8.9.2005   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 221/108

1.1

Ve sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu k tématu, „Financování Natura 2000“, které se má tímto stanoviskem zhodnotit,

1.2

Komise ve sdělení popisuje současnou praxi, která se především odvozuje z článku 8 směrnice FFH (1) při spolufinancování prostřednictvím EU, která se dosud neukázala jako adekvátní k řešení problémů.

1.3

Bude stanovena finanční potřeba, která vyplývá ze zřízení, realizace a zachování sítě NATURA 2000. Komise však poukazuje na to, že konečná, přesná kalkulace v současné době ještě není k dispozici. V odhadu, který je Komisí v současné době považován za „spolehlivý“, se uvádějí roční náklady částkou 6,1 miliardy € (pro EU-25) (2). Zdůrazňuje se, že tento odhad „ještě může být a měl by být upřesněn“. K tomu se vyzývají zejména ty členské státy, do jejichž kompetence nakonec spadá také vyžádání prostředků pro spolufinancování.

1.4

Z dokumentu Komise je zřejmé, že se v rámci EU již nevede diskuse o tom, zda mají být prostředky Společenství investovány do výstavby a zachování sítě NATURA 2000, nýbrž pouze o tom, jak lze tuto investici nejlépe realizovat.

1.5

V této souvislosti se probírají tři možnosti:

1.6

Ve svých úvahách Komise dochází mimo jiné po konzultacích s členskými státy, kterých se to týká, k výsledku zvolit první opci, to znamená využít stávajících fondů EU.

1.7

Komise však popisuje také ta omezení, která s sebou tato opce přináší a která je nutno řešit. Mimo jiné je zřejmé, že část momentálně existujících fondů se nepoužívá plošně; určité regiony, v nichž se mohou nacházet oblasti NATURA 2000, by tedy byly z podpory prakticky vyloučeny. Jak je známo, nepoužívá se například EFRR plošně a také peníze z Fondu soudržnosti jdou k dobru pouze určitých členských států. Komise slibuje, že napraví tuto situaci novým uspořádáním strukturálních fondů.

2.1

EHSV vítá sdělení Komise, které celkově představuje výtečný základ pro poradenství. Diskuse zde vedená je opožděná, poněvadž i přes různá politická vyjádření se na částečně dramatické situaci pro ochranu přírody v uplynulých letech nic podstatného nezměnilo. Komise a členské státy stále znovu poukazují na dále se zhoršující situaci v ochraně přírody. Měřeno na hrubém národním produktu se evropské společnosti nikdy nevedlo materiálně tak dobře a ochraně přírody tak špatně jako v současné době.

2.2

EHSV poukazuje v této souvislosti na své stanovisko z vlastní iniciativy „Situace přírody a ochrany přírody v Evropě“ z roku 2001 (3) stejně jako na „Přezkoumání ekologické politiky 2003“  (4) Komise. Vítá velkou shodu mezi Komisí a EHSV při hodnocení situace.

2.3

Síť NATURA-2000 se opírá zejména o směrnici FFH schválenou v roce 1992. Schválením této směrnice učinily jak členské státy tak také Komise EU dva sliby:

2.4

Ani jeden ze slibů zatím ještě nebyl splněn. Jak Komise tak také členské státy se tímto vyzývají, aby jenom nepřijímaly dobře znějící usnesení, nýbrž aby je také se vší důsledností prováděly.

2.5

Síť NATURA-2000 má pro zajištění evropské biologické rozmanitosti rozhodující význam. Předsedové vlád se mnohokrát veřejně zavázali, že zastaví její dramatický pokles. EHSV dodatečně připomíná závazky, které převzaly EU a členské státy v rámci Úmluvy o biologické rozmanitosti. Ochrana přírody a druhů je navíc nutná pro zajištění důležitých genetických a biotických zdrojů.

2.6

Je nepochybně jasné, že se v otázce financování NATURA 2000 nerozhoduje pouze o ochraně přírody jako takové, nýbrž také o společenském přijetí ochrany přírody stejně jako o důvěryhodnosti Komise a členských států v oblasti životního prostředí.

