8.9.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 221/108

1.1

Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om »Finansiering af Natura 2000«, som behandles i denne udtalelse,

1.2

Kommissionen beskriver i sin meddelelse den nuværende praksis vedrørende EU-medfinansiering, som først og fremmest tager udgangspunkt i Habitatdirektivets (1) artikel 8. Denne praksis har hidtil ikke været tilstrækkelig til at løse problemerne.

1.3

Meddelelsen angiver det finansielle behov i forbindelse med etablering, gennemførelse og opretholdelse af Natura 2000-nettet. Kommissionen henviser imidlertid til, at nøjagtige tal endnu ikke foreligger. I det skøn, Kommissionen i øjeblikket anser for mest troværdigt, anslås de årlige omkostninger til at ligge på 6,1 mia. EUR (for EU-25) (2). Det understreges, at dette skøn »kan og bør forbedres yderligere«. Dette er navnlig en opgave for medlemsstaterne, som i sidste ende er ansvarlige for at søge om medfinansieringsmidler.

1.4

Det fremgår af Kommissionens meddelelse, at diskussionen i EU ikke længere går på, om fællesskabsmidler vil blive stillet til rådighed for etablering og opretholdelse af Natura 2000-nettet, men i stedet på hvordan dette bedst kan gennemføres.

1.5

I den forbindelse nævnes tre muligheder:

1.6

Efter at have afvejet disse muligheder og efter bl.a. at have hørt de berørte medlemsstater har Kommissionen besluttet sig for den første mulighed, dvs. anvendelse af eksisterende EU-fonde.

1.7

Kommissionen gør imidlertid også opmærksom på de begrænsninger, som er forbundet med denne mulighed, og som der må findes en løsning på. Det understreges bl.a., at en del af de eksisterende fonde ikke kan anvendes generelt, og at bestemte regioner, hvori der kan være Natura 2000-områder, derfor i praksis ville være udelukket fra støtte. Som bekendt kan EFRU f.eks. ikke anvendes generelt, og samhørighedsfondens midler kommer også kun bestemte medlemsstater til gode. Kommissionen lover at afhjælpe dette problem via en strukturfondsreform.

2.1

EØSU bifalder Kommissionens meddelelse, som i det store og hele udgør et glimrende diskussionsgrundlag. De spørgsmål, der behandles i meddelelsen, burde for længst have været taget op, for på trods af diverse politiske tilsagn har den alvorlige situation på naturbeskyttelsesområdet ikke ændret sig afgørende i de forløbne år. Kommissionen og medlemsstaterne henviser igen og igen til den fortsatte forværring på naturbeskyttelsesområdet. Målt i BNP har det europæiske samfund aldrig før haft det materielt så godt og naturbeskyttelsen det så dårligt.

2.2

EØSU henviser i denne sammenhæng til sin initiativudtalelse »Natur og naturbeskyttelse i Europa: en tilstandsrapport« fra 2001 (3) samt til Kommissionens »Gennemgang af miljøpolitikken 2003«. (4) Det glæder sig over det store sammenfald i Kommissionens og EØSU's vurdering af situationen.

2.3

Natura 2000-nettet er først og fremmest baseret på Habitatdirektivet fra 1992. Med vedtagelsen af dette direktiv har medlemsstaterne såvel som Kommissionen afgivet to løfter:

2.4

Ingen af disse løfter er blevet indfriet. Både Kommissionen og medlemsstaterne opfordres derfor til ikke at nøjes med gyldne løfter, men til at gennemføre deres beslutninger konsekvent.

2.5

Natura 2000-nettet er af afgørende betydning for sikringen af biodiversiteten i Europa. Stats- og regeringscheferne har gentagne gange offentligt forpligtet sig til at standse biodiversitetens tilbagegang. EØSU minder endvidere om de forpligtelser, som EU og medlemsstaterne har indgået inden for rammerne af biodiversitetskonventionen. Natur- og artsbeskyttelse er også nødvendig for at sikre vigtige genetiske og biotiske ressourcer.

2.6

Det er klart, at spørgsmålet om finansiering af Natura 2000 vil være afgørende ikke kun for naturbeskyttelsen som sådan, men også for samfundets accept af naturbeskyttelsen og for Kommissionens og medlemsstaternes miljøpolitiske troværdighed.

