21.11.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 341/82

1.1

EU's energi- og klimapolitik skal anerkende og tage højde for globale markeder og internationale aftaler. Den skal ligeledes løse problemerne, når markederne ikke tager sociale hensyn og afhjælpe manglen på politisk sammenhæng.

1.2

Debatten om CO2-opsamling og -lagring (CCS) er et eksempel på de spændinger, der er forbundet med et sådant politisk initiativ.

1.3

Det nuværende globale energimarked tager ikke højde for de massive og ødelæggende eksterne virkninger, som er forbundet med den stigende anvendelse af alle fossile brændstoffer – navnlig følgerne for den offentlige sundhed og ophobningen af drivhusgasser i atmosfæren. Globale politiske initiativer har endnu ikke haft nogen betydelig indvirkning på reduktionen af CO2.

1.4

CO2-opsamling og -lagring tilbyder en kendt teknologisk proces, som potentielt kan udgøre svaret på klimapolitikkens grundlæggende spørgsmål: kan vi lagre kulstof i samme omfang, som vi udvinder og anvender det, inden vi udleder så meget kuldioxid i atmosfæren, at det skaber altødelæggende klimaforandringer?

1.5

Initiativet til CO2-opsamling og -lagring, der opfattes som et vigtigt element i modvirkningen af markedssvagheder, er ikke desto mindre stødt ind i alvorlige vanskeligheder. De manglende resultater i EU's emissionshandelssystem (som skyldes en svag struktur, økonomisk afmatning og en mangel på global enighed om klimapolitik og CO2-prissætning) har undergravet programmet.

1.6

Ikke desto mindre er argumenterne for at udvikle CO2-opsamling og -lagring til et levedygtigt alternativ i stor målestok, der kan omsættes i praksis, stadig overbevisende, men det er nødvendigt, at en række forudsætninger opfyldes, hvis modellen skal acceptereres, hvilket påpeges i nedenstående anbefalinger.

1.7

Der skal gøres en maksimal indsats for at sikre en international aftale om en politik til stabilisering af klimaet, herunder et aftalt, effektivt og realiseret program for CO2-prissætning, således at anvendelsen af fossile brændstoffer, og deraf følgende CO2-emissioner, gradvist begrænses, og der stilles midler til rådighed til forebyggelse og modvirkning af følgevirkningerne.

1.8

Uanset en sådan aftale bør et aktivt demonstrationsprojektprogram for CO2-opsamling og -lagring videreføres med henblik på at imødegå offentlighedens bekymringer. De potentielle fordele med hensyn til teknologi, industrielt samarbejde, information til offentligheden, lovgivningsmæssige definitioner og omkostningsreduktioner er meget gode argumenter for videreudviklingen. EØSU mener, at dette program har afgørende strategisk betydning, idet det baner vejen for, at teknologien kan anvendes.

1.9

Et sådant program ville i høj grad nyde godt af en højtprofileret, koordineret offentlig dialog på europæisk niveau om fremtiden for vores energisystem og behovet for at sikre omstillingen til en fremtidig lavemissionsøkonomi. Offentlighedens accept er fortsat en meget vigtig faktor i udviklingen af infrastruktur til CO2-opsamling og -lagring.

1.10

I den forbindelse kan spørgsmål vedrørende effektiviteten sammenlignet med andre lavemissionsstrategier, herunder CO2-genanvendelse, en grundig analyse af risikofaktorer og anvendelse af forsigtighedsprincippet indgå i overvejelserne.

1.11

Enhver politik til fremme af CO2-opsamling og -lagring vil kræve støtte fra de offentlige myndigheder og må ledsages af mekanismer, der kan kompensere for de ekstra udgifter, der pålægges europæisk industri, som befinder sig i en international konkurrencesituation.

2.1

EU's energipolitik er kompleks. Den forsøger at tage højde for og finde en balance mellem bæredygtighed, konkurrenceevne og sikkerhed, samtidig med at der tages hensyn til spørgsmål, som EU ikke har kontrol over såsom teknologiske forandringer, globale markedsfaktorer og den internationale udvikling i klimaindsatsen. Behovet for fortsat at kunne reagere på hurtige forandringer og eksterne virkninger komplicerer målet om at etablere en ramme, inden for hvilken de nødvendige langsigtede beslutninger kan træffes. Det er på den baggrund, at CO2-opsamling og -lagring kommer ind i billedet. Det er en potentielt meget vigtig teknologi. Energikøreplanen 2050 fastslår, at CO2-opsamling og -lagring kan spille en meget vigtig rolle, men alligevel bygger de strategiske beslutninger om teknologien på mellemlangt og langt sigt på utallige usikkerhedsmomenter på det økonomiske, sociale, politiske og tekniske område.

