15.2.2011   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 48/107

1.1

Virksomheder og civilsamfund har brug for retlige rammer, der er let forståelige og nemme at anvende. Bedre lovgivning bidrager til en forbedret konkurrenceevne ved at fjerne unødige omkostninger og byrder ved de retlige rammer.

EØSU støtter i høj grad denne politik og ser bedre lovgivning som en måde, hvorpå man kan støtte erhvervslivet i disse økonomiske krisetider, uden at der opstår yderligere omkostninger og investeringsudgifter.

1.2

Bedre lovgivning bør sikre sammenhængen samt fremme kvaliteten og gennemførelsen af et passende og målrettet lovgivningsmæssigt svar på markedssvigt og EU's 2020-dagsorden. Bedre lovgivning kan realiseres ved at fjerne unødige regler, men der er ikke tale om en komplet deregulering (1). Målet er at opstille regler, som er enkle, praktiske og mindre omkostningskrævende for brugere og skatteydere. Bedre lovgivning bør fremme en hurtig og effektiv beslutningstagning og en effektiv gennemførelse. Procedurerne bør overvåges til sikring af en klar ansvarsfordeling.

1.3

Bedre lovgivning bør ses som en særskilt og sammenhængende politik, der indebærer overholdelse af en række principper, såsom »tænk småt først«-princippet i Small Business Act. »Small Business Test« bør anvendes mere regelmæssigt og systematisk end hidtil. EØSU foreslår, at politikken bør være helhedsorienteret og konsekvent, og at man med dette mål for øje bør sikre en mere systematisk inddragelse af aktørerne. Høringsprocedurer bør følge gennemskuelige prioriteter og være autentiske, rummelige og resultatorienterede.

1.4

Der ville i høj grad ske fremskridt på området bedre lovgivning, hvis denne var mindre teknokratisk og tog udgangspunkt i en omfattende inddragelse af civilsamfundet på alle niveauer i lovgivningsprocessen. Konsekvensanalyser bør rettidigt fremsendes til økonomiske og sociale råd på såvel nationalt som EU-niveau, og alt datamateriale bør være tilgængeligt. EU's lovgivning ville have gavn af de innovative løsninger, den større bevidstgørelse og legitimitet, som ville være konsekvensen af disse overvejelser.

1.5

En større satsning på forordninger frem for direktiver ville i høj grad forbedre reglernes gennemsigtighed, gennemførelse og håndhævelse. Mange lovgivningsmæssige problemer opstår i forbindelse med gennemførelsen i national ret. Medlemsstaterne bør ikke skabe overlapninger eller gøre EU-lovgivningen mere kompliceret, og de bør i den henseende nøje overvåges af Kommissionen og arbejdsmarkedets parter (2).

1.6

Udvalget opfordrer Kommissionen til at anvende princippet om bedre lovgivning i forbindelse med medlemsstaternes anvendelse og forvaltning af EU-midler, særligt ved at forebygge unødvendige eller upassende nationale regler og administrative procedurer, der hindrer en regelret og effektiv tildeling af sådanne ressourcer (3).

1.7

EØSU kan støtte princippet om bedre lovgivning, ved at udvalget udbreder kendskabet til denne politiks resultater samt de dermed forbundne udfordringer i civilsamfundet og over for andre organer. Dette ville være et synligt bevis på EØSU's rolle i deltagelsesdemokratiet, som beskrevet i Lissabontraktatens artikel 11 (4).

2.1

Lovgivning er et vigtigt instrument i EU-politikken. EU's lovgivning har skabt det indre marked, styrket konkurrenceevnen, givet forbrugerne flere valgmuligheder og en bedre beskyttelse, sænket transaktionsomkostningerne, forbedret miljøbeskyttelsen og sikret en bred vifte af andre fordele for virksomheder og borgere i EU. EU's lovgivning har ligeledes skabt retssikkerhed på markederne ved at erstatte en lang række nationale bestemmelser med et klart sæt af fælles regler, som virksomhederne kan holde sig til og planlægge efter, og som borgere, arbejdstagere og forbrugere kan drage fordel af i hele Europa.

2.2

De gode resultater med reformen af lovgivningsarbejdet har øget efterspørgslen efter regler til styring af ikke-økonomiske risici. Selvom det ikke er nyt for medlemsstaterne, at man anvender lovgivning til at realisere sociale mål, skaber fremkomsten af regler på EU-niveau alligevel problemer, hvad angår gennemførelse, overlapning, overregulering og misforståelser. Lovgivning kan også lægge hindringer i vejen for brugen af ikke-lovgivningsmæssige instrumenter. EU's troværdighed afhænger af en koordineret gennemførelse af Unionens politikker, så en strategi for bedre lovgivning har nu afgørende betydning.

