Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Rady o obecné úpravě spotřební daně

KOM(2008) 78 v konečném znění/3 – 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

Dne 4. března 2008 se Rada Evropské unie, v souladu s článkem 93 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Rady o obecné úpravě spotřební daně

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 2. října 2008. Zpravodajem byl pan BURANI.

Na 448. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 22.–23. října 2008 (jednání dne 22. října 2008), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 107 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 1 člen se zdržel hlasování.

1.   Závěry a doporučení

1.1   EHSV souhlasí s rozhodnutím Komise nahradit v celém rozsahu základní směrnici 92/12/EHS o spotřební dani z roku 1992 novým textem, který přihlédne k přijetí elektronického systému EMCS (systém pro kontrolu přepravy zboží podléhajícího spotřební dani), pro nějž poskytuje právní základ. Komise využila této příležitosti k provedení několika změn a zlepšení považovaných za nezbytné na základě nashromážděných zkušeností správních úřadů členských států a jednotlivých hospodářských subjektů. Kromě toho byly zrychleny některé postupy. EHSV obecně nemá zvláštní výhrady k částem, které by měly být změněny nebo zlepšeny, chce se však vyjádřit k některým aspektům jako příspěvek k nadcházejícím diskusím.

1.2   Komise uvádí datum vstupu směrnice v platnost a předběžně je stanovuje na 1. leden 2009, avšak je si vědoma, že přezkum návrhu bude vyžadovat mnohem delší dobu. Kromě toho navrhuje, že by systém EMCS mohl být nejdřív přijat pouze členskými státy, které ho převzaly, zatímco ostatní státy by po určitou dobu pokračovaly v používání papírových dokladů.

1.3   EHSV se stejně jako další zainteresované strany domnívá, že toto opatření by mělo být kriticky zváženo, protože dvojí postup bude jak pro správní úřady, tak pro hospodářské subjekty chaotický a nákladný. Druhá možnost, že systém EMCS bude spuštěn, až budou připraveni všichni, je však pro ty, kdo jsou již připraveni, a pro hospodářské subjekty rovněž nevýhodná. Kompromisním řešením, které je neuspokojivé a má tendenci oddalovat zavedení EMCS v Evropě na neurčito, by mohlo být používání EMCS pouze pro vnitřní operace v členských státech, které jsou již schopné zavést elektronický postup. Všechny členské státy by používaly papírové doklady v mezinárodním styku až do té doby, dokud nebudou všichni moci přejít k elektronickému postupu.

1.4   Nejdůležitější část návrhu Komise se týká pohybu zboží v režimu s podmíněným osvobozením od daně. EHSV s různými zlepšeními souhlasí, předkládá však několik upřesnění a návrhů (viz odstavce 4.6 a 4.9), jež se týkají především nyní lépe upřesněného pojetí „nenahraditelné ztráty“ zboží. Pokud jde o prodej na dálku, formulace článku 34 (viz odstavec 4.9) by mohla vyvolat právní pochybnosti při výkladu toho, která země vybírá spotřební daň.

1.5   EHSV také navrhuje, aby bylo v nové směrnici upřesněno omezení, co se týká množství a hodnoty zboží, které si může jednotlivec koupit v jiném členském státu, aby byl tento nákup stále považován za nákup pro „soukromou potřebu“. Je zde totiž nebezpečí, že různé správní orgány budou toto omezení vykládat a uplatňovat různě.

2.   Návrh Komise

2.1   Směrnice 92/12/EHS ze dne 25. února 1992 obsahuje ustanovení týkající se obecné úpravy výrobků podléhajících spotřební dani, která jsou většinou založena na papírových dokladech. Dne 16. června 2003 byl rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 1152/2003/ES zaveden elektronický postup neboli EMCS (Excise Movement and Control System – systém pro kontrolu přepravy zboží podléhajícího spotřební dani), jenž zjednodušuje formality, které muslí splnit hospodářské subjekty, a umožňuje úřadům provádět integrovanější a účinnější kontroly. Z důvodu přijetí EMCS je nutné změnit ustanovení týkající se přepravy v režimu s podmíněným osvobozením od daně.

2.2   Komise využívá této příležitosti, aby směrnici 92/12/EHS nahradila v celém rozsahu. Nejen že přihlíží k přijetí EMCS, pro nějž poskytuje právní základ, ale vyváženě mění celou předchozí směrnici: aktualizuje jazyk s přihlédnutím k novým právním normám, přepracovává znění s cílem zlepšit logickou strukturu, ruší zastaralá ustanovení, zohledňuje nové právní pojmy, zjednodušuje postupy pomocí snížení povinností hospodářských subjektů, aniž by byly ohroženy kontroly.