2.2

Kommissionens meddelelse om CO2-opsamling og -lagring indeholder eksempler på denne kompleksitet og peger på de manglende perspektiver for en langsigtet forretningsmæssig udvikling som den væsentligste årsag til, at der ikke gøres fremskridt i udviklingen af CO2-opsamling og -lagring. Imidlertid ligger der et sæt af miljørelaterede, tekniske og socialpolitiske faktorer til grund for dette økonomiske argument, som definerer de forretningsmæssige vilkår. I arbejdet med at besvare Kommissionens spørgsmål om CO2-opsamling og -lagring forsøger denne udtalelse også at se nærmere på de underliggende spørgsmål.

3.1

CO2-opsamling og -lagring præsenteres som et afgørende element i realiseringen af Europas program for kulstofreduktion. Teknologien opfattes som det eneste reelle bud på en effektiv håndtering af den CO2-udledning, der bliver resultatet af den fortsatte brug af energi baseret på fossile brændstoffer i de kommende årtier. "2050-(klima)målet kan kun opfyldes, hvis emissionerne fra forbrændingen af fossile brændsler elimineres fra systemet."

3.2

Siden 2007 har EU støttet udviklingen af CO2-opsamling og -lagring på forskellig vis: gennem en lovgivningsmæssig ramme for CO2-opsamling, -transport og -lagring, støtte til 10-12 projektdemonstrationsprogrammer og en vedvarende indsats for at etablere en pris for CO2-udledning gennem emissionshandelssystemet, der skal fungere som en kilde til udviklingsfinansiering og en drivkraft for implementering af CO2-opsamling og -lagring og teknologiens anvendelse på langt sigt.

3.3

Der findes imidlertid endnu ingen store demonstrationsprojekter i EU, og "selv de mest lovende projekter i EU er ramt af alvorlige forsinkelser". Dette skyldes, at "de økonomiske operatører ikke har nogen bevæggrunde til at investere i CO2-opsamling og -lagring" for øjeblikket. Emissionshandelssystemet har hverken leveret de finansielle midler til investeringer i sådanne anlæg eller en stabil CO2-pris til støtte for den fremtidige drift. For nærværende udgør CO2-prisen ca. 10 % af den pris, som mange anser for at være det absolut nødvendige minimum for etablering af et muligt forretningsgrundlag for CO2-opsamling og -lagring. Imidlertid påpeges det i meddelelsen, at det selv med et forretningsgrundlag, i nogle lande og hovedsageligt dem, hvor der ville være størst behov for CO2-opsamling og -lagring, langt fra er sikkert, at borgerne kan acceptere de risici, der opfattes som værende forbundet med geologisk lagring af CO2.

3.4

I meddelelsen argumenteres der ikke desto mindre for, at det er vigtigt at indsamle erfaring med udvikling af projekter til CO2-opsamling og -lagring til implementering i kommerciel skala, hvilket vil reducere omkostningerne, dokumentere sikker geologisk lagring af CO2, tilvejebringe viden om potentialet ved CO2-opsamling og -lagring, som kan formidles videre, og fjerne risikoen ved teknologien for investorer. Støtte til et sådant program skærper ligeledes bevidstheden om nødvendigheden af en passende lovgivningsmæssig ramme og fremmer offentlighedens involvering. Den hermed indhentede viden vil skabe mulighed for, at EU kan deltage aktivt i et fremtidigt globalt program for CO2-opsamling og -lagring og styrke EU's potentielle rolle som leverandør af teknologi og ekspertise.

3.5

Der foreslås supplerende støttemekanismer, som skal udfylde hullerne som følge af emissionshandelssystemets alvorlige mangel på effektivitet, herunder obligatoriske køb af CCS-certifikater, obligatoriske emissionsstandarder eller støtte til demonstrationsprojekter gennem det, der svarer til garanterede afregningspriser.

