1.4.2011   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 101/1

1.

Den 20. september 2010 vedtog Europa-Kommissionen et forslag til en forordning om markedsføring og brug af sprængstofprækursorer (3) (herefter benævnt »forslaget«). Den 11. november 2010 blev det forslag, der var vedtaget af Kommissionen, tilsendt EDPS med henblik på en udtalelse i overensstemmelse med artikel 28, stk. 2, i forordning (EF) nr. 45/2001. EDPS glæder sig over, at han høres om dette spørgsmål, og at der henvises til denne høring i forslagets betragtninger.

2.

Hovedformålet med de foreslåede foranstaltninger er at nedbringe risikoen for, at terrorister og andre kriminelle gennemfører angreb ved hjælp af hjemmelavede sprængstoffer. I den forbindelse har forordningen til formål at begrænse den brede offentligheds adgang til kemikalier, der kan misbruges som prækursorer til hjemmelavede sprængstoffer. Med forslaget indføres der endvidere en strengere kontrol med disse kemikalier i form af indberetning af mistænkelige transaktioner og tyverier.

3.

I denne udtalelse gør EDPS lovgiveren opmærksom på en række relevante problemområder i forbindelse med databeskyttelse og fremsætter henstillinger, der har til formål at sikre den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger.

4.

Forslaget vedrører misbrug af visse kemikalier, som den brede offentlighed har let adgang til på markedet, og som kan bruges som prækursorer til hjemmelavede sprængstoffer. Artikel 4 og 5 i forslaget vedrører forbud mod salg til den brede offentlighed, kombineret med en licensordning og krav om registrering af alle transaktioner under licensordningen. Artikel 6 indeholder krav om, at økonomiske aktører skal indberette mistænkelige transaktioner og tyverier. Endelig omhandler artikel 7 behovet for databeskyttelse.

5.

Salg af visse kemikalier over visse koncentrationsgrænser til den brede offentlighed vil blive forbudt. Det vil kun være tilladt at sælge kemikalier med højere koncentrationer til brugere, der kan dokumentere at have behov for at bruge det pågældende kemiske stof.

6.

Salgsforbuddet er begrænset til en kort liste med kemiske stoffer og blandinger heraf (se bilag I til forslaget) og til salg af disse til den brede offentlighed. Forbuddet gælder ikke erhvervsmæssig brug eller transaktioner mellem virksomheder. Endvidere er den brede offentligheds adgang til de kemiske stoffer på listen kun begrænset, hvis stofferne har en vis koncentration. Kemiske stoffer kan desuden fortsat erhverves mod forevisning af en licens fra en offentlig myndighed (der dokumenterer lovlig brug). Endelig er landbrugere omfattet af en undtagelse, idet de uden licens har lov til at købe ammoniumnitrat til brug som kunstgødning uanset koncentrationerne.

7.

Hvis en borger har til hensigt at importere de stoffer, der er opført på listen, til Den Europæiske Union, skal den pågældende person fremlægge en licens.

8.

En økonomisk aktør, der stiller et stof eller en blanding til rådighed for en borger, der er tildelt licens, skal kontrollere licensen og registrere transaktionen.

9.

Hver medlemsstat skal fastlægge regler for udstedelse af licens. Den kompetente myndighed i en medlemsstat skal afvise at udstede en licens, hvis der er rimelig grund til at tvivle på, at den påtænkte brug er lovlig. Licenser er gyldige i alle medlemsstater. Kommissionen kan udarbejde tekniske retningslinjer for licenser for at fremme gensidig anerkendelse.

10.

Ved salg af et bredere udvalg af de pågældende kemikalier (de kemikalier, der er opført i bilag II, samt alle kemikalier i bilag I, som allerede er underlagt krav om licens) skal mistænkelige transaktioner og tyverier indberettes.

11.

Ifølge forslaget skal hver medlemsstat oprette et nationalt kontaktpunkt (med tydelig anførelse af telefonnummer og e-mailadresse) til indberetning af mistænkelige transaktioner og tyverier. Økonomiske aktører skal uden ophør indberette mistænkelige transaktioner og tyverier, herunder om muligt også kundens identitet.

12.

Kommissionen udarbejder og ajourfører en vejledning til brug for de økonomiske aktører, når de skal identificere og indberette mistænkelige transaktioner. Vejledningen skal også indeholde en løbende ajourført liste over stoffer, som hverken er opført i bilag I eller II, og hvor aktørerne opfordres til på frivillig basis at indberette mistænkelige transaktioner og tyverier.

