5.6.2014   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 170/85

1.1

EHSV považuje iniciativu Komise za příhodnou. Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce je důležitý krok k vytvoření nových právních mechanismů pro ochranu jak finančních zájmů Unie, tak finančních příspěvků evropských občanů do rozpočtu EU.

1.2

EHSV se domnívá, že je třeba hájit finanční zájmy Unie, ale soudržnost trestněprávního systému EU by byla lépe zajištěna, kdyby nařízení pečlivě a přesně definovalo (1) jak terminologii, tak především trestné činy poškozující finanční zájmy Unie, které je následně třeba v členských státech stíhat. Definice je třeba začlenit do nařízení nebo na ně lze odkázat v příloze vytvořené podle nařízení o Eurojustu (2) případně doplněného směrnicí. Toto vymezení může vytvořit další regulační rámec pro trestné činy poškozující finanční zájmy Unie a zajistilo by dodržování zásady „nullum crimen sine lege“.

1.3

EHSV se domnívá, že funkce nového Úřadu evropského veřejného žalobce by měly být omezeny na čl. 86 odst. 2. Za situace, kdy neexistuje posouzení dopadu týkající se přeshraniční trestné činnosti, je rozšíření funkcí tohoto úřadu v souladu s čl. 86 odst. 4 předčasné.

1.4

EHSV doporučuje, aby se při řízeních a sporech, do nichž je Úřad evropského veřejného žalobce zapojen, uplatňovaly procesní záruky pro podezřelé osoby v souladu s příslušnými normami uvedenými v nařízení, zejména s Listinou základních práv Evropské unie, především právo na spravedlivý proces a právo na obhajobu, jež ve srovnání s vnitrostátním právem poskytují vyšší míru ochrany. EHSV chápe „právo na obhajobu“ tak, že je jím zajištěno také dodržování zásady „vyrovnaných zbraní“ mezi obžalobou a obhajobou.

1.5

EHSV navrhuje rozšířit pravomoci monitorovacího výboru pro evropský nástroj pro demokracii a lidská práva o nové kompetence týkající se monitorování zajišťování základních lidských práv a svobod, zejména v souvislosti se zřízením Úřadu evropského veřejného žalobce, a dodržování práv osob v trestním řízení. Tento monitorovací výbor bude spolupracovat se všemi specializovanými sekcemi EHSV a s ostatními evropskými a vnitrostátními institucemi s působností v této oblasti. Monitorovací výbor pro evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (3) bude fungovat tak, aby monitoroval a posuzoval dodržování lidských práv jak ve vztazích EU a členských států, tak ve vztazích EU a jiných třetích zemí.

1.6

EHSV se domnívá, že při předběžném výběru evropského veřejného žalobce by součástí skupiny odborníků, která Komisi předloží poradní stanovisko, měli být zástupci EHSV, Výboru regionů, Agentury pro základní práva Evropské unie, Evropského účetního dvora a Rady evropských advokátních komor a právnických spolků (CCBE). Poradní skupina odborníků by měla mít nejméně jedenáct členů.

1.7

EHSV se domnívá, že stanovení základních principů fungování Úřadu evropského veřejného žalobce by mělo zahrnovat také zásadu zákonnosti a hierarchickou strukturu, které nejsou v nařízení výslovně uvedeny.

1.8

EHSV má za to, že nařízení by mělo stanovit více záruk, jak pokud jde o výkon práv a povinností evropských žalobců, tak o jejich odpovědnost v případě zneužívání práv a závažného profesního pochybení.

1.9

EHSV upozorňuje, že přípustnost důkazů shromážděných a předložených Úřadem evropského veřejného žalobce soudu, pokud jsou připuštěny bez jakéhokoli ověření, může vyvolat nerovné situace a nedodržení zásady „vyrovnaných zbraní“. S ohledem na to, že čl. 32 odst. 5 nařízení stanoví, že dotčené osoby „mají … veškerá procesní práva, která jim jsou k dispozici podle platných vnitrostátních právních předpisů“ (samozřejmě se rozumí včetně postupů pro přípustnost důkazů), lze konstatovat, že ustanovení nařízení jsou rozporná a právní úprava může vést k porušení práv obviněných v trestním řízení.