2.7

EHSV konstatuje, že při vyznačování oblastí NATURA-2000 došlo ke značnému časovému zpoždění; síť ještě není ani po 12 letech od schválení směrnice FFH zřízena. Vlastníci a uživatelé půdy to dosud často pociťují jako nevýhodu, že mají, respektive obhospodařují, půdu v oblastech NATURA 2000. Toto mimo jiné souvisí také s tím, že nejsou definitivně vyjasněny finanční důsledky.

2.8

EHSV několikrát poukázal na to, že pro zachování jedinečného evropského přírodního dědictví je nutno vyvinout skutečné partnerství mezi ochranou přírody a zemědělstvím; a že je přitom nutné, aby se zemědělci, kteří respektují odpovídající úkoly ochrany přírody a realizují je, jednaly úřady a ochránci přírody na místě rovněž jako se skutečnými partnery. Vyjasnění finančních otázek má přitom rozhodující význam.

2.9

Předkládané sdělení Komise proto přichází pozdě. EHSV si je vědom skutečnosti, že v rámci Komise existovaly při vypracování sdělení značné problémy s jeho odsouhlasením, které znovu a znovu vedly k pozdějšímu předložení sdělení.

2.10

Ve svém stanovisku z vlastní iniciativy poukázal EHSV na dva hlavní body, které budou nyní Komisí rovněž popisovány jako zvláště významné. Jedná se o to, že:

2.11

EHSV vítá, že se Komise ve svém sdělení zabývala právě také hospodářskými složkami. Její prohlášení, že ochrana biologické rozmanitosti není jen „opce, nýbrž mnohem více rozhodující složka trvale udržitelného rozvoje“, EHSV rozhodně podporuje.

2.12

Je však nutno vidět, že regionální hospodářský význam popsaný mimo jiné v odstavci 2.2.3 sdělení a hospodářské výhody s ním spojené, stejně jako společenské výhody, které z toho vyplývají, jsou jen velmi zřídka oceňovány respektive zmiňovány v diskusi o ochraně přírody a v NATURA 2000.

2.13

Ochrana přírody (a tím vymezení oblastí NATURA 2000) je často spíše neprávem vnímána jako nákladový faktor, jako zátěž, jako znevýhodnění respektive jako hrozba, což je rozhodujícím důvodem toho, že se často formulují protesty a realizace často příkladné legislativy na ochranu přírody stejně jako dříve naráží na extrémní problémy.

2.14

Tomuto důležitému stavu věci věnoval EHSV ve svém již zmíněném stanovisko velkou pozornost. Konstatuje, že se na této okolnosti v posledních letech změnilo jen velmi málo. Výbor vyzývá Komisi, aby společně s institucemi EU, ale také všemi ostatními zainteresovanými stranami na úrovni EU a členských států zahájila rozsáhlou informační kampaň.

2.15

Musí se podařit, aby si všichni skutečně uvědomili, že, jak píše Komise, „oblast Natura 2000 se může stát motorem pro trvale udržitelný místní hospodářský rozvoj a tím přispět k udržení místních venkovských společenství. Aktivní zapojení těchto otázek do dialogu se všemi relevantními subjekty, kterých se to týká, má pro úspěšné vybudování sítě Natura 2000 a její zahrnutí do většího sociálně ekonomického prostředí rozšířené Evropské unie rozhodující význam“. EHSV věří, že takovéto utváření vědomí má pro úspěch ochrany přírody v Evropě stejně velký význam jako odkládané nutné vyjasnění situace financování.

2.16

Dosud se podařilo pouze v několika málo jednotlivých případech dostat do obecného podvědomí hospodářskou hodnotu oblastí s vysokou biologickou rozmanitostí pro regionální rozvoj ( cestovní ruch, regionální výrobky atd.) ale také obecnou hodnotu areálů ochrany přírody, například pro ochranu klimatu (6) nebo pro ochranu před povodněmi. Na tom dosud málo mění i studie – jako studie zmíněná v příloze 1 dokumentu Komise, které jasně ukazují, že „čistě finanční užitek zachování biologické rozmanitosti zdaleka překročí náklady“.

2.17

V této souvislosti může EHSV jen s úžasem konstatovat, že se zdá být jednodušší poskytovat prostředky EU na odstranění přírodních katastrof, které jsou částečně následkem nadměrného využívání zdrojů přírody a krajiny, a tudíž opomíjené ochrany přírody, než v konečném hodnocení levnější variantu předcházení a zabránění příslušným katastrofám.