2.3

Bedre lovgivning bør fremme kvalitet, sammenhæng og gennemførelse af passende lovgivningsmæssige svar på markedssvigt, idet markederne ikke altid leverer de optimale resultater og ofte ikke afspejler alle eksterne omkostninger. Den heraf resulterende uheldige fordeling af ressourcer skal imødegås vha. en effektiv beskyttelse af de vigtigste brugeres interesser (forbrugere, arbejdstagere samt SMV'er) og en styring af de største risici (på områderne miljø, sundhed, sikkerhed og sociale behov), samtidig med at konkurrenceevne og iværksætterkultur bevares i fuldt omfang. Bedre lovgivning bør aldrig betragtes som værende ensbetydende med deregulering, selvom målet er at opstille regler, som er enkle, praktiske og mindre omkostningskrævende for brugere og skatteydere. Retsstatsprincippet er hjørnestenen i ethvert organiseret samfund, men en uhensigtsmæssigt udformet lovgivning kan lægge hindringer i vejen for retsstatens funktionsevne og resultere i en ulige behandling af borgere, arbejdstagere og virksomheder.

2.4

Passende høringsprocedurer spiller en afgørende rolle. Gennemarbejdet og målrettet lovgivning skaber sikkerhed ved at garantere klare og konsekvente regler samt skabe bedre vilkår for efterlevelse og håndhævelse. Målsætningerne skal være klare, og det skal fremgå, hvilke metoder der kan opfylde disse på mest effektiv, mindst omstændelig og billigste vis. Det er en fordel at have et forbedret datamateriale, der bygger på en bred vifte af indikatorer, men de fleste politikker kan ikke bedømmes på dette grundlag alene. En bred høring af aktører og eksperter spiller en afgørende rolle i skabelsen af en balance mellem opfyldelsen af politiske mål og en begrænsning af de administrative byrder for virksomheder og enkeltpersoner. En manglende balance mellem de to målsætninger kan resultere i komplekse regler, der er vanskelige at anvende, efterleve og håndhæve, og som medfører uforholdsmæssigt høje omkostninger. En bedre høring vil øge bevidstheden og på den måde forbedre anvendelsen.

3.1

Kommissionens tredje situationsrapport om gennemførelsen af meddelelsen (5) fra 2005 evaluerer indsatsen for at forbedre eksisterende lovgivning, reducere administrative byrder for virksomheder og individer og styrke nye initiativer, der fremmer en bedre lovgivningskultur.

3.2

Rapporten sammenfatter de hidtidige resultater og opstiller nye mål for opdatering, modernisering og forenkling (6). I meddelelsen vurderes det, at forenklinger på de 13 prioriterede områder fra 2007 vil reducere de administrative omkostninger med 115-130 milliarder EUR. SMV'ers fritagelse fra rapportering af statistiske oplysninger vil give en besparelse på over 200 milliarder EUR fra 2010. En fjernelse af barriererne for elektroniske fakturaer under momsdirektivet og etablering af et papirløst miljø i EU's told vil ligeledes resultere i væsentlige besparelser.

3.3

Den strategiske gennemgang fremhæver, hvorledes overordnede konsekvensanalyser forbedrer kvaliteten og sammenhængen i EU's retlige rammer. Denne mekanisme til konsekvensanalyse vil blive yderligere forbedret og styrket. Rapporten understreger behovet for, at bedre lovgivning gøres til en prioritet på alle niveauer i EU og på tværs af alle institutioner og organer. Det er også afgørende at fortsætte samarbejdet med medlemsstaterne om en bedre anvendelse af EU-retten på trods af de hidtil beskedne fremskridt på dette område. Rapporten fremhæver ligeledes behovet for et tættere samarbejde med EU's handelspartnere og for konvergens i etableringen af global lovgivning gennem en påvirkning af dagsordenen i G-20.

3.4

EØSU bifalder Kommissionens resultater og de nye prioriteter til fremme af effektivitet. Prioriteringen af denne politik bidrager til konkurrenceevne og jobskabelse og vil derfor støtte den økonomiske genopretning, men der er også et behov for, at man hurtigst muligt styrker inddragelsen af de aktører, som nyder godt af disse politikker.

4.1

Bedre lovgivning er en fuldgyldig politik. Ved at handle på en helhedsorienteret og koordineret måde er det målet at reducere byrden for erhvervslivet og gøre lovgivningsarbejdet til et effektivt instrument, der kan imødekomme samfundets behov på passende og hensigtsmæssig vis. Denne lovgivning bør overholde en række principper, såsom »tænk småt først«-princippet i Small Business Act, opstilling af prioriteter på gennemsigtig vis på grundlag af et tæt samarbejde med og en grundig høring af aktørerne, hurtige og effektive afgørelser samt overvågning af gennemførelsen og procedurerne med henblik på sikring af en klar ansvarsfordeling.

4.2

Der skal arbejdes for bedre lovgivning på en mere sammenhængende og overordnet måde, idet isolerede initiativer ikke giver nogen merværdi. Meddelelsen beskriver de iværksatte tiltag og specifikke planer, men giver ikke et samlet overblik over, hvordan disse planer fungerer samlet set og imødegår de mangler, der blev kortlagt i den oprindelige dagsorden (7). Hvis den bedre lovgivning skal være sammenhængende, skal det fremgå mere klart, hvordan den udformes. EØSU har den holdning, at alle EU-institutioner og særligt Kommissionen, hvor resultaterne kan være svingende, bør løse dette spørgsmål i fællesskab.

4.3

Forbedring af den eksisterende lovgivning involverer mere end en reduktion af antallet af sider i De Europæiske Fællesskabers Tidende og antallet af retsakter. EØSU bifalder derfor, at Kommissionen har forpligtet sig til en mere helhedsorienteret tilgang, der betyder, at man vil bekæmpe overlapninger, overflødig lovgivning, huller, manglende sammenhæng og frem for alt arbejde for at reducere de administrative byrder (8). Nøgleaspekterne i den forbindelse er en effektiv reduktion af oplysningspligten særligt for SMV'er på områder som statistiske indberetninger, moms eller erhvervsret. EØSU støtter de generelle intentioner bag de nye tiltag til en forenkling, opdatering og forbedring af den eksisterende lovgivning.

4.4

EØSU bifalder den nøje gennemgang, der foretages under konsekvensanalysen, idet denne resulterer i en mere helhedsorienteret evaluering af behovet for nye regler. EØSU roser ligeledes Udvalget for Konsekvensanalyse for kvaliteten af det udførte arbejde. Dette organs uafhængige undersøgelse i kombination med gennemsigtighed og en bred høring af relevante aktører har afgørende betydning for realiseringen af bedre lovgivning. EØSU bifalder de forbedringer, som er påtænkt under denne foranstaltning.

4.5

Færdiggørelsen af Kommissionens analytiske gennemgang kræver imidlertid en klar politisk konklusion på dette spørgsmål (9). Dette nævnes ikke i meddelelsen, hvilket efterlader tvivl om, hvorvidt Kommissionen mener, at den allerede har løst denne opgave.

5.1

EØSU konstaterer med en vis bekymring, at planerne om at koordinere indsatsen med medlemsstaterne er forsinkede. Dette gør initiativet mindre effektivt. Medlemsstaterne skal gennemføre konsekvensanalyser, inden der vedtages lovgivning, om muligt ved gennemførelsen af væsentlige ændringer. Deres nationale konsekvensanalyseinstanser skal i højere grad inddrages i debatten på EU-niveau. Det har afgørende betydning at koordinere nationale programmer med henblik på at reducere bureaukratiet, og enhver forsinkelse på dette område truer den europæiske økonomis konkurrenceevne. Fremme af denne dagsorden bør ses som en fælles interesse.

5.2

Bedre lovgivning bør ikke kun handle om en bedre udformning af lovgivningen eller forebyggelse af inflation på lovgivningsområdet. Alternative metoder til realisering af de samme resultater gennem fremme af samregulering og en mere udbredt anvendelse af adfærdskodeks vha. forhandlingsmodeller skal også indgå i overvejelserne (10). Standardiseringen af tekniske krav giver eksempler på bedste praksis til håndtering af dette komplekse spørgsmål, uden at man må søge tilflugt i omstændelige harmoniseringsdirektiver, der ikke kan følge med udviklingen i behovene hos forbrugere og virksomheder. Resultaterne i industrisektoren bør også slå igennem i andre sektorer, særligt servicesektoren (11).

