8.9.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 221/35

1.1

Die Annahme der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) (1) gilt als Meilenstein in der Wasserpolitik der Europäischen Union, zum einen auf Grund des harmonisierten Ansatzes im Umgang mit den europäischen Süßwasserkörpern und Meeresgewässern und zum anderen durch die Einführung eines wirksamen Verfahrens zur Bewertung der Gewässerqualität und eines zentralisierten Organisationssystems, mit dessen Hilfe für jedes Wassereinzugsgebiet ein einheitliches Konzept sichergestellt wird, ungeachtet der verschiedenen Zuständigkeiten für die einzelnen Abschnitte des jeweiligen Einzugsgebiets. Die Kommission hat die WRRL durch weitere Rechtsvorschriften (2) und andere Bestimmungen (3) ergänzt und die EU-Wasserpolitik damit auf die stetige Verbesserung des Schutzes der europäischen Flüsse und Meere ausgerichtet.

1.2

Unverständlicherweise jedoch sind in der WRRL einige sehr wesentliche Aspekte für die Qualität unserer Wassereinzugsgebiete nicht berücksichtigt worden, wie beispielsweise Hochwasserereignisse. Hochwasserereignisse sind an sich ganz natürliche Ereignisse, deren Wirkung allerdings durch den Menschen z.T. extrem verstärkt wird. Ein Großteil ihrer katastrophalen Auswirkungen könnte auf ein Minimum beschränkt werden, eine vernünftige Politik in Bezug auf die Nutzung und den Schutz von Flussläufen und Ufern und die Berücksichtigung von Umweltauswirkungen — und zwar nicht nur auf dem Papier — beim Bau von Wasserinfrastrukturen vorausgesetzt, damit die natürliche Dynamik nicht verändert und eine umsichtige Nutzung der Wasserressourcen gewährleistet wird.

1.3

Die Hochwassergefahr hat auf dem Gebiet der EU zugenommen, was im Wesentlichen auf zwei Gründe zurückzuführen ist: einerseits auf den Klimawandel, der durch die Erwärmung der Erdatmosphäre möglicherweise eine Zunahme sintflutartiger Regenfälle und einen Anstieg des Meeresspiegels bewirken wird, und andererseits auf die Auswirkungen menschlichen Handelns wie Baumaßnahmen an Flussläufen, die Umleitung und Regulierung von Flussläufen, der Bau von Häfen ohne Umweltfolgenabschätzung bzw. entsprechende Korrekturmaßnahmen. Auf das menschliche Konto geht ebenfalls die zunehmende Versteppung des europäischen Kontinents aufgrund von großflächiger Abholzung, von Waldbränden und von anderen naturfernen Tätigkeiten. Es steht fest, dass die Hochwassergefahr als Folge nicht nachhaltiger Entwicklung zunimmt. Durch nachhaltige wirtschaftliche, soziale und ökologische Entwicklungsmodelle kann diese Gefahr jedoch verringert werden.

1.3.1

Die Überschwemmung von Flächen, auf denen Industrien angesiedelt sind oder intensive Landwirtschaft bzw. Viehzucht betrieben wird, aber auch von bebauten Gebieten führt zur Verbreitung von Stoffen und Erzeugnissen, die unter normalen Voraussetzungen keine Gefahr für die Wasserqualität darstellen, infolge eines Hochwasserereignisses aber zu gefährlichen Schadstoffen werden, die sich negativ auf die menschliche Gesundheit und auf die betroffenen Ökosysteme auswirken können.

1.4

Der EWSA erinnert daran, dass zwischen 1998 und 2002 Europa unter über 100 größeren Hochwasserereignissen mit Schäden leiden musste, einschließlich der katastrophalen Fluten entlang der Flüsse Donau und Elbe im Jahre 2002. Seit 1998 haben Hochwasserereignisse etwa 700 Menschenleben gefordert, etwa eine halbe Million haben ihr Zuhause verloren, und rund 25 Milliarden EUR an versicherten Schäden wurden verursacht (4).