3.6

Endelig stilles der en række spørgsmål til fastlæggelse af respondenternes holdning til de centrale udfordringer vedrørende fremtiden for CO2-opsamling og -lagring.

4.1

Kommissionens dokument er både en evaluering og et høringsforslag og afsluttes med en række spørgsmål om emner med relation til CO2-opsamling og -lagring i Europa. Formålet med meddelelsen er begrænset, der kræves "en omgående politisk reaktion på den primære udfordring, som er at stimulere investeringer i CCS-demonstration, så det kan undersøges, om der efterfølgende kan implementeres og etableres en CO2-infrastruktur". Et sådant demonstrationsprogram kunne så være forløberen for en CCS-implementering, selvom mange andre forudsætninger skal opfyldes og forhindringer overvindes med dette mål for øje.

4.2

EØSU mener, at Kommissionen med rette peger på nødvendigheden af et hurtigt politisk indgreb. De alternativer, som Kommissionen fremlægger, går på at gøre CO2-opsamling og -lagring enten kommercielt rentabel eller obligatorisk. Der bør imidlertid stilles et spørgsmål, som går på, hvorvidt et sådant politisk indgreb vil være sandsynligt under de nuværende omstændigheder. Udvalget er derfor i høj grad fortaler for en langt skarpere fokusering i CCS-programmet. Dette vil involvere en erkendelse af, at der på dette tidspunkt er brug for mere offentlig støtte, eventuelt fra flere forskellige kilder, hvis blot et enkelt CCS-demonstrationsprojekt skal fuldføres. Der er brug for at fokusere på et tilstrækkeligt antal demonstrationsprojekter, der skal modtage 2-3 gange så stor finansiel støtte, samtidig med at der tages hånd om støtten til den efterfølgende drift.

4.3

Alt i alt mener EØSU, at en sådan opbakning fortsat kan retfærdiggøres som en risikobaseret investering i en teknologi, som eventuelt kan komme til at spille en vigtig rolle set i lyset af en international aftale om CO2-prisfastsættelse eller en kvotemekanisme. Udvalget mener, at en sådan aftale er en forudsætning for væsentlige fremskridt i udviklingen af CO2-opsamling og -lagring (i Europa eller på verdensplan). Udvalget har ligeledes den holdning, at detaljerede svar på meddelelsens spørgsmål kun kan følge på grundlag af en fornyet vurdering af de mål, som Det Europæiske Råd har opstillet, og en justering af de politiske mål og instrumenter. En sådan justering må imidlertid baseres på en pragmatisk tilgang til energi- og klimapolitik.

4.4

Dette vanskelige emne kan bedst håndteres ved at se på de sandsynlige forudsætninger for en europæisk CCS-implementering i stor skala, når de underliggende lovgivningsmæssige rammer i form af CCS-direktivet stort set er på plads. De fleste af svarene findes i Kommissionens dokument.

4.5

Set på baggrund af erfaringerne med de internationale klimaforhandlinger hidtil er der en begrænset sandsynlighed for, at de to første betingelser opfyldes. Der er betragtelige tvivl om, hvorvidt en effektiv global klimapagt kan indgås på FN-konferencen i Paris i 2015. Der er heller ingen tegn på, at de politiske beslutningstagere har været i stand til at give forbrugerne en overbevisende forklaring på de fremtidige omkostninger ved det dertil relaterede markedssvigt. Dette resulterer i, at de aktuelle priser på varer og tjenester ikke i fuldt omfang afspejler de forventede omkostninger som følge af klimaændringer, som vil blive båret af kommende generationer. Borgerne, som forbrugere og vælgere, accepterer kun nødigt de dermed forbundne begrænsninger, navnlig i en periode med besparelser og lav eller negativ økonomisk vækst.

4.6

Den hidtidige tone i denne udtalelse har været realistisk pessimistisk. Udvalget mener, at dette er en passende gengivelse af civilsamfundets aktuelle bekymringer. Resultatet af en urealistisk optimistisk tilgang til den politiske beslutningsproces er alt for iøjnefaldende for nærværende og får nogle til at fortvivle og andre til at blive desillusionerede. Men der er grunde til at tro, at den nuværende situation og perspektiverne for energi- og klimapolitikken (samt dertil relaterede CCS-spørgsmål) gradvist kan ændres.