2.18

EHSV připomíná, že v článku III-184 Návrhu Ústavy je zakotvena zásada, podle níž „Unie (podporuje) spolupráci mezi členskými státy, aby dosáhla toho, že systémy pro prevenci přírodních katastrof nebo katastrof způsobených lidmi a k ochraně před takovými katastrofami budou účinnější“. Oblasti NATURA 2000 jsou mnohdy schopny takovou funkci převzít.

2.19

Zatímco například po ničivých povodňových katastrofách na Labi v roce 2002 byl rychle vytvořen příslušný fond EU pro případ katastrof, je prosazování a financování například opatření integrované ekologické protipovodňové ochrany na řekách a loukách, která mohou po proudu prokazatelně zredukovat povodňové nebezpečí (7) a vyvarovat se potenciálních škod, velmi obtížné. Obdobně to vypadá při prevenci lesních požárů, zejména v jižní Evropě. Toto se musí změnit. Heslo politiky EU by mělo znít „prevence místo odstraňování škod“ a ochrana přírody zde může přispět rozhodující měrou.

2.20

Důvod této situace spočívá jistě v tom, že náklady, které s sebou přímo nebo nepřímo nese ochrana přírody, často nesou soukromí vlastníci a uživatelé půdy, zatímco společensky pozitivní účinky lze do určité míry „zaúčtovat“ jako „externí výnosy“ (na rozdíl od „externích nákladů“) a nepromítají se pozitivně do výpočtu například hrubého národního produktu. Nová úprava financování musí brát na tuto okolnost zvláštní zřetel.

3.1

EHSV vítá, že se v rámci Komise již nevede diskuse o otázce, zda má spolufinancovat opatření EU v oblastech NATURA 2000, nýbrž že se „pouze“ objevuje otázka, jakými nástroji to je třeba provádět.

3.2

Odůvodnění pro zvolenou opci financování, totiž další rozvoj stávajících nástrojů podpory a odpovídající využití, si může EHSV vybavit. Plánovací, administrativní a také finanční provádění NATURA 2000 se musí odehrávat tam, kde existují jak problémy, tak také pozitivní rozvojové potenciály, totiž přímo na místě v členských státech. Utvářením a využíváním stávajících fondů financování, které jsou v souladu s ochranou přírody, jako EFRR, ESF, Fond soudržnosti, EZOZF a nově Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova atd. dostanou příslušná místa v členských státech do rukou flexibilní možnosti jednání.

3.3

Je rovněž správné, že Komise ukazuje, že tímto způsobem lze pravděpodobně nejlépe zajistit, „aby správa oblastí NATURA 2000 byla součástí rozsáhlejší politiky územního plánování EU“.

3.4

Pro EHSV je však důležité poukázat na to, že je nutno ze strany Komise a ostatních odpovědných orgánů vyvinout ještě mnohem více úsilí, aby se zajistilo, že v budoucnu již nebudou z prostředků EU spolufinancovány žádné záměry, které jsou v rozporu s ochranou přírody, aby se posléze škody, které tím vzniknou na přírodě a životním prostředí, opět financovaly z prostředků EU.

3.5

Diskuse o financování oblastí NATURA 2000 musí být vedena na pozadí předvídatelného zápasu o výši celkového rozpočtu EU a o rozdělení prostředků (8). Je jasné, že dojde k prudkému sporu o peníze:

3.6

Horní mez je nutno vidět na pozadí skutečnosti, že minimálně 6,1 miliard EUR ročně, které Komise určila na ochranu životního prostředí, patří k úkolům druhého pilíře, aniž by pro tento účel byly ve finančním výhledu naplánovány dostatečné prostředky. Lze očekávat prudké spory o prostředky, a to jak mezi regiony tak také mezi různými politickými oblastmi úkolů. Takovéto spory nejsou v žádném případě nové, v minulosti však byla ochrana přírody příliš často poražena.