2.7

EØSU konstaterer, at der er meget store forsinkelser i udpegelsen af Natura 2000-områder. 12 år efter vedtagelsen af Habitatdirektivet er nettet endnu ikke etableret. Indtil nu har ejere og brugere af jord ofte betragtet det som en ulempe at befinde sig i eller arbejde i Natura 2000-områder. Dette skyldes bl.a., at de finansielle konsekvenser endnu ikke er endeligt afklaret.

2.8

EØSU har gentagne gange gjort opmærksom på, at bevarelsen af Europas enestående naturarv kræver, at der etableres et reelt partnerskab mellem naturbeskyttelsen og landbruget. I den forbindelse må landbrugere, der overholder og gennemfører de pågældende naturbeskyttelsesbestemmelser, netop også behandles som reelle partnere af myndighederne og af de lokale naturforkæmpere. Endvidere er det yderst vigtigt, at finansielle spørgsmål afklares i denne sammenhæng.

2.9

Kommissionens meddelelse kommer derfor på et meget sent tidspunkt. Det er ikke undgået EØSU's opmærksomhed, at der i Kommissionen har været betydelige problemer med at opnå enighed om udarbejdelsen af meddelelsen, hvilket har ført til gentagne forsinkelser i forelæggelsen af dokumentet.

2.10

I sin initiativudtalelse havde EØSU peget på to centrale punkter, som nu også af Kommissionen betegnes som særlig vigtige. Det drejer sig om følgende:

2.11

EØSU hilser det velkommen, at Kommissionen i sin meddelelse netop tager fat på de økonomiske aspekter. EØSU er helt enig med Kommissionen i, at biodiversitetsbeskyttelse ikke blot er en »valgmulighed, men snarere et kritisk element af bæredygtig udvikling«.

2.12

Det må imidlertid konstateres, at den i meddelelsens punkt 2.2.3 omtalte betydning for regionernes økonomi og de dermed forbundne økonomiske og samfundsmæssige fordele kun alt for sjældent anerkendes eller tages i betragtning i debatten om naturbeskyttelse og Natura 2000.

2.13

I stedet bliver naturbeskyttelsen (og dermed udpegelsen af Natura 2000-områder) i mange tilfælde med urette betragtet som en omkostningsfaktor, byrde, ulempe eller trussel, hvilket er en vigtig grund til, at der så hyppigt opstår modstand, og til at en ofte eksemplarisk naturbeskyttelseslovgivning fortsat støder på store problemer.

2.14

EØSU har i ovennævnte udtalelse rettet megen opmærksomhed mod dette vigtige forhold. Det konstaterer, at der kun er ændret meget lidt ved disse omstændigheder i de seneste år. EØSU opfordrer Kommissionen til sammen med de andre EU-institutioner og alle andre interessenter på EU- og medlemsstatsplan at iværksætte en bredt anlagt bevidstgørelseskampagne.

2.15

Det er et vigtigt mål at skabe bevidsthed om — med Kommissionens ord — »at Natura 2000-lokaliteter kan blive en drivkraft for bæredygtig udvikling i den lokale økonomi og bidrage til at underbygge de lokale landsamfund. Hvis det skal lykkes at oprette Natura 2000-nettet og integrere det i de samfundsøkonomiske dimensioner af en udvidet Europæisk Union, skal disse spørgsmål drøftes aktivt med alle berørte parter.« EØSU mener, at en sådan bevidstgørelse er af lige så stor betydning for en effektiv naturbeskyttelse i Europa som behovet for at afklare de finansielle spørgsmål.

2.16

Det er hidtil kun i enkelte isolerede tilfælde lykkedes at bevidstgøre offentligheden om den økonomiske værdi, områder med høj biodiversitet har for regionaludviklingen (turisme, regionale produkter etc.), og om naturbeskyttelsesområders generelle værdi f.eks. for klimabeskyttelse (6) eller for beskyttelse mod oversvømmelser. Undersøgelser som f.eks. de, der er omtalt i bilag I til meddelelsen, har hidtil ikke ændret ved dette forhold. Det fremgår af undersøgelserne, at »de rent finansielle fordele ved at bevare den biologiske mangfoldighed langt overstiger omkostningerne«.

2.17

I den forbindelse konstaterer EØSU med stor forundring, at det forekommer lettere at stille EU-midler til rådighed til afhjælpning af naturkatastrofer, som delvis skyldes rovdrift på natur og landskab — og dermed manglende naturbeskyttelse, end at sikre midler til forebyggelse af sådanne katastrofer, hvilket i sidste ende koster mindre.

