbarungen mit Kommission und EP sehen insoweit eine Beteiligung des EWSA vor, die zudem zu Synergieeffekten in der Kooperation mit dem EP führen könnte. Vor dem Hintergrund des dargestellten Lebenszyklus-Modells eines Rechtsaktes wäre eine frühzeitige Berücksichtigung des Inputs des EWSA sichergestellt. Der EWSA könnte bei Bedarf eigene Bewertungen durchführen, die Ergebnisse in der REFIT-Plattform mit anderen Interessenträgern und den Mitgliedstaaten sowie der Kommission vorstellen und dadurch seine Kooperation mit den Institutionen verbessern sowie Anregungen für Evaluierungen für das REFIT-Programm liefern. Durch die Inklusion des REFIT-Programms in das jeweils nächste Jahresarbeitsprogramm der Kommission wäre ein weiterer Beitrag des EWSA zur Programmplanung sichergestellt.

4.4.4.

Der EWSA begrüßt das Bestreben der Kommission, Verfahren und Instrumente des REFIT-Programms zu verbessern. Er verweist insoweit auf frühere Stellungnahmen (31).

4.4.5.

Die Aufhebung bestimmter veralteter Rechtsakte durch die Kommission ist Praxis und sollte fortgesetzt werden. Die Durchführung von Eignungsprüfungen wird grundsätzlich befürwortet (32). Die Kommission sollte alle durchgeführten, laufenden und geplanten Fitness-Checks transparent auf einer Internetseite darstellen und veröffentlichen.

4.4.6.

Die Einrichtung einer REFIT-Plattform unter Beteiligung des EWSA wird ausdrücklich begrüßt. Die Plattform soll Vorschläge zur Verwaltungsvereinfachung, der sich aus den Unionsvorschriften und ihrer Umsetzung und Anwendung in den Mitgliedstaaten ergibt, einholen und analysieren. Der EWSA regt an, auf eine ausgewogene Zusammensetzung der Gruppe der Interessenträger zu achten, davon wird der Erfolg der Plattform abhängen. Der EWSA ist mit einer/m hochrangigen Sachverständigen in der Gruppe der Interessenträger vertreten. Allerdings sollte die Kommission klarstellen, wie das repräsentative Mandat des EWSA und des AdR zu der REFIT-Plattform in Beziehung stehen. Der besonderen institutionellen Rolle von EWSA und AdR sollte im Vergleich mit anderen Interessenträgern Rechnung getragen werden. Grundsätzlich wird die Teilnahme der Mitgliedstaaten an diesem Gremium begrüßt, was die Möglichkeit bieten sollte, jederzeit in einen Austausch mit den Mitgliedstaatenvertretern zu treten. Das EP sollte in regelmäßigen Abständen über die Arbeit der REFIT-Plattform informiert werden und die Möglichkeit haben, an der jährlichen Sitzung der Plattform teilzunehmen.

4.4.7.

Nach Ansicht des EWSA besteht eine der größten Schwächen der europäischen Agenda für BR darin, dass die Mitgliedstaaten nicht ausreichend einbezogen sind. Das ist nicht nur problematisch für die Mitgliedstaaten, sondern auch für die EU, womit es letztlich nicht verwunderlich ist, dass die Mitgliedstaaten in Abwesenheit sorgfältiger und evidenzbasierter Umsetzungsmaßnahmen und -pläne sowie Maßnahmen für eine effektive Durchführung das EU-Recht mitunter zögerlich, verspätet, falsch oder gar nicht umsetzen.

4.4.8.

Es ist bedauerlich, dass die Mitteilung der Kommission darauf keinen Bezug nimmt und keine Vorschläge unterbreitet, wie Abhilfe geschaffen werden kann. So mussten im Jahr 2013 noch immer 1 300 Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten eingeleitet werden. Dabei sind aktuell weniger Vertragsverletzungsverfahren wegen verspäteter Umsetzung (Ende 2013 waren 390 Verfahren anhängig) problematisch, sondern wie schon 2012 betrafen die meisten Vertragsverletzungen (62 % aller Fälle) eher die Nichteinhaltung der EU-Vorschriften in den Bereichen Umwelt, Steuern, Verkehr sowie Binnenmarkt & Dienstleistungen (33).

4.4.9.

Eine Möglichkeit wäre, dass die Kommission diesbezüglich stärker auf öffentliche Information setzt, denn letztlich waren es die Regierungen der Mitgliedstaaten, die nicht, falsch oder verspätet umsetzen, die dieser Rechtsetzung im Rat zugestimmt haben. Sie zeichnen für die allgemein unzulängliche Durchführung des EU-Besitzstands, die jährlich in den Berichten über die Anwendung des Gemeinschaftsrechts festgestellt wird, verantwortlich. Die Kommission sollte zudem systematisch prüfen, welche Maßnahmen für eine grundlegende Änderung der derzeitigen Situation unverzichtbar sind, und frühere Vorschläge des EWSA berücksichtigen (34).

4.4.10.

Dort wo Regelungsbedarf besteht, sollte von Fall zu Fall, abhängig vom jeweiligen Inhalt und Hintergrund geprüft werden, ob Richtlinien oder Verordnungen besser geeignet sind. Um z. B. differierende Umsetzungsmaßnahmen oder Gold Plating (35) zu vermeiden, sollten insbesondere verstärkt Verordnungen anstatt Richtlinien zum Einsatz kommen (36). Das würde für mehr Rechtsklarheit und Rechtssicherheit sorgen.

4.4.11.

Die Umsetzung von EU-Recht und dessen Durchführung sind zudem wichtige Indikatoren für dessen spätere Evaluierung, die durch die jeweiligen Regierungen durchgeführt werden sollte. Die Verpflichtung der Kommission, „Implementierungspläne“ zu wichtigen Richtlinien zu verfassen (37), die die Umsetzung in den Mitgliedstaaten durch unterstützende Maßnahmen der Kommission erleichtern sollen, sind begrüßenswerte Elemente im neuen Paket zur BR. Dazu zählt die Möglichkeit, dass die Kommission die Mitgliedstaaten bitten kann, erklärende Dokumente zur nationalen Umsetzungsstrategie einzureichen und eine zweistufige Konformitätsprüfung durchzuführen. Das ist aus Sicht des EWSA definitiv als ein Schritt in die richtige Richtung zu sehen. Wie erfolgreich diese Maßnahmen funktionieren werden, muss die Praxis zeigen.