1.10

Shromažďování a zpracování osobních údajů by mělo být omezeno na osoby, v jejichž případě existují silné indicie, že spáchaly trestný čin poškozující finanční zájmy Unie, jinak by to mohlo znamenat závažné a neúměrné zasahování do jejich života.

1.11

EHSV se domnívá, že zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce je způsobem, jak zaručit ochranu finančních příspěvků evropských občanů do rozpočtu EU. Jak v návrhu nařízení, tak v návrhu směrnice je třeba jednotně uvést a harmonizovat definice trestných činů poškozujících finanční zájmy Unie.

2.1

Diskuse o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce započaly již před více než deseti lety. (4) V květnu 2011 přijala Komise sdělení o ochraně finančních zájmů Evropské unie trestním právem a správním vyšetřováním (5), které obsahuje návrhy na zlepšení ochrany finančních zájmů EU.

2.2

V každém z posledních tří let bylo v členských státech vysloveno podezření na podvody ve výši průměrně 500 milionů EUR. Předpokládá se však, že skutečná celková hodnota podvodů bude podstatně vyšší. Od pachatelů trestných činů se obvykle získá nazpět pouze velmi malá část z celkové škody způsobené podvody: méně než 10 % (6). Odhaduje se tedy, že během roku 2010 pocházelo 46 % odhalených poškození finančních zájmů Unie (na úrovni členských států) z veřejného sektoru a 52 % ze soukromého sektoru. Údaje o podvodech podle dotčených oblastí jsou následující: zemědělství – 17 %, cigarety – 1 %, cla – 6 %, přímé výdaje/veřejné zakázky – 11 %, instituce EU – 27 %, vnější pomoc – 19 %, strukturální fondy – 19 %. Obecně, jak vyplývá ze zpráv OLAF, se tyto údaje uvádějí jak pro rok 2011, tak 2012. Obdobný přístup vyžaduje specifická řešení a intervence na úrovni politiky EU v oblasti trestního práva.

2.3

V červenci 2012 Komise navrhla směrnici o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům s rozpočtovými prostředky EU. Návrh směrnice obsahuje společné definice trestných činů poškozujících rozpočet EU, harmonizované minimální sankce (včetně odnětí svobody v závažných případech) a společné promlčecí lhůty.

2.4

Na evropské úrovni se v průběhu roku 2012 a na začátku roku 2013 konalo mnoho diskusí a setkání (7) týkajících se zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Předseda Komise Barroso potvrdil závazek Komise zřídit Úřad evropského veřejného žalobce ve svém projevu o stavu Unie v září 2012.

2.5

Komise dne 17. července uvedla legislativní balíček sestávající z více nařízení o reformě struktury Eurojustu, zlepšení řízení úřadu OLAF a zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce.

2.6

Hlavním úkolem Úřadu evropského veřejného žalobce je boj proti trestné činnosti, která poškozuje finanční zájmy EU. Bude mít pravomoc tyto trestné činy vyšetřovat a stíhat a předávat podezřelé příslušným soudům členských států EU.

3.1

Vytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce je možností, nikoliv povinností. Smlouva o fungování EU (SFEU) stanoví, že Rada tento úřad „může vytvořit“ na základě jednomyslného rozhodnutí a po získání souhlasu Evropského parlamentu. Právní základ a pravidla pro zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce jsou stanoveny v článku 86 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), který uvádí: „Pro boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie může Rada zvláštním legislativním postupem formou nařízení vytvořit z Eurojustu Úřad evropského veřejného žalobce.“

3.2

Evropská rada může rozšířit funkce Úřadu evropského veřejného žalobce tak, aby zahrnovaly rovněž boj proti závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem v souladu s čl. 86 odst. 4 SFEU.

3.3

Nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce stanoví předmět a definice, obecná pravidla (postavení a organizace úřadu, jmenování a odvolání, zásady), pravomoc, jednací řád pro vyšetřování, stíhání a soudní řízení, pravidla pro procesní záruky, soudní přezkum, ochranu údajů, vztahy Úřadu evropského veřejného žalobce s orgány Unie a rozpočtové důsledky.

3.4

Za soudní přezkum procesních úkonů Úřadu evropského veřejného žalobce odpovídají vnitrostátní soudy.

3.5

Dánsko se podle smluv EU (8) do Úřadu evropského veřejného žalobce nezapojí.

3.6

Na Spojené království a Irsko se vztahuje výjimka z uplatňování politiky v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí (opt-out), takže se do činnosti úřadu nezapojí, ledaže by se k tomu dobrovolně a výslovně rozhodly (opt in).

4.1.1

Ačkoliv toto nařízení v prvním článku definuje „zřízení“ nového Úřadu evropského veřejného žalobce, jeho fungování a operativnost budou záviset výhradně na způsobu provádění směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (9), v níž jsou definovány trestné činy a protiprávní jednání poškozující finanční zájmy Unie. Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce je vhodné k ochraně finančních příspěvků evropských občanů do rozpočtu EU.

4.1.2

Trestné činy poškozující finanční zájmy Unie, jak jsou obsaženy v návrhu směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (10), jsou tyto:

4.1.3

EHSV se domnívá, že pro tyto trestné činy je nezbytné zavést výslovné a jasné právní definice zahrnutím odstavce, který jednoznačně stanoví, jaké trestné činy vyšetřuje Úřad evropského veřejného žalobce. Dále je třeba vyloučit z působnosti tohoto úřadu méně závažné trestné činy (do určité výše škody, např. 10 000 eur). EHSV má za to, že by bylo třeba, aby se všechny definice nacházející se ve směrnici objevily i v nařízení, včetně definice „úřední osoby“ (11) (jež rozšiřuje definici z veřejného sektoru i na soukromý sektor). Všechny definice z návrhu nařízení a návrhu směrnice by měly být jednoznačně a podrobně určeny, sladěny a sjednoceny.

4.1.4

EHSV se domnívá, že dalším řešením, jak jasně stanovit předmět, definice a pravomoci, by byla úprava některých článků, jež definují oblast činnosti Úřadu evropského veřejného žalobce (12), odkazem na přílohu, která by byla zpracována podle nařízení o Eurojustu (13). Tato příloha by mohla být doplněna o návrh směrnice a uvedena s ním do souladu.

4.1.5

Působnost Úřadu evropského veřejného žalobce by měla být jednoznačná a nesporná. Ačkoli se trestné činy věcně příslušné Úřadu evropského veřejného žalobce vymezují odkazem na vnitrostátní právní předpisy provádějící právo Unie (směrnice 2013/xx/EU), určité podmínky existence těchto trestných činů zavedených nařízením (například přeshraniční povaha, narušení zájmů Unie, zapojení evropských úředníků atd.) by zajistily soudržnou politiku v oblasti trestního práva, v níž se na všechny druhy trestných činů poškozujících finanční zájmy Unie uplatňuje stejné zacházení.

4.1.6

Právní úprava by však neměla rozšiřovat působnost Úřadu evropského veřejného žalobce i na trestné činy, jejichž vyšetřování provádějí státní zástupci jednotlivých zemí. Rovněž by měla být zmíněna kritéria k určení „převažující povahy“ v případě doplňkové působnosti Úřadu evropského veřejného žalobce, protože jinak to může v členských státech vést k rozdílnému výkladu a rozdílné justiční praxi.

4.1.7

V případě přeshraničního vyšetřování se mohou vyskytnout situace, v nichž některé členské státy v systému vyšetřování Úřadu evropského veřejného žalobce nespolupracují. Prostřednictvím vztahů mezi evropským veřejným žalobcem a evropskými pověřenými žalobci se lze vyhnout zahájení identického vyšetřování trestných činů ve více členských státech. Lze zavést jednoduché pravidlo o nejdříve informovaných soudních úřadech, podle nějž by bylo stíhání zahájeno v tom členském státě, jehož justiční orgány by byly informovány jako první.

4.2.1

Přestože evropského veřejného žalobce jmenuje Rada a následně schvaluje Evropský parlament, hraje při předběžném výběru kandidátů důležitou úlohu Komise, která „předloží … užší seznam“ a „vyžádá si stanovisko skupiny odborníků“ (14). EHSV doporučuje, aby Komise při předběžném výběru evropského veřejného žalobce zvýšila v rámci postupu konzultace počet členů skupiny odborníků ze sedmi na jedenáct, aby upřesnila, kolik členů Soudního dvora, členů vnitrostátních nejvyšších soudů nebo členů vnitrostátních útvarů pověřených trestním stíháním a/nebo jiných vysoce kvalifikovaných a zkušených právníků bude součástí skupiny, a aby do poradní skupiny zahrnula po jednom zástupci EHSV, Výboru regionů, Agentury pro základní práva Evropské unie, Evropského účetního dvora a Rady evropských advokátních komor a právnických spolků (CCBE).

4.2.2

EHSV se domnívá, že jako legislativní řešení by mělo být označeno také vytvoření konkrétních záruk pro soudce a státní zástupce, které by jim zajistily nezávislost, neutralitu a nestrannost, ale i ochranu a stabilitu. EHSV v tomto smyslu upozorňuje na to, že neodvolatelnost evropských žalobců je naprosto nezbytná, především existují-li proti nim stížnosti.

4.2.3

Odvolávání evropského žalobce nebo jeho zástupců provádí Soudní dvůr Evropské unie na žádost Evropského parlamentu, Rady nebo Komise. Pravomoc v oblasti újmy způsobené občanům evropskými pověřenými žalobci, evropským veřejným žalobcem nebo jejich zástupci má Soudní dvůr Evropské unie. Soudní dvůr analyzuje i projednává žaloby na náhradu škody. EHSV považuje za nezbytné, aby o rozhodnutích Soudního dvora Evropské unie v případě sporů o náhradu škody byly informovány Evropský parlament, Rada a Komise.

4.2.4

Stanovení základních principů fungování Úřadu evropského veřejného žalobce by mělo zahrnovat také zásadu zákonnosti a hierarchickou strukturu, které nejsou v nařízení výslovně uvedeny. Úřad evropského veřejného žalobce by měl mít možnost zahájit přezkoumání i bez návrhu. Evropský systém vyšetřování trestných činů by byl soudržnější a jednotnější, kdyby Úřad evropského veřejného žalobce mohl vydávat povinné pokyny a instrukce pro OLAF.

4.2.5

Prostřednictvím rozhodnutí o vnitřním fungování je třeba ustavit účinné mechanismy komunikace, které by zaručily nezávislost Úřadu evropského veřejného žalobce, evropského veřejného žalobce, zástupců a zaměstnanců vůči jakýmkoli vnějším vlivům.

4.2.6

Nařízení rozlišuje dvě kategorie trestných činů, z nichž první spadá automaticky do působnosti Úřadu evropského veřejného žalobce (článek 12) a druhá (článek 13) předpokládá trestné činy, které mají určité vazby na trestné činy v první kategorii (související skutečnosti). EHSV se domnívá, že právní úprava by však neměla rozšiřovat působnost Úřadu evropského veřejného žalobce i na trestné činy, jejichž vyšetřování provádějí státní zástupci jednotlivých zemí, dokud neexistují jasné definice trestných činů a trestných činů vycházejících ze stejné skutkové podstaty (úzce souvisejícími s trestnými činy poškozujícími finanční zájmy Unie). Jediná propojující kritéria uvedená v nařízení jsou definována výrazy „převládající charakter“ (15) a „trestné činy vycházející ze stejné skutkové podstaty“, což při chybějící jasné definici trestných činů vede k nepředvídatelnosti právní úpravy (převládající charakter z jakého hlediska: osob, kterých se týká vyšetřování, článků právních předpisů, které byly porušeny, finančního dopadu?).

4.3.1

Vyšetřovací opatření stanovená v nařízení, jež určují typy a podmínky jednotlivých vyšetřovacích opatření, kterých může Úřad evropského veřejného žalobce využívat, by měla být prováděna pouze v souvislosti s trestnými činy, jež jsou věcně příslušné Úřadu evropského veřejného žalobce. Různé typy rozhodnutí, která může Úřad evropského veřejného žalobce přijímat na konci vyšetřování a zejména některá konkrétní rozhodnutí, včetně rozhodnutí o obvinění či odložení věci, je třeba harmonizovat na úrovni EU.

4.3.2

Přípustnost důkazů shromážděných a předložených Úřadem evropského veřejného žalobce soudu, pokud jsou připuštěny bez jakéhokoli ověření, může vyvolat nerovné situace a nedodržení zásady „vyrovnaných zbraní“ pro obhajobu. Za podmínek, kdy Úřadu evropského veřejného žalobce napomáhá institucionální spolupráce se všemi strukturami, orgány, institucemi a jinými subjekty Unie a s orgány členských států, nebudou mít ani obviněný ani obhajoba podobné zdroje k prokázání neviny, a zásada „vyrovnaných zbraní“ tak bude narušena.

4.3.3

Uzavření dohody v zájmu řádného výkonu spravedlnosti může být neslučitelné s některými vnitrostátními systémy a neměla by být vyloučena ze soudního přezkumu. EHSV Komisi doporučuje, aby v nařízení definovala, co znamená „dohoda“, a podmínky jejího provádění (a to i v případě skutků, jež jsou v doplňkové působnosti Úřadu evropského veřejného žalobce).

4.3.4

Procesní záruky, které jsou v souladu s příslušnými standardy, zejména s Listinou základních práv Evropské unie, a vztahují se na podezřelé a ostatní osoby, jichž se týkají řízení Úřadu evropského veřejného žalobce, mohou samostatně vymezit některá práva (právo nevypovídat, právo na právní pomoc), která ještě nebyla upravena právními předpisy Unie. Tato práva by se měla uplatnit nejen na „podezřelé osoby“, ale i na svědky.

4.4.1

Při přijímání procesních opatření je Úřad evropského veřejného žalobce pro účely soudního přezkumu považován za vnitrostátní orgán. Dle mínění EHSV by měl být možný i soudní přezkum vnitřních úkonů Úřadu evropského veřejného žalobce na úrovni EU.

4.4.2

Jednací řád Úřadu evropského veřejného žalobce (vnitřní pravidla fungování) se nemůže týkat pouze přidělování případů, ale i mnoha dalších (zásadních) aspektů, jako je hierarchie, struktura a řízení, specifické kompetence atd. Přestože tento jednací řád nemá právní závaznost, ale pouze interinstitucionální význam, může být z důvodu právní jistoty považován za normotvorný a mělo by být možné, aby se ho občané Unie, kteří jsou trestně vyšetřováni, mohli dovolat. Toto řešení je také v souladu s čl. 86 odst. 3 Smlouvy, jenž předepisuje zákonodárci Unie, aby stanovil pravidla použitelná na soudní přezkum procesních úkonů učiněných Úřadem evropského veřejného žalobce při výkonu jeho funkcí.

4.5.1

Pravidla pro režim ochrany údajů v daném kontextu Úřadu evropského veřejného žalobce upřesňují a doplňují právní předpisy Unie pro zpracování osobních údajů institucemi EU (16). K předávání těchto údajů třetím zemím může docházet pouze tehdy, bude-li v tomto smyslu existovat úmluva. Toto předávání je povoleno pouze v případě, že je to naprosto nezbytné pro konkrétní trestní stíhání a že daná třetí země prostřednictvím dohody zaručuje a dodržuje stejnou úroveň ochrany údajů jako EU. Dohled nad veškerým zpracováním osobních údajů v souvislosti s činností Úřadu evropského veřejného žalobce by měl být svěřen evropskému inspektorovi ochrany údajů a příslušným vnitrostátním orgánům.

4.5.2

Zpracování osobních údajů by mělo být omezeno na osoby, v jejichž případě existují silné indicie, že spáchaly trestný čin poškozující finanční zájmy Unie, jinak by to mohlo znamenat závažné a neúměrné zasahování do jejich soukromého života a porušení Listiny základních práv EU.

4.5.3

EHSV se domnívá, že je třeba, aby shromažďování některých údajů (uvedených v čl. 37 odst. 4) bylo podmíněno nezbytnou potřebou a aby existovala silná příčinná a podstatná souvislost s vyšetřovanými skutky. Shromažďování některých doplňkových osobních údajů uvedených v čl. 37 odst. 4 by mělo být odůvodněné nezbytnou potřebou vyšetřování a měla by být dodržena Listina základních práv EU, Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod a veškeré přísnější předpisy členských států na ochranu údajů.

4.5.4

EHSV se domnívá, že pokud tyto osobní údaje nejsou nezbytně potřebné, a také ve všech případech, kdy dotyčná osoba není obviněna, měly by být vyškrtnuty ze seznamů a rejstříků.