4.7

Det fremstår med stadig større tydelighed, at EU's politiske legitimitet i højere grad vil (og bør) være afhængig af borgernes indsigt og inddragelse i beslutningsprocessen. Uden offentlighedens indsigt i de tilgrundliggende principper for klima- og energipolitikken og offentlighedens accept af CCS-teknologi, er det usandsynligt, at CO2-binding vil bevæge sig ud over demonstrationsfasen eller de nuværende kommercielle anvendelsesformer som f.eks. forbedret olieindvinding eller anvendelse på føde- og drikkevareområdet.

4.8

Det må ligeledes tages med i betragtning, at enhver beslutning, som et land træffer om energiressourcer og relaterede spørgsmål, i sidste ende er baseret på dette samfunds værdier frem for tekniske og økonomiske overvejelser. Dermed indeholder sådanne afgørelser altid en samfundsmæssig og etisk dimension. Dette gør det vanskeligt at udvikle en fælles EU-politik, navnlig når de endelige beslutningskompetencer med hensyn til kilder og forsyningssammensætning, som på energiområdet, fortsat ligger hos medlemsstaterne.

4.9

En konsekvens af borgernes manglende bevidsthed er, at de ikke ser potentialet i teknologier til modvirkning af klimaændringer, herunder CCS. Arbejdspladser, en førerposition inden for global innovation, nye investeringsformer og finansieringsmetoder samt udvikling af nye teknologier er eksempler på sådanne fordele. En generel anvendelse af CCS kunne ligeledes skabe større jobsikkerhed inden for traditionelle industrier som minedrift.

4.10

EØSU er derfor fortaler for og vil aktivt deltage i udviklingen af en europæisk energidialog, en inklusiv, gennemsigtig, troværdig og koordineret dialog på flere niveauer i og på tværs af alle medlemsstater. Den bør oversætte de vigtigste pointer om energiomstillingen og relaterede emner som CCS, energifattigdom mm. til et forståeligt sprog og få debatten om omstillingen til en lavemissionsøkonomi til at foregå i skoler, caféer og i hjemmene. En sådan dialog bør tilrettelægges, så den bidrager til den politiske beslutningsproces og fremmer debatten om, hvorvidt til tider modstridende mål – om sikker, bæredygtig, konkurrencedygtig og prisoverkommelig energi – kan forenes. Denne proces vil gøre det muligt at sikre et mere kvalitetsbaseret og robust input fra borgere og organisationer til de fremtidige formelle høringer om energi. Men dialogen vil også fokusere på en opsøgende rolle som en "ærlig mægler" og formidler forstået på den måde, at den kan fremme og supplere energidebatten i medlemsstaterne og spille en vigtig rolle i kommunikationsindsatsen med henblik på at styrke en fælles holdning til energi i hele Europa. I den henseende kan CO2-opsamling og -lagring, som en teknologi, der bidrager til at reducere mængden af kulstof i atmosfæren, vurderes på sammenlignende vis, og alternativer og afvejninger af modstridende hensyn kan diskuteres.

5.1

Kommissionen peger på den væsentlige pointe, at elimineringen af emissionerne fra forbrændingen af fossile brændsler har afgørende betydning for opfyldelsen af EU's 2050-klimamål. En lignende tilgang må vedtages på globalt plan, og problemets omfang må forstås af alle politiske beslutningstagere og forliges med de økonomiske ønsker. Verdens kendte reserver af fossile brændstoffer svarer til ca. 3.000 mia. tons kuldioxid, hvis de forbrændes, men kun 31 % af disse kan brændes, hvis vi skal have en 80 % 's chance for begrænse temperaturstigningen på verdensplan til maksimalt 2 °C. Hvis chancen for 2 °C eller mindre skal være 50 %, kan kun 38 % forbrændes (CO2, der ikke kan brændes: http://www.carbontracker.org/wp-content/uploads/downloads/2012/08/Unburnable-Carbon-Full1.pdf). Den modvirkende funktion som CO2-opsamling og -lagring kan spille skal imidlertid ses i de rette proportioner. Selv et optimistisk scenarie, der kalkulerer med 3.800 kommercielle CCS-projekter på verdensplan, vil kun gøre det muligt at forbrænde 4 % ekstra reserver af fossile brændstoffer (IEA World Outlook 2012). Realiteten er, at energiressourcer, som allerede er værdisat til trillioner af euros, må forblive i undergrunden, ubrændte, hvis de nuværende forslag til globale klimamål skal efterleves uden CO2-opsamling og -lagring. Dette vil få alvorlige økonomiske konsekvenser. Det er vigtigt at anerkende, at det er nødvendigt at finde en måde at løse dette grundlæggende dilemma på, hvis klima- og energipolitikken (samt CCS) skal have en chance for at skabe resultater.