2.3   Nové znění zahrnuje v kapitole V rovněž základní prvky návrhu směrnice KOM(2004) 227, který Rada v roce 2005 odložila a který měl pozměnit články 7 až 10 základní směrnice, jež se týkají pohybu uvnitř Společenství výrobků již uvedených na trh.

2.4   Návrhu, který byl vypracován ve spolupráci se skupinou odborníků pod záštitou Výboru pro spotřební daně, předcházela rozsáhlá konzultace hospodářských subjektů. Jde o správný postup, který by měl umožnit nepříliš konfliktní přezkum technické stránky dokumentu.

3.   Obecné připomínky

3.1   EHSV by Komisi rád poblahopřál za iniciativu, jejímž výsledkem je dokument, který je strukturovaný lépe než základní dokument, je vyváženější a přizpůsobený zjednodušením správních postupů. Výbor si kromě toho všímá větší otevřenosti potřebám hospodářských subjektů, aniž by byla snížena úroveň kontrol, jež by po přijetí postupů podle EMCS měly být dokonce účinnější.

3.2   Nejdůležitější část nových ustanovení se týká pohybu zboží v režimu s podmíněným osvobozením od daně s postupy založenými na EMCS. Podle rozhodnutí č. 1152/2003/ES měl být EMCS zaveden v dubnu 2009; je možné pochybovat o tom, zda některé země toto datum dodrží, je však prakticky jisté, že je nedodrží všechny. Systém bude v každém případě vyžadovat období společného přizpůsobování a předpokládá úzkou spolupráci mezi vnitrostátními správními orgány a následnou nezbytnou harmonizaci vnitřních postupů, což je celkem složitý problém ze správního, technického a řídícího hlediska. Komise si je toho vědoma. Proto ačkoliv navrhuje, aby se tato směrnice používala od 1. dubna 2010, dává také členským státům možnost využít dodatečného přechodného období, během něhož zůstane v platnosti příslušná část základní směrnice.

3.3   Členské státy se již zavázaly přijmout EMCS, avšak nikde není řečeno, že tak všechny učiní ochotně. Je dost možné, že úplnému zavedení EMCS se ještě postaví do cesty nějaká překážka. Je možné očekávat odpor, byť zdůvodněný technickými argumenty, avšak v podstatě vyvolaný jinými důvody. Nadějné vyhlídky nebudí ani předchozí návrh směrnice KOM(2004) 227, zmíněný v odstavci 2.3, který se týkal pohybu zboží podléhajícího spotřební dani po jeho propuštění pro spotřebu: po složitých jednáních bylo rozhodnuto ponechat tuto otázku „otevřenou“ v očekávání úplného přezkumu tohoto tématu. Nyní projednávaný návrh však v podstatě opakuje návrh předchozí.

3.4   Ožehavější problémy jsou tedy politicko-ekonomické povahy. Každý členský stát uplatňuje rozdílné sazby spotřební daně na různé výrobky, což je podnětem k dobře známému jevu přeshraničních nákupů založených na kalkulaci výhodnosti. Podle zásad jednotného trhu by každý občan měl mít prospěch z rozdílů v ceně nejen v rámci jedné země, ale také, a to především, při svých přeshraničních nákupech. Tyto zásady jsou však zpochybněny, když do hry vstoupí daňová hlediska. Z každodenní praxe je zřejmé, že všechny členské státy se na tyto obchody dívají s nelibostí, když jsou jimi poškozovány, a nevšímají si jich, když z nich mají prospěch. Tento problém se týká všech druhů výrobků podléhajících spotřební dani. Důkazem toho jsou diskuse z poslední doby o tabáku, alkoholu a naftě (1), v nichž byly citovány důvody týkající se zdraví, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí nebo škod na hospodářství. V pozadí jsou však i ne vždy jednoznačně vyjádřené důvody spojené s kalkulací daňové výhodnosti. Rozdílné postoje tedy vyplývají ze sociálních, hospodářských a daňových politik přijatých jednotlivými členskými státy. Na úrovni Společenství se pak vše přemění na typicky politický problém.