3.7

Z tohoto důvodu je třeba zajistit, aby ochrana přírody, která je oprávněně chápána jako součást celkové politiky, nebyla u financování členskými státy podřízena jiným úkolům a tak přišla zkrátka. EHSV znovu zdůrazňuje: ochrana přírody v Evropě není žádný luxus, který si můžeme „dovolit“ v hospodářsky dobrých časech a kterého se vzdáme, když si myslíme, že nemáme peníze. Ochrana přírody je, jak často zdůraznili předsedové vlád, celospolečenským úkolem, politickou nutností, jejíž financování je bezpodmínečně nutné.

3.8

Je nutno vysvětlit, které z oblastí úkolů NATURA 2000 popsaných Komisí jsou absolutně nutné, respektive na které lze do určité míry pohlížet jako na „volitelné“, abychom mohli brát zřetel na zásadu úsporného hospodaření. Pro ty úkoly, které jsou bezpodmínečně nutné (například vyrovnávací platby respektive pobídky pro vlastníky a uživatele půdy), je pak nutno jednoznačně stanovit účelové vazby; jinak se EHSV nemůže řídit principem zapojení financování NATURA 2000 do stávajících fondů a musel by se, jako mnoho subjektů podílejících se na přípravě, vyslovit pro vlastní podporovaný titul.

3.9

Tabulka 2 přílohy sdělení Komise rozděluje oblasti NATURA 2000 podle druhu využívání půdy. Staré plochy pastvin, vřesoviště, křoviny a travnaté pozemky činí 26,3 % ploch NATURA 2000, lesy (primárně nevyužívané respektive využívané pouze extenzivně) dokonce 28,9 %, bažiny a močály respektive vnitrozemské vodstvo necelých 13 %, staré ovocné plantáže respektive tak nesmírně druhově bohaté španělské respektive portugalské dehesas (celkově necelých 800 000 ha) kolem 2 %. Pouze 5,6 % je zařazeno jako „zemědělské plochy“ (10).

3.10

Komise podrobně popisuje opatření nutná pro realizaci sítě NATURA 2000 (část 3 přílohy) a vypočítává náklady (v současné době 6,1 mld. EUR). Přitom lze zhruba rozlišovat mezi správními náklady a náklady plánování, investičními náklady (například za nákup půdy, ale také na investice) a běžnými náklady, mimo jiné na vyrovnávací platby vlastníkům pozemků respektive na udržovací opatření.

3.10.1

EHSV považuje za naléhavě nutné předložit co nejrychleji přesnější kalkulace nákladů. Má například pochybnosti o tom, že suma uvedená pro nové členské státy ve výši 0,3 mld. EUR (pro EU (15): 5,8 mld. EUR) bude dostatečná. Není pochyb o tom, že některé země (například Polsko) musí zcela jistě ještě dodatečně nahlásit řadu oblastí, což nakonec vyvolá další potřebu financí.

3.11

Komise podle názoru EHSV Komise právem konstatuje, že v ochraně přírody jde často o to, zajistit v zásadě pokračování těch tradičních metod obhospodařování, které jsou nutné pro vznik a zachování životních prostorů. Často jsou to způsoby hospodaření, které se dnes provozovatelům jeví jako nerentabilní, jejichž zachování je ale ze společenského hlediska a z hlediska ochrany přírody žádoucí. Příklad: Stěží některé využití odpovídá principu trvalé udržitelnosti více než dřívější extenzivní systém spásání v dehesas na Iberském poloostrově, včetně vyhánění dobytka (transhumace) na jaře na letní pastviny v horských polohách nad tak zvanými canadas, které se během řady desetiletí mohly vyvinout na cenné přírodní areály.

3.12

EHSV však po četbě dokumentu Komise zůstává nejasné, zda se skutečně ve všech uvedených oblastech opravdu naléhavě požaduje a zamýšlí společné financování ze strany EU respektive kde se v rámci realizace práva EU očekávají finanční příspěvky výlučně od členských států. Zde bude pravděpodobně nutná ještě přesnější formulace.

3.13

Jelikož v mnoha případech vyplývají konflikty z toho, že se dosavadním uživatelům půdy dosud neposkytovaly dostatečné vyrovnávací platby respektive stimuly, je nutno této oblasti věnovat zcela zvláštní pozornost. Nemůžeme hovořit o společenské nebo celkové ekonomické hodnotě ochrany přírody a přitom přesouvat „náklady“ na ni na uživatele respektive vlastníky půdy. Budoucí finanční úprava musí zajistit, že bude alespoň soukromým vlastníkům respektive uživatelům půdy poskytnuta záruka na vyrovnání nebo ještě lépe pobídka pro iniciativy, které jsou v souladu s ochranou přírody. Žít respektive hospodařit v oblastech NATURA 2000 by v budoucnosti mělo být považováno za „výhru“ a nikoli za nevýhodu.