1.5

Im Bewusstsein dieser Sachlage hat die Kommission dem Umweltrat auf seiner Tagung im Juli 2004 vorgeschlagen, im Hinblick auf den europaweiten Hochwasserschutz tätig zu werden und eine konzertierte Aktion für Hochwassermanagement im Hinblick auf die Verbesserung des Schutzes gegen Hochwasser einzuleiten. Die Mitgliedstaaten sollen dabei Gefahrenkarten erarbeiten und für jedes Flusseinzugsgebiet und Küstengebiet Hochwassermanagementpläne aufstellen, während die Kommission für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten sowie die Verbreitung der am besten bewährten Verfahrensweisen sorgt.

1.6

Zwar erfolgt diese Aktion im Rahmen der europäischen Wasserpolitik, doch betrifft die Problematik auch andere Bereiche europäischer Politik, wie die Landwirtschaft, den Umweltschutz, den Zivilschutz, die Verkehrspolitik usw. Darüber hinaus stellt sich noch ein grundlegendes und weitreichendes rechtliches Problem im Zusammenhang mit der Verwaltung der Überschwemmungsgebiete: die Abgrenzung und Definition der Fluss- und Meeresufer als zu schützendes öffentliches Gut, das keine ausschließlich politisch motivierten wesentlichen Veränderungen durch behördliche Beschlüsse erfahren darf, die den Bereich der Wasserwirtschaft und des Hochwassermanagements betreffen. Die Abgrenzung entsprechender Schutzgebiete würde die Hochwasservorsorge erleichtern.

2.1

Die Mitteilung lässt sich in drei Abschnitte unterteilen:

2.2

Durch Hochwassermanagement sollen die Eintrittswahrscheinlichkeit und die Auswirkungen von Hochwasserereignissen verringert werden. Es wird vorgeschlagen, folgende Elemente in die Programme aufzunehmen:

2.3

Für die derzeitigen Maßnahmen und künftigen Initiativen für die Verringerung von Hochwasserauswirkungen werden drei Aktionsebenen vorgeschlagen.

2.3.1

Die Maßnahmen auf europäischer Ebene umfassen die bereits vorhandenen Instrumente und Konzepte zur Vermeidung von Hochwassern und zur Verringerung ihrer Auswirkungen. Im Rahmen der Europäischen Forschung wird über Projekte wie FLOODsite versucht, die integrierte Hochwasserrisikoanalyse und das Hochwassermanagement zu verbessern. Durch die Strukturfonds, insbesondere den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, kann die Verbesserung von Forschung und technologischer Entwicklung im Infrastrukturbereich vorangetrieben werden (5). Im Zuge einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit beim Hochwasserschutz wurde das IRMA-Projekt (INTERREG-Rhein-Maas-Aktivitäten) aufgelegt.

2.3.1.1

Ferner wird vorgeschlagen, auf europäischer Ebene über die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) über die land- und forstwirtschaftliche Flächennutzung den Bodenschutz zu fördern und Hochwasserschutzgebiete einzurichten. Desgleichen soll bei der Umsetzung der WRRL Umweltschutzbelangen Rechnung getragen werden, indem im Rahmen der integrierten Bewirtschaftungspläne für die Flusseinzugsgebiete auch Hochwassermanagement betrieben wird. Ferner sollte der im Jahr 2002 nach den schweren Überschwemmungen in Mitteleuropa eingerichtete Solidaritätsfonds für Notfallsituationen beibehalten werden.

2.3.2

Insbesondere in den am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten sind Hochwasserschutzmaßnahmen in offiziellen Leitlinien und Gesetzestexten definiert worden. Es gibt Hochwasserschutzpläne und -strategien sowie Gefahrenkarten für die am häufigsten von Überschwemmungen betroffenen Regionen.