3.5   EHSV si uvědomuje ožehavost této otázky a potíže, se kterými se může každý členský stát setkat při jednáních, jež ho čekají. Kladný výsledek těchto jednání bude záviset na stupni flexibility, jenž bude k dosažení kolektivních rozhodnutí nezbytný. Každá vláda bude muset nalézt rovnováhu mezi zachováním vlastních požadavků a nezbytnými ústupky ostatním stranám v oblasti spotřebních daní. Jinak řečeno, všichni budou muset nalézt způsob, jak sledovat vlastní cíle v sociální oblasti a v otázce rozpočtu a přitom tyto cíle sladit se společným systémem spotřebních daní, nikoliv naopak.

4.   Konkrétní připomínky

4.1   V této kapitole EHSV bere v úvahu hlavní novinky a změny v současné právní úpravě předložené v návrhu Komise. Nebude se ale vyjadřovat k bodům, které se nezdají být sporné a k nimž daly podnět snaha o racionalizaci textu, zdravý rozum nebo přirozený vývoj této tematiky.

4.2   Jak již bylo naznačeno v odstavci 3.2, i když bude přijetím této směrnice zrušena předchozí směrnice 92/12/EHS, nedojde současně s jejím vstupem v platnost ke zrušení přepravy zboží za použití papírových dokladů. Návrh směrnice stanoví, že po přechodnou dobu budou povoleny i úkony s použitím průvodních dokladů v papírové podobě. Nikdo není s to odhadnout délku trvání tohoto období. Je však jisté, že dokud EMCS nepřijmou všechny členské státy, mohl by mít tento systém vážné problémy. EHSV se domnívá, že je nutné upozornit na břemeno, jež dolehne na hospodářské subjekty (ale i správní úřady členských států), jelikož budou nuceny pracovat současně s elektronickým i papírovým systémem podle země určení.

4.2.1   Druhá možnost, zprovoznit systém teprve až bude funkční ve všech členských zemích, v sobě nese nebezpečí, že projekt bude odložen do možná vzdálené budoucnosti a dále by nutil členské státy, které již jsou schopny zahájit elektronický postup, aby čekaly, až je ostatní doženou. Taková situace je nepřijatelná a škodí nejen těm, kteří se včas připravili, ale i, a to především, hospodářským subjektům.

4.2.2   Výbor upozorňuje na řešení navrhované některými odborníky, jež by mohlo, byť není konečné, poskytnout přijatelný, i když ne optimální, kompromis: členské státy, které jsou již připraveny, by mohly používat elektronický postup u své vnitřní přepravy a postup s použitím papírových dokladů v mezinárodním styku. Systém by tedy byl vyzkoušen na vnitrostátní úrovni před tím, než by byl zaveden na úrovni Společenství v okamžiku, kdy budou připraveny všechny členské státy.

4.3   Kapitola I, Obecná ustanovení, nezavádí žádnou podstatnou změnu směrnice 92/12/EHS; omezuje se na lepší začlenění této tematiky pomocí drobných úprav, nových definicí a méně významných změn.

4.4   V kapitole II, Vznik spotřební daně, stanoví změna zavedená v čl. 7 odst. 4, že „nenahraditelně ztracené“ zboží podléhající režimu s podmíněným osvobozením od daně je osvobozeno od zdanění. Nový termín „nenahraditelná ztráta“ se vztahuje na výrobek, který se pro kohokoliv stává nepoužitelným bez ohledu na důvod ztráty. Skutečná novinka spočívá v tom, že směrnice již neukládá povinnost prokázat, že šlo o událost „vyšší moci“. EHSV však upozorňuje na to, že každý členský stát může volně určit vlastní předpisy v této věci.

4.5   Kapitola III, Výroba, zpracování a skladování, zavádí jedinou významnou novinku: „sklady s daňovým dozorem“ mohou být povoleny i pro osoby usazené v jiném členském státě. I když je tato zásada v souladu se zásadami vnitřního trhu, v minulosti trpěla jistými omezeními.

4.6   Kapitola IV, Přeprava zboží podléhajícího spotřební dani v režimu s podmíněným osvobozením od daně, obsahuje inovační ustanovení: článek 16 stanoví, že výrobky mohou být určeny nejen pro sklady s daňovým dozorem, ale i pro jednotlivce nebo schválené společnosti („registrované příjemce“), a po schválení i pro „místo přímého dodání“ určené oprávněným příjemcem. EHSV vyjadřuje svůj souhlas a přeje si, aby kontrolní postupy byly natolik účinné, aby zabránily zneužití. Bylo by nicméně vhodné přesně určit odborné subjekty, jichž se termíny používané ve směrnici týkají.