2.18

EØSU minder om det princip, der fremhæves i forfatningsudkastets artikel III-284, nemlig at »Unionen fremmer samarbejdet mellem medlemsstaterne for at gøre ordningerne for forebyggelse af og beskyttelse mod naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer i Unionen mere effektive«. Natura 2000-områder er i mange tilfælde i stand til at påtage sig en sådan rolle.

2.19

Som eksempel kan nævnes, at selv om en EU-katastrofefond hurtigt blev stablet på benene efter de katastrofale oversvømmelser af Elben i 2002, er det særdeles vanskeligt at sikre gennemførelse og finansiering af integrerede, økologiske foranstaltninger til beskyttelse mod oversvømmelse af floder og flodenge, som påviseligt kan reducere faren for oversvømmelse længere nede ad floden (7) og dermed forebygge potentielle skader. Det samme billede tegner sig for forebyggelse af skovbrande, specielt i Sydeuropa. Dette må ændres. »Forebyggelse er bedre end helbredelse« bør være EU-politikkens motto, og naturbeskyttelsen kan i den forbindelse yde et væsentligt bidrag.

2.20

Ovennævnte forhold skyldes sikkert bl.a., at de omkostninger, som naturbeskyttelsen direkte eller indirekte medfører, i mange tilfælde bæres af private jordejere, mens de samfundsmæssige fordele i praksis kun kan »bogføres« som »eksterne indtægter« (i modsætning til »eksterne omkostninger«) og ikke kan indgå direkte i beregningen af f.eks. bruttonationalproduktet. Den nye finansieringsordning må navnlig tage hensyn til dette forhold.

3.1

EØSU glæder sig over, at man ikke længere i Kommissionen diskuterer, om der skal ydes medfinansieringsmidler til EU-foranstaltninger i Natura 2000-områder, men »kun« hvilke instrumenter, der skal anvendes i den forbindelse.

3.2

EØSU forstår fuldt ud begrundelsen for den valgte finansieringsløsning, dvs. videreudvikling og anvendelse af eksisterende støtteinstrumenter. Den planlægningsmæssige, forvaltningstekniske og finansielle gennemførelse af Natura 2000 skal finde sted der, hvor problemerne og det positive udviklingspotentiale findes, dvs. på det lokale plan ude i medlemsstaterne. Hvis de eksisterende fonde som f.eks. EFRU, ESF, Samhørighedsfonden, EUGFL og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), forvaltes og anvendes på en måde, der tager større hensyn til naturbeskyttelsen, får de ansvarlige organer i medlemsstaterne øget fleksibilitet og flere handlingsmuligheder.

3.3

Kommissionen har endvidere ret i, at dette formodentlig er den bedste metode til at sikre, »at forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter er et led i de overordnede arealforvaltningspolitikker i EU«.

3.4

Det er imidlertid vigtigt at pointere, at Kommissionen og de øvrige ansvarlige myndigheder må gøre endnu mere for at undgå, at EU-midler i fremtiden anvendes til medfinansiering af miljøskadelige projekter for senere at blive brugt igen til at udbedre de derved opståede skader på natur og miljø.

3.5

Diskussionen om finansiering af Natura 2000-lokaliteter må finde sted i lyset af det forventede tovtrækkeri om størrelsen af EU's samlede budget og fordelingen af midlerne. (8) Der vil uden tvivl opstå kraftig strid om støttetildelingen:

3.6

Debatten om en øvre grænse må ses i lyset af, at det beløb på mindst 6,1 mia. EUR om året til naturbeskyttelse, som Kommissionen har budgetteret med, hører ind under den anden søjle, men at der hidtil ikke er afsat tilstrækkelige midler hertil i det finansielle overslag. Der må forventes en voldsom strid om støttemidlerne, både mellem regionerne og mellem de forskellige politikområder. Sådanne diskussioner er på ingen måde nye, men tidligere måtte naturbeskyttelsen for ofte vige pladsen for andre politikker.