2.3.3

Länder mit grenzüberschreitenden Flüssen, insbesondere in Mitteleuropa, haben im Zuge einer internationalen Zusammenarbeit gemeinsame Gremien gebildet, um ein koordiniertes Flussgebietsmanagement sicherzustellen.

2.4

Mit dem konzertierten Aktionsprogramm der EU sollen Hochwasservermeidung und Hochwasserverminderung entwickelt werden, und zwar durch eine Verbesserung der Koordinierung zwischen den zuständigen Behörden durch die Aufstellung von Hochwasserrisikoplänen für Flusseinzugsgebiete und Küstenbereiche, durch Hochwasserrisikokartierung und durch den Austausch bewährter Praktiken.

2.4.1

Damit dieses konzertierte Aktionsprogramm gelingen kann, müssen die Mitgliedstaaten, die Kommission und die anderen Interessengruppen zusammenarbeiten und ihren Aufgaben und Verpflichtungen im Hinblick auf Hochwasservermeidung nachkommen.

2.4.2

Die Kosten dieses Aktionsprogramms lassen sich nur schwierig abschätzen, werden auf jeden Fall aber von den Vorteilen überwogen, die der Hochwasserschutz für die europäischen Bürger, für ihre Eigentumswerte und für die betroffenen Menschen und Gebiete in qualitativer Hinsicht bringt.

2.5

In einem Anhang werden noch Leitlinien für die Entwicklung und Durchführung von Hochwassermanagementplänen und Hochwasserrisikokarten aufgestellt, um eine einheitliche Vorgehensweise im Hinblick auf die Verwirklichung der gesetzten Ziele sicherzustellen.

3.1

Der EWSA begrüßt die Mitteilung der Kommission, die zum Ziel hat, die Hochwasserschutzmaßnahmen zahlreicher Mitgliedstaaten zu verbessern und zu harmonisieren, und die Hochwasserauswirkungen abzumildern. Zunächst bedarf es jedoch einer eingehenderen Analyse der Problematik, um geeignete Maßnahmen festzulegen, insbesondere im Hinblick auf eine wirksame Hochwasservorsorge, mit deren Hilfe sich ein Großteil der Hochwasserschäden vermeiden ließe. Ferner müssen verschiedene, im Vorschlag nicht berücksichtigte grundlegende Konzepte entwickelt werden, die dann wiederum auf möglichst harmonisierte Weise in Maßnahmen im Rahmen von Managementplänen und Gefahrenkarten münden.

3.2

Hochwasser sind Naturereignisse, die aus der natürlichen Dynamik der Fluss- und Küstengewässer resultieren, wobei die Zeitskala dieser Dynamik die der wirtschaftlichen, städtebaulichen usw. Planung üblicherweise zugrundegelegte Zeitskala weit überschreitet. In diesem Zusammenhang bedeutet die statistische Wiederkehrzeit,

Die wasserwirtschaftliche Planung setzt u.a. an folgenden Konzepten an:

3.3

Die Schwere von Hochwasserschäden hängt von der Besiedlung und Flächennutzung in Überschwemmungsgebieten ab, die einen Eingriff in die normalen Funktionsabläufe der hydrologischen Systeme darstellen und eine wesentliche Veränderung der Umweltbedingungen in den Fluss- und Küstengebieten bewirken. Dadurch steigt die Gefahr einer Störung der natürlichen Funktionsabläufe und das Schadensrisiko für Menschen und Werte. Die Schwere von Hochwassern und Hochwasserschäden steigt offenbar aufgrund

3.4

Die Zunahme der Hochwassergefahr infolge der sich ändernden natürlichen Voraussetzungen, insbesondere des Klimawandels, macht umfassende Forschungsanstrengungen in diesem Bereich erforderlich, um verstehen zu können, wie diese Veränderungen die Dynamik von Fluss- und Küstengewässern und damit u.a. auch die Überschwemmungsgebiete und die Wiederkehrintervalle beeinflussen können.