5.2

Det bør påpeges, at kuldioxid både kan anvendes og lagres. Udover forbedret olieudvinding, fødevareanvendelse og andre mindre applikationer er det muligt, at produktionsteknikker på både det kemiske og biologiske område kan bidrage til, at CO2 kan anvendes i byggematerialer, foder, andre kemiske processer og andre produkter på baggrund af yderligere forskning og udvikling. Imidlertid tyder omfanget af udvindingen af fossile brændstoffer på, at dette alternativ kun vil yde et beskedent bidrag til løsning af CO2-problemet i den nærmeste fremtid.

1)

Fordelene ved at stille krav om, at medlemsstaterne skal forhåndsplanlægge med hensyn til lavemission og CCS-implementering, er, at det både skærper bevidstheden hos de involverede i processen og skaber mulighed for en nyttig, omend skræmmende, omkostnings- og konsekvensanalyse, der vil ledsage fremtidige lovforslag. Dette virker som en nyttig øvelse, men bør også inkludere en afvejning af sammenlignelige nationale alternativer inden for biologiske, kemiske og fysiske bindingssprocesser og lavemissionsteknologier (1).

2)

Der skal tages højde for erfaringerne med emissionshandelssystemets sårbarhed over for de globale økonomiske kræfter. Det står klart, at en global klimaaftale (eller manglen på en sådan) vil være bestemmende for emissionshandelssystemets fremtid, og resultaterne af forhandlingerne i 2015 bliver afgørende. De vidtrækkende korrigerende foranstaltninger, som ETS kræver, kan ikke gennemføres uden større politisk klarhed på globalt plan. Hvad angår de generelle finansielle incitamenter, står det klart, at det er nødvendigt at støtte driften af CCS-demonstrationsanlæg i tillæg til finansieringen af udviklings- og investeringsomkostninger.

3)

Kommissionen bør uden tvivl undersøge andre finansieringsmetoder for et CCS-demonstrationsprojekt, selvom holdningen er, at tiltag til hurtig og omfattende CCS-implementering er forhastede af ovennævnte årsager. Dette påvirker imidlertid ikke de gode argumenter for at give offentlig støtte til et mindre antal demonstrationsprojekter. Arbejdet med en emissionsstandard og en CCS-certifikatordning kan omfatte, at man ser nærmere på og tester rammer for lovgivningsprocesser, som der med stor sikkerhed vil blive brug for fremover.

4)

Dette er et logisk skridt, hvis en generel CCS-implementering virker overvejende sandsynlig. En sådan udvikling virker usandsynlig for øjeblikket. Det bør bemærkes, at store industrielle CO2-udledere, der primært anvender fossile brændstoffer – navnlig cementproducenter – også må behandles på lignende vis.

5)

Risikoen for, at det ikke vil lykkes at anvende CCS-teknologi, gør det logisk at satse på 100 % offentlig finansiering, pro bono publico. Leverandører af fossile brændstoffer bør bestemt inddrages i finansieringen af en efterfølgende implementering, og der kan argumenteres for, at de bør bidrage til udviklingsomkostningerne. Imidlertid må der tages højde for en række problemstillinger, herunder konsekvenserne af WTO-regler, og behovet, for at alle kilder til fossile brændstoffer bidrager, selv de områder, hvor der for nærværende ikke findes nogen relevant CCS-proces, navnlig på transportområdet.

6)

De største hindringer er:

7)

Der bør iværksættes en aktiv dialog med borgerne om karakteren af CCS, teknologiens potentielle fordele og en realistisk og uafhængig vurdering af risiciene som elementer i en samlet systembaseret tilgang til skærpelse af energibevidstheden. I visse lande og regioner bør det faktum, at implementering af CCS kan resultere i bedre beskæftigelsesmuligheder, ligeledes fremhæves.