13.

Det fastsættes i betragtning 11 og artikel 7, at behandlingen af personoplysninger ifølge forordningen altid skal foregå i overensstemmelse med EU's regler om beskyttelse af personoplysninger, dvs. direktiv 95/46/EF (4) og de nationale regler om beskyttelse af personoplysninger, der gennemfører dette direktiv. Forslaget indeholder ikke yderligere bestemmelser om databeskyttelse.

14.

Indberetning af mistænkelige transaktioner og tyverier samt den licens- og registreringsordning, der er foreskrevet i forordningen, indebærer behandling af personoplysninger. Dette medfører — i hvert fald til en vis udstrækning — både et indgreb i privatlivets fred og i retten til beskyttelse af personoplysninger, og forudsætter derfor gennemførsel af de fornødne beskyttelsesforanstaltninger.

15.

EDPS bifalder, at forslaget indeholder en særskilt bestemmelse (artikel 7) om databeskyttelse. Når det er sagt, er denne ene — og meget generelle — bestemmelse, der er nævnt i forslaget, ikke tilstrækkelig til at imødegå de databeskyttelsesspørgsmål, som de foreslåede foranstaltninger rejser. Derudover indeholder de relevante artikler i forslaget (artikel 4, 5 og 6) heller ikke en tilstrækkelig detaljeret beskrivelse af de foreskrevne databehandlingsaktiviteter.

16.

Et eksempel herpå er, at forordningen, for så vidt angår udstedelse af licenser, indeholder krav om, at økonomiske aktører skal registrere transaktioner, der foretages af licensindehavere, uden at det fastsættes, hvilke personoplysninger disse registre skal indeholde, hvor længe oplysningerne skal opbevares, eller hvem der kan få adgang til dem og på hvilke betingelser. Ligeledes fastsættes det ikke, hvilke oplysninger der vil blive indsamlet i forbindelse med behandlingen af licensansøgninger.

17.

For så vidt angår kravet om indberetning af mistænkelige transaktioner og tyverier, fastsættes der i forslaget et indberetningskrav, uden at der anføres en definition på en mistænkelig transaktion, hvilke personoplysninger der skal indberettes, hvor længe de indberettede oplysninger skal opbevares, eller hvem der kan få adgang til oplysningerne og på hvilke betingelser. Forslaget indeholder desuden ingen nærmere oplysninger om de »nationale kontaktpunkter«, der skal oprettes, eller om eventuelle databaser, som disse kontaktpunkter kan etablere for deres medlemsstater, eller som kunne etableres på EU-plan.

18.

For så vidt angår databeskyttelse, er indsamlingen af oplysninger vedrørende mistænkelige transaktioner det mest følsomme emne i forslaget. De relevante bestemmelser bør præciseres for at sikre, at behandlingen af oplysninger forbliver proportionel, og at misbrug forhindres. For at opnå dette bør betingelserne for behandling af oplysninger fastlægges, og de fornødne sikkerhedsforanstaltninger anvendes.

19.

Det er vigtigt, at oplysninger ikke anvendes til andre formål end terrorbekæmpelse (og andre forbrydelser, der involverer misbrug af kemikalier til brug i hjemmelavede sprænganordninger). Oplysningerne bør ligeledes ikke opbevares over længere tid, navnlig ikke hvis antallet af potentielle eller faktiske modtagere er højt, og/eller hvis oplysningerne skal bruges til datamining. Dette er især vigtigt, hvis det kan påvises, at den oprindelige mistanke var ubegrundet. I disse tilfælde skal der foreligge en specifik begrundelse for at opbevare oplysningerne i et længere tidsrum. For at illustrere dette nævner EDPS i den forbindelse Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelse i sagen S og Marper mod Det Forenede Kongerige (2008) (5), hvori det fastslås, at den langvarige opbevaring af DNA fra personer, der ikke er mistænkt for at have begået en strafbar handling, er en krænkelse af deres ret til privatliv i henhold til artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention.

20.

EDPS henstiller derfor til, at forslagets artikel 5, 6 og 7 bør indeholde flere og mere præcise bestemmelser, således at disse bekymringer kan imødegås. Der vil i det nedenstående blive anført nogle specifikke henstillinger.