5.3

Samtidig med at det ikke lykkes for Kommissionen at fremme sådanne komplementære aktiviteter, udfyldes det juridiske tomrum af et stigende antal nationale regler, og disse undergraver sammenhængskraften i det indre marked. Tvetydig national lovgivning bør undgås. I den henseende bør udvekslingen af bedste praksis og benchmarking medlemsstaterne imellem fremmes. Bedre lovgivning kan kun føre til håndgribelige resultater for borgerne, hvis de nationale myndigheder fuldt ud inddrages i processen. Ved gennemførelsen i national ret bør intentionerne om forenkling og bedre lovgivning bevares, ved at man forhindrer at barrierer og byrder genindføres af bagvejen.

5.4

Resultaterne på det indre marked modvirkes alt for ofte af barrierer på nationalt niveau. En kortlægning viser, at »En meget stor andel af de administrative byrder synes at være et resultat af ineffektiv administrativ praksis i den offentlige og den private sektor (mellem 30 og 40 %)« (12). Imidlertid kommer Kommissionen ikke ind på denne form for praksis i sin meddelelse, og denne indeholder heller ikke forslag til, hvordan man kan rette op på sådanne uberettigede tiltag. EØSU er bekymret for, at indførelsen af yderligere krav i forbindelse med direktivernes gennemførelse i national lovgivning kan undergrave håndhævelsen af de fælles regler i det indre marked. EØSU mener, at der på EU-niveau bør gøres mere for at reducere risikoen for, at de nationale myndigheder introducerer yderligere byrder. Det er afgørende at realisere en mere helhedsorienteret tilgang til bedre lovgivning, der i høj grad inddrager nationale myndigheder, private instanser og relevante aktører. Direktiver bør ikke kun opstille minimumskrav, men også fastlægge grænserne for medlemsstaternes selvstændige lovgivning. Reglerne på telekommunikationsområdet er et eksempel på, at sådanne begrænsninger er blevet pålagt for at forebygge ensidige foranstaltninger.

5.5

EØSU mener ligeledes, at medlemsstaterne bør afholde sig fra at indarbejde EU-regler i national lovgivning, hvor dette ikke er nødvendigt, idet denne proces skaber usikkerhed og øger risikoen for, at der vil være en manglende sammenhæng i reglerne. Den oprindelige dagsorden fra 2005 stillede forslag om at gøre direktiver til forordninger, hvor dette var praktisk og muligt ifølge traktaten. Denne ide er ikke blevet videreudviklet, og meddelelsen indeholder ingen henvisninger til dette forslag. Forordninger skaber større sikkerhed, etablerer lige konkurrencevilkår og sikrer, at foranstaltningerne gennemføres på samme tid, hvilket direktiver ofte ikke gør. Når regler og retningslinjer for statsstøtte gøres til national lovgivning, men med forskellig tekst og betydning, bør Kommissionen rådgive medlemsstaterne. I visse tilfælde kunne den 28. ordning være en mulighed (13).

6.1

EØSU har brugt meget tid på en udførlig analyse af dagsordenen for bedre lovgivning. Udvalget har udarbejdet generelle og specifikke udtalelser om bedre EU-lovgivning og har nøje gennemgået Kommissionens forslag. EØSU har fremsat præcise forslag til, hvordan EU's retlige rammer kan styrkes, og hvordan man kan forbedre EU's lovgivningsmæssige procedurer, selve lovgivningen og gennemførelsen (14). Det har støttet en helhedsorienteret strategi for lovgivningsarbejdet ved at fremhæve betydningen af en proaktiv tilgang, større gennemsigtighed, en mere omfattende høring og en klar ansvarsfordeling mellem institutionerne (15). Det har ligeledes påpeget, at bedre lovgivning skal omfatte den nationale lovgivning som et nødvendigt supplement til indsatsen på EU-niveau (16).

6.2

EØSU's Observatorium for Det Indre Marked har kanaliseret aktørernes synspunkter og initiativer med henblik på at demonstrere bedste praksis for bedre lovgivning. Som et institutionelt forum for det organiserede civilsamfunds meningsudveksling har observatoriet arbejdet tæt sammen med EU's institutioner, særligt Kommissionen, og tilbudt støtte og rådgivning på området bedre lovgivning. Denne udtalelse bygger på tidligere bidrag, dagligt samarbejde og bedste praksis.