3.5

Die Zunahme der durch die Menschen verursachten Hochwassergefahr (Flächennutzung und Besiedlungsdichte) kann und muss durch aktive Planungsmaßnahmen im Hinblick auf eine NACHHALTIGE Nutzung der Überschwemmungsflächen und eine Verringerung der Schadensrisiken bekämpft werden.

4.1

Der EWSA stimmt den Ausführungen der Kommission zu, dass es Ziel des Hochwassermanagements ist, die Eintrittswahrscheinlichkeit und die Auswirkungen von Hochwasserereignissen durch Hochwasservorsorge-, -schutz- und Informationsmaßnahmen usw. zu verringern. Es ist jedoch angebracht, die in Frage kommenden Verfahrensweisen und Maßnahmen zu untergliedern und sinnvolle Auswahlkriterien festzulegen. Folgende Einteilung käme für Vermeidungsmaßnahmen in Frage:

4.2

Der EWSA schlägt vor, die Managementpläne an folgenden Prinzipien und natürlichen Maßnahmen auszurichten:

In diesem Zusammenhang muss das Prinzip der „langfristigen strategischen Planung“ zum Tragen kommen, das heißt, die vorhergesagten Entwicklungen sollten nicht einfach nur berücksichtigt, wie es in der Mitteilung der Kommission formuliert wird, sondern grundlegend geändert werden, wenn davon auszugehen ist, dass die derzeitige Gefährdung bleibt oder steigt.

4.3

Für die Auswahl der geeigneten Maßnahmen zur Verbesserung des Hochwasserschutzes sollten geeignete Leitlinien und Kriterien erstellt werden:

4.4

Die vor allem seit den 70er Jahren in verschiedenen Ländern gemachten Erfahrungen mit Hochwassermanagement veranschaulichen, dass die größten Schwierigkeiten für die Durchführung von Vorsorgemaßnahmen nicht technischer Art sind und Risikokartierungen bzw. Gefahrenkarten nicht ausreichen. In den USA beispielsweise hat das Army Corps of Engineers über 20 000 Gefahrenkarten hergestellt, doch bewirken sie, wenn sie überhaupt von Behörden berücksichtigt werden, höchstens bauliche Maßnahmen (Rückhaltebecken, Staustufen, Deiche usw.), die häufig nicht als Hochwasserschutz ausreichen, sodass umfangreiche vermeidbare Hochwasserschäden auftreten, die letztendlich darauf zurückzuführen sind, dass sich die Behörden und die Bevölkerung in falscher Sicherheit wiegen.

4.5

Es wäre hervorzuheben, dass in der EU genau diese Art technischer Hochwasserschutzmaßnahmen wie der Bau von Deichen und Dämmen, die keine absolute Sicherheit bieten, durch die Strukturfonds (EFRE und Kohäsionsfonds) finanziert werden. Für strukturelle und andere Vorsorgemaßnahmen werden im Allgemeinen weniger Mittel bereitgestellt. Daher sollte nach Ansicht des EWSA die Notwendigkeit erörtert werden, eine spezifische Haushaltslinie für dieses Aktionsprogramm einzurichten oder aber Leitlinien für die Berücksichtigung der Maßnahmen in anderen, von der Kommission finanzierten Programmen aufzustellen.

4.6

Diese Strukturmaßnahmen reichen jedenfalls nicht aus, um Hochwasser zu verhindern oder Überschwemmungsgebiete zu schützen. Sie sind nur sinnvoll als Teil eines übergeordneten Ansatzes, in dem auch die städtebauliche und verkehrstechnische (Straßen, Eisenbahnlinien usw.) Planung, die Erhaltung der Hochwasserabflusswege und der Erhalt und die Wiederherstellung von Retentionsräumen und Versickerungsflächen berücksichtigt werden. In diesem Sinne sollten die in dem Anhang der Mitteilung genannten Leitlinien konkreter ausformuliert und u.a. durch methodologische Grundsätze bzw. bewährte Verfahrensweisen hinsichtlich der Ausarbeitung dieser Pläne ergänzt werden.