21.

Det bør også overvejes, om der kan indarbejdes mere specifikke og mere detaljerede bestemmelser i Kommissionens gennemførelsesafgørelse, i overensstemmelse med forslagets artikel 10, 11 og 12, med henblik på at imødegå andre problemer i forbindelse med databeskyttelse på det praktiske plan.

22.

Slutteligt henstiller EDPS til, at Kommissionens retningslinjer vedrørende mistænkelige transaktioner og dens tekniske retningslinjer for licenser bibringes flere specifikke bestemmelser om databehandling og -beskyttelse. Retningslinjerne for begge disse områder og en eventuel gennemførelsesafgørelse vedrørende databeskyttelse bør vedtages efter høring af EDPS samt — hvis det drejer sig om gennemførelse på nationalt plan — artikel 29-gruppen vedrørende databeskyttelse. Dette bør tydeligt fastsættes i forordningen, som også bør indeholde en tydelig angivelse af de hovedemner, der skal behandles i retningslinjerne/gennemførelsesafgørelsen.

23.

EDPS henstiller til, at der i artikel 5 i forordningen anføres en maksimal opbevaringsperiode (umiddelbart på maksimum 2 år), og at det fastsættes, hvilke kategorier af personoplysninger der skal registreres (ingen oplysninger udover navn, licensnummer og købte produkter). Disse henstillinger udspringer af princippet om nødvendighed og proportionalitet: indsamling og opbevaring af personoplysninger bør ikke omfatte mere end, hvad der kræves til opfyldelse af det formål, hvortil de indsamles eller opbevares (se artikel 6, litra c) og e), i direktiv 95/46/EF). Hvis det overlades til den nationale lovgivning eller praksis at fastsætte disse bestemmelser, vil det med stor sandsynlighed føre til usikkerheder og ulige behandling af tilsvarende situationer i praksis.

24.

Endvidere bør artikel 5 i forordningen, for så vidt angår licensproceduren, indeholde et udtrykkeligt forbud mod indsamling og behandling af »særlige kategorier af oplysninger« (som beskrevet i artikel 8 i direktiv 95/46/EF), som f.eks. personoplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund samt politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning.

25.

Dette skal desuden være med til at sikre, at ansøgere ikke forskelsbehandles, f.eks. på grund af race, nationalitet eller politiske eller religiøse tilhørsforhold. I den forbindelse fremhæver EDPS, at et højt databeskyttelsesniveau også er et middel til bekæmpelse af racisme, fremmedhad og forskelsbehandling og dermed også kan være en hjælp til at forebygge radikalisering og rekruttering af potentielle terrorister.

26.

Det fastsættes i forordningen, at ansøgninger om licens skal afvises, hvis der er rimelig grund til at tvivle på, at den påtænkte brug er lovlig. Det vil i den forbindelse være hensigtsmæssigt, hvis retningslinjerne og gennemførelsesafgørelsen indeholdt en præcis angivelse af, hvilke oplysninger de licensudstedende myndigheder kan indsamle i forbindelse med ansøgningen om licens.

27.

Retningslinjerne eller gennemførelsesafgørelsen bør indeholde bestemmelser om, at det kun er de kompetente retshåndhævende myndigheder, der efterforsker terroraktiviteter eller andre former for mistanker om ulovlig misbrug af sprængstofprækursorer, der har adgang til registrene. Oplysningerne bør ikke anvendes til andre formål (se artikel 6, litra b), i direktiv 95/46/EF).

28.

EDPS henstiller endvidere til, at det i retningslinjerne og gennemførelsesafgørelsen fastsættes, at den licensudstedende myndighed — som vil have nemmest ved at underrette den registrerede direkte — bør underrette indehaverne af en licens om, at deres indkøb vil blive registreret og kan blive indberettet, hvis de skønnes at være »mistænkelige« (se artikel 10 og 11 i direktiv 95/46/EF).

29.

EDPS henstiller til, at de nationale kontaktpunkters rolle og art præciseres i forslaget. I konsekvensanalysen i afsnit 6.33 henvises til muligheden for, at disse kontaktpunkter ikke kun består af »retshåndhævende myndigheder«, men også »sammenslutninger«. De lovgivningsmæssige dokumenter indeholder ingen yderligere oplysninger om dette. Dette bør især præciseres i forslagets artikel 6, stk. 2. Oplysninger bør i princippet opbevares af de retshåndhævende myndigheder — hvis dette ikke er tilfældet, skal årsagerne hertil tydeligt angives.

