16.5.2008   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 120/15

1.1

EØSU tager offentliggørelsen af den stærkt forsinkede grønbog om markedsbaserede instrumenter til miljøpolitiske formål til efterretning.

1.2

Udvalget er enig i overvejelserne vedrørende de forskellige skatte- og miljømæssige konsekvenser af markedsbaserede instrumenter på miljøområdet (skatter, afgifter, gebyrer, subsidier, tilladelser/certificering mm.).

1.3

EØSU konstaterer, at markedsbaserede instrumenter for længst udgør en del af den aktive politik. Spørgsmålet går derfor ikke længere på »om« disse markedsbaserede instrumenter skal anvendes, men »hvordan«?

1.4

Som Kommissionen med rette konstaterer, giver markedsbaserede instrumenter en god mulighed for at finde frem til omkostningseffektive løsninger på miljøområdet, der er dog ikke tale om nogen mirakelkur. Derfor burde forholdet og samspillet mellem eksempelvis på- og forbud, lovgivning og markedsbaserede instrumenter (som skatter, afgifter, målrettede subsidier og omsættelige tilladelser) være genstand for en politisk debat (og behandles i grønbogen). Her er Kommissionens grønbog dog langt fra retningsgivende, hvilket EØSU beklager.

1.5

Udvalget opfordrer derfor Kommissionen til at benytte den offentlige debat i forbindelse med offentliggørelsen af grønbogen til at fremlægge konkrete eksempler på muligheder og konsekvenser, men også grænser for de forskellige instrumenter på miljøområdet.

2.1

Den 28. marts 2007 fremlagde Kommissionen den allerede i 2004 annoncerede grønbog om »Markedsbaserede instrumenter til miljøpolitiske og andre beslægtede politiske formål« (1), der er genstand for denne udtalelse.

2.2

Med grønbogen vil Kommissionen starte en samfundsmæssig debat om den øgede brug af markedsbaserede instrumenter.

2.3

Kommissionen henviser i sin grønbog til de i mellemtiden på europæisk niveau aftalte mål på miljøområdet, bl.a. den nye energi- og klimaændringspolitik, der ifølge Kommissionen repræsenterer »intet mindre end en industriel revolution for de kommende 10-15 år«.

2.4

Kommissionen gør det klart, at »disse ambitiøse målsætninger ikke kan nås uden offentlig indgriben«. Ifølge Kommissionen bør markedsbaserede instrumenter i stigende grad anvendes i miljøpolitikken. De »vil være et vigtigt led i bestræbelserne på at nå en reel ændring gennem ændring af incitamenter for virksomheder og forbrugere«.

2.5

Samtidig skriver Kommissionen, at markedsbaserede instrumenter »ikke er et universalmiddel for alle problemer«.

2.6

Skatter, afgifter, målrettede subsidier og handel med rettigheder beskrives som »markedsbaserede instrumenter«.

2.7

Ifølge Kommissionen kan anvendelsen af markedsbaserede instrumenter begrundes med »deres evne til at korrigere markedssvigt på en omkostningseffektiv måde. Markedssvigt henviser til en situation, hvor markederne enten slet ikke afspejler de »sande« eller sociale omkostninger ved økonomisk aktivitet (f.eks. har miljøaktiver karakter af offentlige goder) eller ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til dem«.

2.8

Som fordele nævnes:

2.9

Kommissionen gør det dog også klart, at markedsbaserede instrumenter ikke alene tjener til at nå målene på miljøområdet, »men frem for alt til at undgå fordrejninger inden for det indre marked som følge af forskellige fremgangsmåder i de enkelte medlemsstater, til at sikre, at den samme sektor i hele EU får pålagt den samme byrde, og til at rette op på potentielle negative virkninger for konkurrencen inden for EU«.

2.10

Den gør derudover opmærksom på, at de forskellige markedsbaserede instrumenter har forskellig virkning. Mængderelaterede ordninger (som omsættelige tilladelser) giver med henblik på opnåelsen af specifikke mål (som grænseværdier for udledning af emissioner) større sikkerhed end udelukkende prisbaserede instrumenter (som f.eks. skatter). Sidstnævnte giver dog en større sikkerhed med hensyn til omkostninger/pris og er desuden nemmere at håndtere.

2.11

Kommissionen gør desuden opmærksom på endnu en vigtig forskel: skatter (og afgifter) anvendes ikke blot som et potentielt styringsinstrument, de er også en offentlig indtægtskilde; ved omsættelige tilladelser er dette kun tilfældet, »hvis kvoterne bortliciteres af offentlige myndigheder«.