3.7

Det må derfor sikres, at naturbeskyttelsen, som med rette betragtes som en del af den overordnede politik, ikke af medlemsstaterne underordnes andre opgaver, og således løber ud i sandet. EØSU understreger endnu en gang, at naturbeskyttelse i Europa ikke er nogen luksus, som man »har råd til« i økonomisk gode tider, og som man kan renoncere på, hvis man ikke mener at have penge til den. Naturbeskyttelse er, som stats- og regeringscheferne ofte har fremhævet, en samfundsopgave, en politisk pligt, som det er helt nødvendigt at finansiere.

3.8

For at tage hensyn til det stramme budget må der skabes klarhed over, hvilke af de af Kommissionen nævnte projektområder under Natura 2000, der er strengt nødvendige, og hvilke der kan betragtes som »valgfri«. Der må naturligvis øremærkes midler til de opgaver, der klart er nødvendige (f.eks. kompensationsbeløb eller incitamenter til ejere og brugere af jord). I modsat fald kan EØSU ikke støtte princippet om at integrere finansieringen af Natura 2000 i de eksisterende fonde, men må, ligesom et stort antal af de interessenter, der var involveret i de indledende stadier, i stedet gå ind for, at der oprettes særskilte finansieringsinstrumenter,

3.9

I tabel 2 i bilaget til Kommissionens meddelelse er Natura 2000-områderne inddelt efter arealudnyttelsestype. Gamle græsgange, hede-, krat- og græsarealer udgør 26,3 % af Natura 2000-områderne, skove (først og fremmest uberørte eller kun ekstensivt udnyttede skove) hele 28,9 %, sumpe, moser og ferskvandsområder knap 13 %, gamle frugtplantager samt de spanske og portugisiske Dehesas med særlig stor biodiversitet (i alt knap 800 000 ha.) ca. 2 %. Kun 5,6 % af det samlede område er opført som »landbrugsområde« (10).

3.10

Kommissionen giver en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af Natura 2000-nettet (3. del i bilaget), og opregner de dermed forbundne udgifter (i øjeblikket 6,1 mia. EUR). Der kan i det store og hele skelnes mellem forvaltnings- og planlægningsudgifter, investeringsudgifter (f.eks. til opkøb af jord, men også andre investeringsformer) og løbende udgifter, bl.a. kompensation til jordejere og vedligeholdelsesforanstaltninger.

3.10.1

EØSU anser det for bydende nødvendigt hurtigst muligt at forelægge en mere nøjagtig omkostningsberegning. Det tvivler f.eks. på, at det beløb, der angives for de nye medlemsstater: 0,3 mia. EUR (mod 5,8 mia. EUR for EU-15), vil være tilstrækkeligt. Nogle lande (f.eks. Polen) vil helt sikkert anmelde flere områder, hvilket i sidste ende vil føre til et øget behov for finansiel støtte.

3.11

EØSU er enig med Kommissionen i, at naturbeskyttelse ofte er et spørgsmål om generelt at sikre videreførelsen af traditionelle forvaltningsmetoder, som er nødvendige for skabelsen og bevarelsen af levesteder. Det drejer sig ofte om forvaltningsmetoder, som i dag viser sig urentable for de berørte personer, men som det ud fra et samfundsmæssigt og naturbeskyttelsespolitisk synspunkt er hensigtsmæssigt at opretholde. Et eksempel: Der er næppe nogen praksis, der opfylder bæredygtighedsprincippet bedre end den tidligere ordning med ekstensiv græsning i den iberiske halvøs Dehesas, herunder forårets kvægdrivning (transhumance) til sommergræsgange i bjergegnene over de såkaldte Cañadas, som over en periode på adskillige årtier har kunnet udvikle sig til værdifulde naturområder.

3.12

Efter at have læst Kommissionens meddelelse finder EØSU det imidlertid stadig uklart, om der i alle de nævnte områder faktisk er anmodet om eller planlagt EU-medfinansiering, og i hvilke tilfælde medlemsstaterne kun forventer finansielle bidrag inden for rammerne af EU-lovgivningens gennemførelse. Disse forhold kræver formodentlig yderligere præcisering.

3.13

I mange tilfælde kan der opstå konflikter, fordi brugerne af jorden hidtil ikke har modtaget tilstrækkelig kompensation eller tilstrækkelige incitamenter. Dette forhold fortjener ganske særlig opmærksomhed. Man kan ikke tale om, at naturbeskyttelsen har samfundsmæssig eller samfundsøkonomisk værdi, hvis »omkostningerne« herved væltes over på brugerne eller ejerne af de pågældende områder. Den fremtidige finansieringsordning må sikre, at de private jordejere og jordbrugere i det mindste sikres erstatning eller endnu bedre et incitament til naturbeskyttelsesfremmende initiativer. Det bør fremover betragtes som en »gevinst« og ikke en ulempe at bo eller arbejde i en Natura 2000-lokalitet.