4.7   Následující ustanovení (články 17–19) se týkají jistot pro krytí rizik spojených s přepravou zboží v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně a nevyžadují zvláštního komentáře. Zvlášť důležitá jsou však ustanovení oddílu 2 (články 20–27), která se zabývají postupem, jejž je nutné dodržet při přepravě zboží v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně. Podle odborníků by mělo být přijetí tohoto postupu pečlivě zváženo, aby se ověřilo, že tento postup umožní účinnou kontrolu a bude v souladu se zdroji správního orgánu. EHSV nicméně upozorňuje, že čl. 20 odst. 1, 2 a 3 stanoví, že přeprava zboží podléhajícího spotřební dani se může uskutečnit, pouze je-li k němu připojen elektronický doklad; jde o pravidlo, které je nutné přizpůsobit zvolenému systému, jenž bude přijat pro přechod od systému s papírovými doklady k systému s elektronickými doklady.

4.8   Kapitola V se týká pohybu a zdanění zboží podléhajícího spotřební dani po propuštění pro spotřebu a neobsahuje v zásadě nová ustanovení. Potvrzuje zásadu zdanění zboží v zemi nabytí, pokud je skladováno jednotlivci (článek 30), a v zemi spotřeby, je-li skladováno pro obchodní účely (článek 31), a potvrzuje již platné předpisy pro určení osoby povinné k dani a pro zboží v režimu tranzitu.

4.9   Zvláštní význam má ustanovení článku 34 o prodeji na dálku. Odchylně od článku 30 stanoví, že zboží, jež je zakoupeno jednotlivci a odesláno nebo přepravováno přímo nebo nepřímo prodejcem či jeho jménem, podléhá spotřební dani v členském státě určení. Z toho by tedy mohlo vyplývat, že pošle-li si kupující nabyté zboží na svoji adresu, podléhá toto zboží spotřební dani v členském státě nabytí.

4.9.1   EHSV si tedy klade otázku, zda toto ustanovení nemůže způsobit problém ve výkladu. Při prodeji na dálku dochází k nabytí v sídle prodejce v okamžiku, kdy dojde k platbě. Kupující, vlastník zboží, je tedy legálně oprávněn udělit komukoliv (včetně prodejce) pokyny, aby mu poslal zboží na jeho příkaz a jeho jménem. Z právního hlediska, a protikladně k logice zdanění v místě skutečné spotřeby, by tedy mohlo být zboží vždy považováno za zakoupené jednotlivcem a odeslané nebo přepravované jeho jménem, a proto za podléhající spotřební dani v členském státě nabytí, i když se o odeslání postaral prodejce.

4.10   EHSV se kromě toho domnívá, že je nutné upozornit na, podle jeho názoru, mezeru v článku 34: nejsou upřesněna omezení, co se týká množství a hodnoty zboží, které si může jednotlivec koupit, aby byl tento nákup považován za nákup pro „soukromou potřebu“. Určení jednoznačných měřítek je nezbytné, aby nedošlo k tomu, že jednotlivé členské státy budou na vnitřním trhu uplatňovat odlišné hodnoty. Nejen z těchto důvodů EHSV vybízí Komisi a členské státy, aby stanovily jasnější a transparentnější pravidla, čímž by se občanům a podnikům usnadnil život.

4.11   Zbývající ustanovení kapitoly VI (Různá ustanovení) se týkají použití značení a ponechávají v platnosti ustanovení o zásobování lodí a letadel. Článek 38 se týká drobných výrobců vína (až do 1 000 hl), kteří využívají zjednodušených postupů, pokud jde o výrobu a skladování zboží podléhajícího spotřební dani.

4.12   Kapitola VII (Závěrečná ustanovení) obsahuje potvrzení stávajícího Výboru pro spotřební daně a prováděcí ustanovení. Směrnice 92/12/EHS má být zrušena k určitému datu (1. dubna 2009), jež Komise rozumně označuje jako datum určené k diskusi. Totéž platí pro přechodné období (s předpokládaným ukončením k 31. prosinci 200…), během něhož mohou členské státy nadále používat předchozí směrnici. EHSV se stejně jako další instituce a odborníci domnívá, že tato data jsou čistě orientační a mají být prodloužena na základě realistického pohledu, především po zvážení praktických obtíží s plným uplatněním EMCS.

(1)  Viz například nedávné návrhy směrnic: