5.6.2014   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 170/50

1.1

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) glæder sig over, at Kommissionen har fremlagt det længe ventede og mange gange bebudede forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om pengemarkedsforeninger.

1.2

Skyggebankmarkedet er meget stort. Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) anslår, at det på globalt plan har en værdi på 51 bio. euro svarende til 25-30 % af hele det finansielle system. I Europa er størsteparten af pengemarkedsforeningerne, 80 % målt på aktiver og 60 % målt på antal, underlagt direktiv 2009/65/EF (UCITS). De resterende pengemarkedsforeninger har siden juli 2013 været omfattet af reglerne i direktiv 2011/61/EU om forvaltere af alternative investeringsfonde.

1.3

Der er to primære årsager til, at der er behov for at regulere de såkaldte »skyggebanker«, nemlig muligheden for at bruge skyggebanksystemet til at omgå regulering af især kapitalkravene eller til at foretage aktiviteter, som kan foregå inden for rammerne af det traditionelle, regulerede system, hvorved sandsynligheden for en systemisk hændelse forøges. Den anden årsag er, at gearingen af skyggebankernes finansielle aktiviteter er meget høj, hvilket gør, at systemet ligesom de traditionelle banker er sårbart over for panik og systemiske hændelser.

1.4

EØSU er enig i Kommissionens beslutning om at regulere sektoren ved hjælp af en forordning og ikke et direktiv. Pengemarkedsforeninger udfører aktiviteter overalt i verden, men langt de fleste har hjemsted i tre lande — Frankrig, Irland og Luxembourg, og derfor er det vigtigt med ensartede og umiddelbart anvendelige regler. Beslutningen er helt i overensstemmelse med proportionalitets- og nærhedsprincipperne.

1.5

I oktober 2012 fremlagde IOSCO et første sæt af anbefalinger, som Rådet for Finansiel Stabilitet havde givet det til opgave at udarbejde som vejledning for tilsynsmyndighederne ved reguleringen af markederne for pengemarkedsforeninger. I november 2012 fremlagde FSB en reguleringsvejledning, der havde til sigte at gøre pengemarkedsforeningerne mindre følsomme over for stormløb, og den 20. november 2012 offentliggjorde Europa-Parlamentet sine bemærkninger. Endelig fremlagde Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) i december 2012 (1) sine henstillinger.

1.6

I USA har regel 2-a7, offentliggjort af SEC, siden 2010 reguleret området, og den 19. november 2012 (2) iværksatte den amerikanske reguleringsmyndighed FSOC (Financial Stability Oversight Council) en revision af den gældende lovgivning med forslag, der er meget lig Kommissionens: forpligtelse til at etablere en kapitalbuffer, til at overgå til en variabel nettoaktivværdi, til at foretage meget kortfristede investeringer og til hyppigere orientering af markedet om sammensætningen af deres investeringsportefølje. I betragtning af den tætte markedsintegration anbefaler EØSU, at der udformes effektive regler, som ensartes med reglerne i USA.

1.7

EØSU er enig i ESRB's konstatering: »Selv om pengemarkedsforeningerne ikke var skyld i den finansielle krise i 2007 og 2008, har deres resultater under den finansielle uro vist, at de kan medvirke til at sprede eller endog forværre en krise. Erfaringerne fra krisen i 2007 til 2008 har vist, at pengemarkedsforeningerne kan være sårbare over for investorstormløb, og at de kan have behov for støtte fra sponsorinstitutioner, navnlig for at bevare deres konstante nettoaktivværdi.«

1.8

Udvalget gentager, at »[s]elv om det finansielle system utvivlsomt har behov for likviditet, som siden før finanskrisen i høj grad har været afhængig af skyggebankerne, viser erfaringerne fra krisen, at man i lovgivningsprocessen bør vægte den nødvendige stabilitet i det finansielle system højere«. »Faktisk bør skyggeaktiviteter ikke finde sted, og derfor bør skyggebankerne være underlagt de samme lovgivnings- og tilsynskrav som resten af det finansielle system.«»Den nye regulering bør ligeledes have til formål at sikre de europæiske forbrugere et højt beskyttelsesniveau.«

1.9

Udvalget har længe og i tråd med FSB's anbefalinger efterlyst hurtig offentliggørelse af en forordning (3). Det er meget vigtigt, at Europa-Parlamentet og Rådet hurtigst muligt når til den nødvendige enighed, så den heri omhandlede forordning kan vedtages, og at der i den forbindelse tages hensyn til de af EØSU foreslåede ændringer. Ser man på de institutionelle frister i Parlamentet og Kommissionen, er der en helt konkret risiko for, at reguleringen bliver mange måneder forsinket.

1.10

Den bedste og mest formålstjenlige anbefaling er ifølge EØSU FSB's og ESRB's henstilling (4) om, at den konstante nettoaktivværdi er for risikobehæftet og derfor bør omdannes til en variabel nettoaktivværdi. Den størst mulige eksponering har været 6 %, og derfor er kapitalbufferen på 3 % næppe stor nok til at kunne klare efterspørgslen på likviditet, skulle der opstå en situation, hvor alle operatører forventer stor turbulens på markedet og derfor skynder sig at indløse deres investeringer.

2.1

Kommissionens forslag til forordning er en opfølgning på sidste års grønbog om skyggebanksystemet (jf. IP/12/253 og MEMO/12/191). Det opsummerer det hidtil udførte arbejde og skitserer en køreplan for, hvordan denne vigtige sektor kan reguleres yderligere.

2.2

Hændelser under finanskrisen har kastet lyst over mange omstændigheder ved pengemarkedsforeninger, som gør dem sårbare, når der er vanskeligheder på det finansielle marked, og som kan sprede eller forøge risiciene på markederne.

2.3

De retningslinjer, som ESRB vedtog for 12 måneder siden for at etablere et sæt af fælles mindsteregler, anvendes endnu kun af 12 medlemsstater, hvilket tydeligt viser, at der stadig holdes fast i de nationale regelsæt. Der er derfor behov for at gribe hurtigt og resolut ind.

2.4

Pengemarkedsforeninger kan kun anvende derivater til den almindelige afdækning af valuta- og renterisiko.

2.5

Pengemarkedsforeningerne skal ligeledes diversificere deres investeringer for at mindske modpartsrisikoen. De må således ikke forpligte mere end 20 % af aktiverne i en genkøbsaftale med en enkelt modpart.

2.6

Forvalterne må ikke anmode eksterne specialiserede bureauer om vurderinger, ligesom de jævnligt skal foretage stresstestning af pengemarkedsforeningernes robusthed.

2.7

Forordningsforslaget sigter mod at skabe større gennemsigtighed ved hjælp af:

2.8

Det indeholder endvidere et forslag om stramninger over for pengemarkedsforeninger i form af skrappere likviditetskrav. Dette vil ifølge Kommissionen garantere, at foreningerne kan foretage indløsning i tilfælde af, at investorerne trækker deres penge ud, uden at det får negative konsekvenser for systemet.

2.9

Nærmere bestemt skal mindst 10 % af foreningernes portefølje bestå af aktiver med udløb inden for en dag og yderligere 20 % med udløb inden for en uge, og samtidig må deres eksponering over for en enkelt emittent ikke overstige 5 % af aktiverne. Endvidere skal der i foreninger med en konstant nettoaktivværdi være garanteret en kapitalbuffer på 3 %.

3.1

Skyggebanksystemet spiller en vigtig rolle i finansieringen af realøkonomien. »Skyggebanksystemet bidrog til finansialiseringen af økonomien og boligboblen, som fra 2007 og fremefter har påvirket adskillige udviklede lande og bragt deres økonomier på fallittens rand. Derfor bør man give dette system et grundlæggende, men ikke fuldstændigt ansvar for den store recession, som har ramt USA og mange EU-lande. Det finansielle system bør som helhed tjene realøkonomien.« (5) Navnlig SMV'er slås med alvorlige problemer som følge af, at der er blevet skåret kraftigt i långivningen. Bankerne synes ikke i stand til at opfylde deres primære opgave, som er at understøtte realøkonomien.

3.2

Pengemarkedsforeningerne matcher udbuddet af og efterspørgslen på overskydende likviditet med en kort tidshorisont.

3.3

Rådet for Finansiel Stabilitet og andre vigtige institutioner som Den Internationale Børstilsynsorganisation (IOSCO) og Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici har tillige slået fast, at reguleringen af pengemarkedsforeningerne trods deres systemiske betydning ikke har været god nok. EØSU er enig heri.

3.4

Heroverfor står Den Europæiske Bankforening (FBE), som er betænkelig ved konsekvenserne af forslagene vedrørende pengemarkedsforeninger, som den finder restriktive og vanskelige at gennemføre for foreningerne, hvis midler bankerne kan bruge til at støtte långivningen til realøkonomien.

3.5

I mellemtiden er også G20 gået i gang med at se på dette område med fokus på sektorens aktiviteter (snarere end aktørerne). Udtalelser fra G20-landene peger i retning af en blød regulering af sektoren for at undgå alt for store eftervirkninger for verdens finansielle strømme som følge af skyggebanksystemets vigtige rolle i at forsyne banksektoren med likviditet.

3.6

Målt på institutioner og aktiviteter viser FSB's beregninger fra 2011, at skyggebanksystemet på verdensplan har en værdi på ca. 51 bio. euro svarende til 25-30 % af hele det finansielle system og halvdelen af bankaktiviteterne (euroområdet: næsten 17 bio., Det Forenede Kongerige: næsten 7 bio., USA: 17,5 bio. (6)).

3.7

Systemet består af en række forskellige formidlere, hvoriblandt pengemarkedsforeningerne er af systemisk betydning og en vigtig kilde til kortfristet finansiering for finansielle institutioner, virksomheder og regeringer. Af den årsag er pengemarkedsforeningernes funktionsmåde i centrum for det igangværende internationale reguleringsarbejde.

3.8

I Europa er pengemarkedsforeninger indehavere af omkring 22 % af de kortfristede gældsværdipapirer udstedt af regeringer og selskaber og 38 % af den kortfristede gæld udlånt af banksektoren svarende til ca. 1 bio. euro.

3.9

Den geografiske fordeling i EU som helhed er sådan, at langt de fleste pengemarkedsforeninger har hjemsted i Frankrig, Irland og Luxembourg, og at de, når der er er tale om foreninger med en konstant nettoaktivværdi, primært anvendes af virksomheder i Tyskland og Det Forenede Kongerige.

4.1

Pengemarkedsforeninger opererer i en sektor, der er tæt sammenflettet med bankerne, som ofte forvalter midlerne eller ligefrem gør brug af midlerne til at finansiere sig selv. Ifølge Kommissionen understøttes de fleste pengemarkedsforeninger af banker: ni ud af ti af de største forvaltere af pengemarkedsforeninger finansieres af forretningsbanker. Denne vurdering viser tydeligt den meget tætte forbindelse, der er ikke blot mellem disse to sektorer, men også mellem pengemarkedsforeningerne, finansieringen af virksomheder og regeringer.

4.2

For virksomheder tilbyder pengemarkedsforeninger en alternativ måde at investere deres penge på på kort sigt. Disse instrumenter giver virksomhederne en mulighed for at investere deres reserver med et afkast, der er større, end hvis de sættes i banken. EØSU erkender, at der kan være en vis berettigelse i at bruge pengene på den måde, men den er risikabel, for modsat bankerne kan disse foreninger ikke trække på hjælp fra centralbankerne, hvis der opstår problemer.