6.3

Artikel 11 i EU-traktaten giver EØSU en særlig rolle i realiseringen af den vertikale og horisontale dialog (17). Høringen af de berørte parter med henblik på en reduktion af de administrative byrder er endnu ikke tilfredsstillende. Den højtstående gruppe af uafhængige interessenter yder et værdifuldt bidrag, men de europæiske sammenslutninger og organisationer, som repræsenterer de vigtigste aktører – arbejdsgivere, arbejdstagere, forbrugere, miljøorganisationer mm. – bør ligeledes inddrages mere i høringsprocessen. Kun 148 bidrag er indgivet via Internettet og kun 237 ideer til reduktion af bureaukratiet er indgivet i rapporter og breve (18). Civilsamfundets grupper skal i højere grad involveres i arbejdet med dagsordenen for bedre lovgivning. De engagerer sig over et bredere spektrum, formidler initiativets værdi til borgere, virksomheder og arbejdstagere og understreger EU's vilje til at udforme politikker, der er let tilgængelige og nemme at anvende.

6.4

I den henseende er meddelelsen for teknokratisk i sin præsentation. Den formidler ikke i tilstrækkelig grad, hvilke fordele initiativet for bedre lovgivning har for Europas borgere og virksomheder. Det organiserede civilsamfund kan i den forbindelse bidrage gennem formidlingen af resultater og konkretisering af efterspørgslen efter en politik, der både vil overvåge og fremme gennemførelsen af principperne for bedre lovgivning på nationalt og EU-niveau (19).

6.5

EØSU mener, at en større inddragelse af civilsamfundet og arbejdsmarkedets parter bør tilstræbes med det formål at nå frem til et bredere funderet overblik. Alt for ofte er det tilfældet, at de involverede parter repræsenterer særlige interesser, som må suppleres med mere generelle synspunkter fra civilsamfundet samlet set. Observatoriet for Det Indre Marked og Regionsudvalget spiller allerede en aktiv rolle i den henseende, og EØSU gentager, at man ønsker at blive tættere involveret i fremskaffelsen af et solidt datamateriale, der kan tjene som beslutningsgrundlag.

6.6

EØSU støtter synspunktet om, at alle EU-institutioner bør koordinere deres strategi for bedre lovgivning. Den hurtige vedtagelse af forenklingsforanstaltninger i de lovgivende organer har afgørende betydning, hvilket også gælder for ændringer af oprindelige forslag, der præcist redegør for efterlevelsesomkostninger og -fordele.

6.7

Der bør derfor gennemføres konsekvensanalyser på et omfattende og sammenligneligt grundlag, uanset hvilke institutioner der udfører disse. Institutionerne bør udvikle et vidtfavnende datamateriale, der skal tjene det formål at vurdere retsakters konsekvenser for hele spektret af økonomiske, sociale og miljørelaterede interesser.

6.8

EØSU foreslår, at initiativet til bedre lovgivning i højere grad bør inddrage sektoren for videregående uddannelser, så datamaterialet i konsekvensanalyserne udvides. Akademikere forsker og underviser studerende med henblik på at producere et objektivt datamateriale, der ofte valideres gennem peer review. Ofte anvendes dette datamateriale imidlertid ikke i de politiske debatter. En ændring på dette område ville forbedre kapaciteten til at levere bedre lovgivning samt inddrage et bredere udsnit af det europæiske samfund.

7.1

En effektiv anvendelse af EU's midler vanskeliggøres ofte af nationale regler for statsstøtte eller offentlige indkøb, der går langt videre end EU's krav. EØSU opfordrer Kommissionen til at prioritere forbedringen af de retlige rammer for forvaltningen af EU's midler for at tage hånd om løsningen af dette problem. Den lave absorptionsandel og dårlige fordeling af ressourcer demonstrerer, at den nationale lovgivning lægger hindringer i vejen for anvendelsen af EU's midler.

7.2

EØSU bifalder ønsket om at påvirke tilrettelæggelsen af global lovgivning, som der henvises til i meddelelsen, og de praktiske skridt, der iværksættes for at sikre et bedre samarbejde med vore handelspartnere. Europa bør spille en førende rolle på dette område ved at tilbyde sin ekspertise i udviklingen af mere integrerede og overordnede globale regler. EU udøver væsentlig indflydelse på udformningen af finansielle reformer og bør fastholde indsatsen på alle områder, særligt ved at fremme handel gennem fælles standarder og øget retssikkerhed for virksomheder og deres direkte investeringer på verdensplan.