2.12

Grønbogen kommer også ind på emnet »vækst og beskæftigelse« og begrunder nødvendigheden af en miljøskattereform. Efter at Det Europæiske Råd på sit topmøde i juni 2006 i sin nye bæredygtighedsstrategi kom ind på spørgsmålet om en ny udformning af skattesystemet med udgangspunkt i kriterier for bæredygtighed, uden dog at blive mere konkret, skriver Kommissionen nu: »En miljøafgiftsreform, hvor afgiftsbyrden flyttes fra velfærdsnegative afgifter (f.eks. på arbejdskraft) til velfærdspositive afgifter (f.eks. på miljøskadelige aktiviteter, såsom ressourcebrug eller forurening), kan være en vellykket mulighed for at tackle både miljø- og beskæftigelsesspørgsmål« (2). »Samtidig forudsætter en langsigtet flytning af afgiften forholdsvis stabile indtægter fra det miljørelaterede afgiftsgrundlag«.

2.13

Endelig indeholder dokumentet eksempler på allerede etablerede markedsbaserede instrumenter (energiafgifter, eurovignetten, lokale ordninger med gebyrer på kørsel i den indre by) og en bred vifte af specifikke henholdsvis generelle spørgsmål rettet til offentligheden for at sætte gang i den samfundspolitiske debat.

2.14

Kommissionen mener også, at der på området biodiversitet er mulighed for at anvende markedsbaserede instrumenter.

3.1

EØSU har ofte opfordret til at anvende alle politiske instrumenter på miljøområdet optimalt, og i den forbindelse kan markedsbaserede instrumenter spille en vigtig rolle. I den henseende er udvalget enig med Kommissionen.

3.2

Selvom EØSU kan følge de forelagte argumenter og mener, at disse er fornuftige og rigtige, havde udvalget alligevel håbet, at grønbogen, der jo har været længe undervejs, og hvis offentliggørelse igen og igen blev udskudt, havde været mere klar med hensyn til de fremtidige planer for anvendelsen af markedsbaserede instrumenter. Den lange interne koordineringsproces i Kommissionen var måske nødvendig for den politiske proces, men denne koordinering har efter EØSU's vurdering endnu ikke givet nogen synlig merværdi.

3.3

Det virker tværtimod som om, at de politiske realiteter nogle gange udvikler sig hurtigere end den interne koordineringsproces.

3.4

EØSU konstaterer, at markedsbaserede instrumenter på miljøområdet for længst er en realitet, selvom de anvendes meget forskelligt i de enkelte medlemsstater. Ifølge Eurostat er eksempelvis gennemsnitligt 7 % af alle offentlige indtægter i EU-medlemsstaterne et resultat af miljørelaterede indtægtskilder.

3.5

Temaet for grønbogen og den politiske debat kan altså ikke være en mulig introduktion af markedsbaserede instrumenter på miljøområdet. Spørgsmålet er ikke »om«, men »hvordan«: I hvilket omfang, i hvilket forhold til for- og påbud og andre instrumenter skal markedsbaserede instrumenter anvendes?

3.6

Udsagnene i grønbogen går imidlertid ikke videre end til det, der længe har været kendt og diskuteres i virksomheder og ude i samfundet. Desuden diskuteres det ikke, hvem der skal være den primære aktør. Som bekendt har EU ikke samme kompetencer, hvad angår alle tænkelige instrumenter. F.eks. har EU kun en yderst begrænset kompetence på det skatteretlige område. Det forbliver ligeledes uklart, hvad der politisk skal ske efter offentliggørelsen af denne grønbog, om der — som det er sædvane — herefter kommer en hvidbog, og hvilke konsekvenser der skal drages.

3.7

Den største mangel er, at det forbliver uklart, hvilke politiske instrumenter der skal prioriteres i en given politisk situation. Den tilsigtede afgrænsning eller det potentielle samspil mellem eksempelvis regulerende foranstaltninger og markedsbaserede instrumenter er fortsat uklar.

3.8

EØSU kan derfor tage grønbogen positivt til efterretning, men konstaterer, at den samfundsmæssige debat om mere effektive instrumenter i miljøpolitikken bør føres med større engagement og med udgangspunkt i så konkrete eksempler som muligt, så de nævnte ambitiøse EU-målsætninger, på f.eks. klima- og energiområdet, også reelt kan blive en realitet.

3.9

For EØSU er det i den henseende vigtigt, at de markedsbaserede instrumenter baseres på princippet om, at forureneren betaler, så der opstår et incitament til aktiv miljøbeskyttelse.

4.1

EØSU har igen og igen fremhævet, hvor vigtigt det er at internalisere de såkaldte »eksterne omkostninger«. Her er, som Kommissionen selv beskriver det, markedsbaserede instrumenter en reel mulighed. Der er dog til en start behov for en klar politisk beslutning om, hvor høje disse eksterne omkostninger, som skal internaliseres, er.

4.2

Det i grønbogen beskrevne »markedsbaserede« Eurovignet-instrument for vejtrafik er et godt eksempel på en i realiteten kun halvhjertet anvendelse af et instrument, der anses for velegnet til integration af eksterne omkostninger. Kommissionen skriver selv, at »de gennemsnitlige afgifter kun kan dække infrastrukturomkostninger og således udelukker eksterne omkostninger«. Derfor er det nødvendigt med initiativer til f.eks. at integrere de eksterne omkostninger i Eurovignetten fremover.