3.14

Aby to bylo možné zajistit, je nutno přesně zjistit, jak vysoký je v každém jednotlivém případě nárok na vyrovnání. Obecná maximální hranice stejně jako časové omezení nároku na vyrovnání tak, jak existují v současné době, jsou ku škodě celkové myšlence.

3.14.1

Pro výplatu odpovídajících vyrovnávacích plateb by mohl, pokud nebude zřízena žádná vlastní rozpočtová linie, primárně připadat v úvahu 2. pilíř zemědělské politiky, zatímco pro investice by se asi měly spíše používat klasické strukturální fondy. EHSV poukazuje s velkými obavami na to, že nové úkoly respektive platby, které mají být prováděny dodatečně k současným výkonům z 2. pilíře (budoucího pilíře „rozvoje venkova“), nemohou být financovány z tohoto programu, jestliže nebudou zredukovány jiné úkoly nebo jestliže nebudou poskytnuty dodatečné finanční prostředky.

3.14.2

To konkrétně znamená: Jestliže chceme udržet kvalitu rozvoje venkova a vedle toho přispívat k financování NATURA 2000 prostřednictvím 2. pilíře, jednoznačně potřebujeme dodatečné, účelově vázané prostředky. EHSV však konstatuje, že finanční výhled předložený Komisí, jehož výše není netto plátci akceptována, s takovýmto zvýšením nepočítá a že hrozí extrémně velké nebezpečí, že úspory budou muset být provedeny právě v oblasti 2. pilíře. EHSV v tom spatřuje nejen rozhodující slabé místo a vysoký konfliktní potenciál, nýbrž celkové ohrožení evropských snah o ochranu přírody.

3.14.3

EHSV tudíž může souhlasit s plánovanou úpravou pouze tehdy, pokud tato nebude na úkor jiných opatření rozvoje venkova. Bez dodatečných prostředků nebudou moci Komise a členské státy dostát svým požadavkům a svému politickému slibu, který učinily, že budou podporovat rozvoj venkova a také realizovat NATURA 2000. Politikové, kteří chtějí takto uspořádat Evropu, by pak měli mít alespoň odvahu k tomu, aby společnosti stručně a jasně vysvětlili, že pro určité úkoly (jako například ochranu přírody) již není politická vůle.

3.15

Pro EHSV to neznamená, že i při ochraně přírody je nutno s prostředky zacházet hospodárně. Primárním cílem úprav týkajících se ochrany přírody EU a tím také sítě NATURA 2000 je zachování biologické rozmanitosti. To je do určité míry „povinný program“ a zde se musí EU alespoň v takových oblastech, které mají evropský význam, spolupodílet.

3.16

Jinými slovy řečeno to ale také znamená: Ne každé místní opatření na ochranu přírody je opatřením s evropským významem a proto si zaslouží být spolufinancováno EU. Členské státy, regiony, obce atd. nelze osvobodit od jasné politické a finanční odpovědnosti podle hesla: „Jestliže nebudou peníze od EU, nebude ani žádná ochrana přírody“. Stejně tak EU nesmí zastávat stanovisko: „My vytváříme potenciální možnost financovat ze stávajících fondů opatření. Jestliže to členské státy nedělají, protože mají jiné priority, mohou si za to samy.“

3.17

Na druhé straně je odkrývání popsaných regionálních hospodářských rozvojových potenciálů oblastí NATURA 2000 sice žádoucí (poněvadž je jasné, že i ochrana přírody může skutečně mít také ekonomické účinky), pro udržení druhů však není bezpodmínečně relevantní.

3.18

To tedy pro EHSV znamená, že určitá opatření pro financování v rámci realizace sítě NATURA 2000 jsou nezbytná a měly by se k nim z finančně technického hlediska jasně vázat peníze. EHSV žádá členské státy a Komisi, aby dále rozvíjely příslušné úvahy.