4.7

Die Aufnahme von Hochwassermanagementplänen in die Managementpläne der Wasserrahmenrichtlinie ist wesentlich, um sicherzustellen, dass für das jeweilige gesamte Wassereinzugsgebiet die erforderlichen Planungsvoraussetzungen bestehen und die von den verschiedenen zuständigen Stellen (lokal, national, grenzüberschreitend usw.) durchzuführenden Maßnahmen und Aktionen aufeinander abgestimmt und koordiniert sind. Über entsprechende Kriterien und Bestimmungen ist sicherzustellen, dass diese beiden kompatiblen, aber unterschiedlichen Planungsrahmen angemessen integriert werden am besten über eine Richtlinie. Auch diese Aspekte sollten bei der vorgeschlagenen Weiterentwicklung der Leitlinien im Anhang ausführlich behandelt werden.

4.8

Die Einbeziehung des Hochwassermanagements in die WRRL stützt sich auf:

4.9

Die wichtigsten Elemente des Hochwassermanagements in Verbindung mit den Planungsmaßnahmen im Rahmen der WRRL sind:

5.1

Nach Ansicht des EWSA müssen sämtliche Hochwasservermeidungs-, Schutz- und Minderungsmaßnahmen eng auf die Methodik und die Instrumente der Wasserrahmenrichtlinie abgestimmt und insbesondere in die Bewirtschaftungspläne der Wassereinzugsgebiete integriert werden, über die alle Aspekte der Bewirtschaftung der zu dem jeweiligen Wassereinzugsgebiet gehörenden Süßwasserkörper und Küstengewässer geregelt werden können. Der Ausschuss hält daher eine Richtlinie für notwendig, die auf dem Inhalt der Kommissionsmitteilung und seiner Stellungnahme aufbaut und die Anpassung der Hochwassermanagementpläne an die Bewirtschaftungspläne der einzelnen Wassereinzugsgebiete und somit an die spezifischen Gegebenheiten unserer Flüsse und Küstengewässer erleichtert.

5.2

Im Hinblick auf eine wirksame Integration der Pläne ist es erforderlich,

5.3

Die im Anhang der Mitteilung genannten Hochwasserrisikomanagementpläne und Hochwasserrisikokarten müssen insofern erweitert werden, als es einer klaren Kategorisierung der durchzuführenden Maßnahmen bedarf bzw. im Einklang mit den verfügbaren Mitteln eine Prioritätenrangfolge und Kriterien aufgestellt werden müssen, um bei möglichst niedrigen Kosten möglichst große Vorteile für die Bevölkerung und die betroffenen Werte zu erreichen. Vorrangiges Ziel ist es, die natürliche Dynamik der Fluss- und Küstengewässer mit der Entwicklung der menschlichen Tätigkeiten in Einklang zu bringen, das heißt, eine nachhaltige integrierte Entwicklung der Überschwemmungsflächen zu erreichen.

5.4

Die wichtigsten Aspekte des Hochwassermanagements, die im Zusammenhang mit den aus der WRRL abgeleiteten Planungsmaßnahmen stehen, sind die Definitionen des Risikos, der Alarmstufen und der Notsituationen, die bei einem Hochwasserereignis anzuwenden sind. Berücksichtigt werden sollten des Weiteren Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich der fachübergreifenden Forschung und Koordinierung, die spezifisch auf die Verminderung von Hochwasserschäden ausgerichtet sind, sowie die Schadensvorsorge in Form von Versicherungen, die die wirtschaftlichen Verluste der Betroffenen ausgleichen, und vor allem die Überwachung und Kontrolle der Sicherheit von Infrastrukturen, die sich auf Fluss- und Küstengewässer auswirken.