30.

I forordningens artikel 6 bør det endvidere præciseres, hvilke personoplysninger der skal registreres (ingen oplysninger udover navn, licensnummer, købte produkter og årsager til mistanken). Disse henstillinger udspringer af princippet om nødvendighed og proportionalitet: indsamling af personoplysninger bør ikke omfatte mere end, hvad der kræves til opfyldelse af det formål, hvortil de indsamles (se artikel 6, litra c), i direktiv 95/46/EF). De betragtninger, der er anført i punkt 23, er også gældende i denne forbindelse.

31.

Endvidere bør artikel 6 i forordningen, for så vidt angår indberetningsproceduren, indeholde et udtrykkeligt forbud mod indsamling og behandling af »særlige kategorier af oplysninger« (som beskrevet i artikel 8 i direktiv 95/46/EF) som f.eks. personoplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund samt politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning (jf. punkt 24 og 25).

32.

Endelig bør der i artikel 6 fastsættes en maksimal opbevaringsperiode, som tager højde for formålet med opbevaringen af oplysningerne. EDPS henstiller til, at alle indberetninger om mistænkelige transaktioner og tyverier slettes fra databasen efter et nærmere fastsat tidsrum (umiddelbart højst 2 år efter indberetningsdatoen), medmindre en mistænkelig transaktion eller et tyveri har affødt en specifik efterforskning, som stadig ikke er afsluttet. Dette kan i tilfælde, hvor mistanken ikke er bekræftet (eller yderligere efterforsket), bidrage til at sikre, at uskyldige ikke bliver stående på en »sortliste« og forbliver »under mistanke« i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt (se artikel 6, litra e), i direktiv 95/46/EF). Det bør under alle omstændigheder tilstræbes at mindske de nationale forskelle på dette område.

33.

Denne begrænsning er også nødvendig for at sikre overholdelse af princippet om datakvalitet (se artikel 6, litra d), i direktiv 95/46/EF) samt andre vigtige retsprincipper som f.eks. uskyldsformodningen. Dette vil ikke blot medføre en bedre beskyttelse af privatpersoner, men vil også give de retshåndhævende myndigheder mulighed for at fokusere mere effektivt på alvorlige sager, hvor der er stor sandsynlighed for, at mistanken vil vise sig at være begrundet.

34.

Forslaget indeholder ingen definition af, hvornår en transaktion kan anses for at være »mistænkelig«. Det fastsættes imidlertid i forslagets artikel 6, stk. 6, litra a), at Kommissionen »udarbejder og ajourfører […] en vejledning«, samt »information om, hvordan mistænkelige transaktioner identificeres og indberettes«.

35.

EDPS hilser forslagets krav om, at Kommissionen skal udarbejde retningslinjer velkommen. Disse retningslinjer bør være tilstrækkeligt klare og konkrete for at undgå en for bred fortolkning af begrebet og mindske videregivelsen af personoplysninger til de retshåndhævende myndigheder samt forebygge eventuelle vilkårlige eller diskriminerende former for praksis, f.eks. på grund af race, nationalitet eller politiske eller religiøse tilhørsforhold.

36.

Retningslinjerne/gennemførelsesbestemmelserne bør endvidere indeholde bestemmelser om, at oplysningerne skal bevares sikkert og med respekt for deres fortrolige karakter samt om, at det kun er de kompetente retshåndhævende myndigheder, der efterforsker terroraktiviteter eller andre former for mistanker om ulovlig misbrug af sprængstofprækursorer, der har adgang til oplysningerne. Oplysningerne må ikke anvendes til andre formål, f.eks. i forbindelse med skatte- eller immigrationsmyndighedernes efterforskning af andre sager, der ikke vedrører det formål, hvortil oplysningerne er indsamlet.

37.

Det bør endvidere fastsættes i retningslinjerne/gennemførelsesafgørelsen, hvem der har adgang til de oplysninger de nationale kontaktpunkter modtager (og opbevarer). Adgang/videreformidling bør begrænses til det absolut nødvendige. Det bør også overvejes at offentliggøre en liste over mulige modtagere.

38.