4.3

EØSU anmoder Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet om kun at bruge betegnelsen markedsbaserede instrumenter på miljøområdet, når der reelt er tale om et synligt miljøpolitisk mål. Ved den omtalte Eurovignet er der kun delvist tale om et sådant, idet de eksterne omkostninger ikke inddrages. Eurovignetten har primært til formål at sikre en direkte inddragelse af brugerne, så infrastrukturomkostningerne ikke udelukkende skal betales over de offentlige budgetter. Naturligvis har en sådan politik også indirekte følger for miljøet, når de højere omkostninger f. eks. får en bruger til at overveje, om vedkommende skal tage bil eller tog (eller helt undlade at tage af sted). Men først i det øjeblik, hvor (miljø-)omkostninger, der ikke hidtil har været noget »marked« for og dermed ikke er regnet med, integreres, kan man med rette omtale Eurovignetten som et »miljøpolitisk instrument«.

4.4

Der er altså brug for, at man fra politisk side først redegør for, hvad man i det hele taget ønsker at opnå med en bestemt politisk foranstaltning. Først efter at målet er defineret, bør der følge en diskussion om det mest velegnede instrument.

4.5

Heller ikke en øget anvendelse af markedsbaserede instrumenter vil kunne forhindre, at der politisk skal træffes undertiden yderst vanskelige, dvs. omstridte, afgørelser med hensyn til fastlæggelsen af klare (miljøpolitiske) mål for udledning af emissioner mv. Det er netop her, at problemerne ofte har vist sig hidtil. Markedsbaserede instrumenter er ingen erstatning for sådanne afgørelser, men — som navnet allerede gør klart — instrumenter til opnåelse af fastlagte politiske mål.

4.6

Kommissionen må så hurtigt som muligt få afklaret de spørgsmål, som grønbogen efterlader ubesvarede. Den må skabe klarhed over, hvilke politiske instrumenter den har tænkt sig at anvende i fremtiden. EØSU opfordrer derfor Kommissionen til allerede inden for rammerne af den planlagte generelle drøftelse af emnet at analysere de forskellige muligheder for politiske tiltag ved hjælp af enkelte praktiske eksempler fra forskellige politikområder, f.eks. energi og transport, (henholdsvis med og uden markedsbaserede instrumenter).

4.7

Herved kan man f.eks. gøre det klart, at man ikke regner med at løse problemet med kræftfremkaldende stoffer — for at nævne ét eksempel — ved anvendelse af markedsbaserede instrumenter.

4.8

Markedsbaserede instrumenter kan dog komme på tale, når det gælder det stadigt mere aktuelle spørgsmål om, hvordan man fremover vil opføre kuldioxidfri kulkraftværker, når teknikken inden længe eventuelt står til rådighed. Vil man gøre disse til en obligatorisk »teknisk standard« (altså: lovgivning), eller vil man gøre dem rentable ved hjælp af markedsbaserede instrumenter? Sådanne spørgsmål bør i højere grad være genstand for en offentlig debat i fremtiden.

4.9

Hvis henholdsvis samspillet mellem og afgrænsningen af regulerende foranstaltninger og markedsbaserede instrumenter alt i alt blev tydeligere ved hjælp af konkrete handlingsmuligheder, ville grønbogens overvejelser vedrørende anvendelsen af markedsbaserede instrumenter til opretholdelse af biodiversitet måske også fremstå klarere; EØSU mener ikke, at de hidtidige overvejelser er overbevisende nok til at give et realistisk håb om, at de effektivt kan bekæmpe den alvorlige tilbagegang i biodiversiteten.

4.10

Udvalget har allerede i sin udtalelse »Statusrapport hvert andet år om EU's strategi for bæredygtig udvikling« (3) opfordret Kommissionen til at konkretisere dens meget vagt formulerede overvejelser vedrørende et nyt skattesystem baseret på indikatorer for bæredygtighed. Ifølge Eurostat udgør indtægterne fra miljørelaterede skatter og afgifter ca. 7 %.

4.11

EØSU mener, at der er et presserende behov for en debat om at sænke skatten på arbejde og kompensere ved hjælp af en beskatning af miljøskadelige aktiviteter. Denne debat bør fremskyndes efter offentliggørelsen af grønbogen. I den forbindelse må det dog klart fremgå, hvordan EU forestiller sig sådanne forandringer, idet Fællesskabet ifølge EU-traktaterne kun har en yderst begrænset indflydelse på medlemsstaternes skattepolitik.

4.12

EØSU mener, at det er utroligt vigtigt, at den lovede oversigt over miljøskadelige subsidier så vidt muligt offentliggøres inden for samme tidsrum, så disse kan afskaffes. Udvalget mener, at miljøskadelige subsidier er stærkt konkurrenceforvridende og udgør en helt uacceptabel fejlallokering af offentlige midler. Markedsbaserede instrumenter til fremme af miljøet kan først for alvor blive effektive, når miljøskadelige subsidier er fuldstændig afskaffet.