4.3

Der findes ingen indskudsgarantiordninger for pengemarkedsforeninger. Formidlerne i skyggebanksektoren (hedgefonde, pengemarkedsforeninger og strukturerede investeringsprodukter) yder lån.

4.4

Pengemarkedsforeninger kan, som det er nu, udlåne alle de midler, de har modtaget fra enkeltpersoner og virksomheder. EØSU konstaterer, at hvis en eller flere af låntagerne efterfølgende ikke kan tilbagebetale gælden, og et antal indskydere/investorer samtidig ønsker at trække deres penge ud, er der en risiko for, at pengemarkedsforeningen går konkurs, da den ikke vil kunne udbetale disse indskud. Hvis der ikke gribes ind med forsigtighedsregler, vil dette kunne udløse en ny krise.

4.5

I lyset af ovenstående bemærkninger og i betragtning af at de største sponsorere af pengemarkedsforeninger som nævnt tidligere netop er bankerne, er EØSU ikke i tvivl om, at pengemarkedsforeningerne burde være underlagt samme regler og tilsyn som bankerne.

4.6

EØSU mener ikke, at Kommissionens planer om at forebygge denne risiko med et krav om en buffer på 3 % af likviditeten er tilstrækkelig til at absorbere risiciene fra pengemarkedsforeninger med en konstant nettoaktivværdi, i lyset af at der har været situationer, hvor eksponeringen har ligget på over 6 %.

4.7

Kommissionens forslag er heller ikke i overensstemmelse med FSB's og ESRB's henstillinger. Af forsigtighedshensyn og for at bevare systemet har både FSB og ESRB anbefalet, at Kommissionen træffer foranstaltninger om en mekanisme for værdisætning af foreningerne baseret på en variabel nettoaktivværdi, således at foreningens værdi følger kurssvingningerne. I forordningen har Kommissionen imidlertid holdt fast i den oprindelige idé med en mekanisme med en konstant nettoaktivværdi og blot tilføjet bestemmelser om en likviditetsbuffer til at absorbere eventuelle negative ændringer i værdi. Efter EØSU's opfattelse stemmer henstillingerne fra de to markedsregulerende organisationer bedre overens med princippet om at sikre stabiliteten i det finansielle system, sådan som det fremgår af nedenstående tabel.

Pengemarkedsforening med en konstant nettoaktivværdi (CNAV — Constant Net Asset Value) (artikel 25)

Sammenligningstabel (7)

Hvad angår de udbudte produkter, opfordrer EØSU til, at der ses nærmere på det forhold, at produkter, som allerede findes i det traditionelle banksystem, hvor de er regulerede, ender i dette parallelle banksystem, således at de undgår den skrappere kontrol under banktilsynet.

4.8

EØSU frygter, at disse risici nu igen tilbydes i skyggesystemet for at undgå tilsyn. Udvalget mener derfor, at princippet om »samme aktiviteter = samme regler« bør gælde.

4.9

EØSU henviser til det mange gange fastslåede princip om, at tilstrækkelig gennemsigtighed og et ordentlig tilsyn garanterer, at det finansielle system tjener økonomien, hvorved tilliden, effektiviteten og virkningen øges.

Lovforslaget forbyder i øvrigt eksterne kreditvurderinger af pengemarkedsforeninger. Denne foranstaltning skal forhindre, at en eventuel nedvurdering udløser panik på markedet. Selvom dette forslag strider imod princippet om gennemsigtighed og effektivitet og kan betyde, at der ikke vil være fuld informationssymmetri, er EØSU af den opfattelse, at markedet for pengemarkedsforeninger bruges af professionelle operatører, og at kreditvurderingsbureauerne blot ved at ændre deres bedømmelse kan udløse panik blandt investorerne. Interne vurderinger, bedre risikostyringsprocedurer og sikkerhedsforanstaltninger samt et skærpet og strengere tilsyn kan være med til at garantere en effektiv beskyttelse af kvaliteten af referenceaktiverne og foreningernes sikkerhed.