Den registreredes ret til indsigt, herunder om nødvendigt ret til at berigtige eller slette deres oplysninger (se artikel 12-14 i direktiv 95/46/EF), bør fastsættes i retningslinjerne/gennemførelsesafgørelsen. Denne ret — eller eventuelle undtagelser herfra i medfør af artikel 13 — kan have stor betydning. F.eks. har den registrerede i henhold til de almindelige bestemmelser også ret til at blive informeret, hvis hans/hendes transaktion er indberettet som mistænkelig. Hvis denne ret praktiseres, kan det imidlertid afholde sælgeren af sprængstofprækursorer fra at indberette en købers mistænkelige transaktioner. Enhver undtagelse bør derfor tydeligt begrundes og præciseres, helst i forordningen eller som minimum i retningslinjerne/gennemførelsesafgørelsen. Der bør desuden fastsættes en klageadgangsmekanisme, som involverer de nationale kontaktpunkter.

39.

EDPS bifalder, at artikel 16 i forslaget indeholder en bestemmelse om revision af forordningen (fem år efter vedtagelsen). Det er EDPS’ faste overbevisning, at alle nye instrumenter skal underlægges en periodisk gennemgang af, hvorvidt de fortsat udgør effektive midler til bekæmpelse af terrorisme (og andre former for kriminalitet). EDPS henstiller til, at det i forordningen udtrykkeligt fastsættes, at denne revision også omfatter en gennemgang af forordningens effektivitet og dens indvirkninger på de grundlæggende rettigheder, inklusive databeskyttelse.

40.

EDPS henstiller til, at der føjes mere specifikke bestemmelser til forordningen for at sikre en effektiv håndtering af problemer vedrørende databeskyttelse. Derudover bør Kommissionens retningslinjer vedrørende mistænkelige transaktioner og dens tekniske retningslinjer for licenser — samt en eventuel gennemførelsesafgørelse vedrørende databeskyttelse — indeholde flere specifikke bestemmelser om databehandling og -beskyttelse. Retningslinjerne (og om relevant gennemførelsesafgørelsen) bør vedtages efter høring af EDPS samt, om nødvendigt, artikel 29-gruppen vedrørende databeskyttelse og repræsentanter for medlemsstaternes databeskyttelsesmyndigheder.

41.

Der bør i artikel 5 i forordningen fastsættes en maksimal opbevaringsperiode (umiddelbart på maksimum 2 år) for de registrerede transaktioner, og det bør fastsættes, hvilke kategorier af personoplysninger der skal registreres (ingen oplysninger udover navn, licensnummer og købte produkter). Behandling af særlige kategorier af oplysninger bør udtrykkeligt forbydes.

42.

De nationale kontaktpunkters rolle og art bør præciseres i forslagets artikel 6. Denne artikel bør også indeholde en angivelse af en maksimal opbevaringsperiode for oplysninger om mistænkelige transaktioner (umiddelbart på maksimum 2 år) samt af, hvilke kategorier af personoplysninger der skal registreres (ingen oplysninger udover navn, licensnummer, købte produkter og årsager til mistanken). Behandling af særlige kategorier af oplysninger bør udtrykkeligt forbydes.

43.

Retningslinjerne og gennemførelsesafgørelsen bør endvidere indeholde en præcis angivelse af, hvilke oplysninger de licensudstedende myndigheder kan indsamle i forbindelse med ansøgningen om licens. Der bør også tydeligt fastsættes en begrænsning af de formål, hvortil oplysningerne kan anvendes. Registreringerne af mistænkelige transaktioner bør være omfattet af tilsvarende bestemmelser. Det bør i retningslinjerne/gennemførelsesafgørelsen fastsættes, at den licensudstedende myndighed bør underrette indehaverne af en licens om, at deres indkøb vil blive registreret og kan blive indberettet, hvis de skønnes at være »mistænkelige«. Det bør endvidere fastsættes i retningslinjerne/gennemførelsesafgørelsen, hvem der har adgang til de oplysninger de nationale kontaktpunkter modtager (og opbevarer). Adgang/videreformidling bør begrænses til det absolut nødvendige. Retningslinjerne bør også indeholde en bestemmelse om den registreredes ret til indsigt og tydeligt begrunde og præcisere enhver undtagelse herfra.

44.

Der bør foretages en periodisk gennemgang af de foreskrevne foranstaltninger under hensyntagen til deres indvirkning på privatlivets fred.