3.14

Til den ende må det nøjagtigt angives, hvor stort et kompensationskrav der kan fremsættes i hvert enkelt tilfælde. En generel øvre grænse og tidsmæssig begrænsning af kompensationskravet, som der er tale om i øjeblikket, strider imod den overordnede strategi.

3.14.1

Hvad angår kompensationsudbetalinger bør det, hvis der ikke er oprettet en særskilt budgetpost, primært være landbrugspolitikkens 2. søjle, der kommer i betragtning, mens det for investeringernes vedkommende vel snarere er de klassiske strukturfonde, der må tages i brug. EØSU peger med stor bekymring på, at nye opgaver eller udbetalinger, som foretages ud over de nuværende ydelser fra den 2. søjle (den fremtidige »Udvikling af Landdistrikterne«), ikke kan finansieres via dette program, medmindre der skæres ned på andre projekter eller stilles yderligere støttemidler til rådighed.

3.14.2

Det vil helt konkret sige, at der, hvis man vil bevare kvaliteten i udviklingen af landdistrikterne og samtidig bidrage til finansiering af Natura 2000 over 2. søjle, er et tydeligt behov for yderligere, øremærkede midler. EØSU konstaterer imidlertid, at det af Kommissionen forelagte finansielle overslag, som ikke accepteres af nettobidragyderne, ikke levner mulighed for en sådan forhøjelse af støttemidlerne, og at der er overhængende fare for, at der netop skal foretages besparelser inden for 2. søjles område. Heri ser EØSU ikke kun et afgørende svagt punkt og sandsynligt stridspunkt, men ser også hele den europæiske naturbeskyttelsesindsats truet.

3.14.3

EØSU kan derfor kun støtte den planlagte ordning, hvis den ikke går ud over andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikter. Hvis ikke der stilles yderligere midler til rådighed, vil Kommissionen og medlemsstaterne ikke kunne leve op til deres påstand og deres politiske løfte om både at fremme udviklingen af landdistrikterne og føre Natura 2000 ud i livet. Politikere, som ønsker at føre en sådan politik for Europa, bør i det mindste have mod til åbent at fortælle offentligheden, at der ikke længere er politisk vilje til at varetage bestemte opgaver (som f.eks. naturbeskyttelsen).

3.15

Efter EØSU's opfattelse betyder dette ikke, at man ikke også inden for naturbeskyttelsen må økonomisere med ressourcerne. Den primære målsætning for EU's naturbeskyttelsesbestemmelser og dermed Natura 2000-nettet er bevarelse af biodiversiteten. Der er næsten tale om et »pligtprogram«, og i den sammenhæng bør EU i det mindste deltage i de områder, der er af europæisk betydning.

3.16

Dette betyder dog omvendt, at ikke alle kommunale naturbeskyttelsestiltag er tiltag af europæisk betydning, som udløser EU-medfinansiering. Under mottoet: »Ingen naturbeskyttelse uden EU-midler« skal medlemsstater, regioner, kommuner etc. holdes fast på det politiske og finansielle ansvar, som de helt klart har. Lige så vigtigt er det, at EU ikke indtager standpunktet: »Vi skaber mulighed for at finansiere foranstaltninger ved hjælp af eksisterende fonde. Hvis medlemsstaterne ikke gør brug heraf, fordi de prioriterer anderledes, er det deres egen skyld.«

3.17

På den anden side kan det hævdes, at selv om udnyttelsen af det nævnte regionaløkonomiske udviklingspotentiale i Natura 2000-områderne er ønskværdig (da det efterhånden står klart, at naturbeskyttelse faktisk også kan indebære økonomiske fordele), er den ikke nødvendigvis relevant for bevarelsen af forskellige arter.

3.18

EØSU mener derfor, at bestemte finansieringsforanstaltninger i forbindelse med oprettelsen af Natura 2000-nettet er afgørende nødvendige, og at der finansieringsteknisk klart bør øremærkes midler hertil. EØSU anmoder medlemsstaterne og Kommissionen om at udarbejde idéer med dette mål for øje.