Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно извънборсовите деривати, централните контрагенти и регистрите на транзакции“

COM(2010) 484 окончателен — 2010/0250 (COD)

(2011/C 54/14)

Главен докладчик: г-н Edgardo Maria Iozia

Съветът на 13 октомври 2010 г. и Европейският парламент на 7 октомври 2010 г. решиха, в съответствие с член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултират с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно извънборсовите деривати, централните контрагенти и регистрите на транзакции“

COM(2010) 484 окончателен – 2010/0250 (COD).

На 20 октомври 2010 г. Бюрото на Европейския икономически и социален комитет възложи на специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“ да подготви работата на Комитета по този въпрос.

Предвид неотложното естество на работата, на 467-ата си пленарна сесия, проведена на 8 и 9 декември 2010 г. (заседание от 8 декември) Европейският икономически и социален комитет определи г-н Iozia за главен докладчик и прие настоящото становище със 144 гласа „за“, 4 гласа „против“ и 6 гласа „въздържал се“.

1.   Бележки и препоръки

1.1   Според Банката за международни разплащания (БМР) в края на 2009 г. номиналната стойност на дериватите е възлизала на около 615 трилиона щатски долара (615 000 000 000 000 USD), над 10 пъти световния БВП. Приходите на банките за 2010 г. от тези деривати би трябвало да достигнат 150 милиарда долара. 40 % от този оборот се получава от извънборсовите пазари. Според неотдавнашно проучване на голяма световна банкова група реформите на тези извънборсови пазари, които ще бъдат извършени в Европа и Америка, ще доведат до намаляване на приходите с най-малко петнадесет милиарда долара.

1.2   ЕИСК приветства предложението за регламент относно дериватите, извънборсовите пазари, централните контрагенти и регистрите на транзакции и изразява съгласие с твърденията на комисар Barnier: „Финансовите пазари не могат да си позволят да бъдат територии от Дивия запад. Извънборсовите деривати се отразяват силно на реалната икономика, от ипотечните кредити до хранителните продукти. Липсата на регулаторна рамка за извънборсовите деривати допринесе за финансовата криза и тежките последици, които всички продължаваме да понасяме“.

1.3   Изборът да се използва регламент за кодифициране на тази област е подходящ и отговаря на изискването за въвеждане на общи и еднакви задължения за всички оператори в сектора.

1.4   ЕИСК изразява съгласие с предложението на Комисията стандартните деривати да се търгуват чрез централни контрагенти (ЦК) и да се гарантира, че ЦК, които ще поемат нарастващите рискове, ще бъдат обект на еднообразни пруденциални стандарти. Освен това тази идея вече се съдържа в предходно становище на ЕИСК: „Извънборсовият пазар не би трябвало да е отворен за двустранна търговия, а да работи единствено чрез търговия с централен контрагент, който, следейки общото равнище на риска, може да ограничи достъпа до транзакции за страните, които са прекалено силно изложени на риск. Търговията би трябвало да се осъществява чрез една единствена платформа или най-много чрез определен набор от платформи, като по този начин бъде подобрена прозрачността на пазарите“.

1.5   ЕИСК дава силно положителна оценка на решението да се предостави на националните власти, в сътрудничество с ЕОЦКП, отговорността да извършват надзор на пазара на извънборсови деривати (договори за деривати, които не се търгуват на регулиран пазар), да идентифицират различните типове деривати, които трябва да се търгуват централно, да предоставят, отменят или изменят разрешението, предоставено на ЦК, и да играят подобна роля по отношение на регистрите на транзакции.

1.6   ЕИСК смята за абсолютно необходимо да се засили сътрудничеството между ЕОЦКП и националните органи, които със сигурност ще бъдат призовани да допринесат със своя опит и познаване на местните пазари и ще трябва да улеснят процеса на постепенно увеличаване на оперативната съвместимост на ЦК чрез оценка на тяхното равнище на компетентност, на вътрешната им организация и способност за посрещане на риск. За момента се оценява като подходящ изборът да се ограничи оперативната съвместимост на финансови инструменти до инструментите, търгувани на спот пазара.

1.7   С предложението за регламент на практика се прилагат препоръките на Съвета за финансова стабилност за разширяване на услугите, предоставяни от ЦК до стандартизираните договори за извънборсови деривати. Г-20 изтъкна, че до края на 2012 г. тези договори следва да се търгуват на борси или електронни платформи за търговия, а техният клиринг да се извършва чрез централни контрагенти (ЦК). Освен това договорите за извънборсови деривати следва да се вписват в регистри на транзакции (trade repositories).

1.8   В международен план, през февруари 2010 г. съвместна работна група между CPSS-IOSCO (Съответно Комитетът по платежните и сетълмент системи (Committee on Payment and Settlement Systems) и Международната организация на комисиите за ценни книжа (International Organisation of Securities Commissions) постави началото на общ преглед на стандартите за пазарната инфраструктура: платежни системи, системи за сетълмент на ценни книжа и централни контрагенти. Целта е да се пристъпи към осъвременяване на настоящите принципи/препоръки и към тяхното укрепване предвид поуките от неотдавнашната финансова криза. Първи важен резултат беше получен с публикуването през май 2010 г. на „Съображения за регистрите на транзакции на пазарите на извънборсови деривати“ (Considerations for trade repositories in OTC derivatives market). По отношение на ролята на ЦК обаче, още през март 2004 г. Техническият комитет отправи полезни препоръки, на които за съжаление не беше обърнато внимание.

1.9   В предложението на Комисията не се споменава никакво конкретно правило по отношение на суаповете за кредитно неизпълнение (credit default swaps – CDS). ЕИСК изразява желание в кратък срок да се приеме и законодателство относно суаповете за кредитно неизпълнение, които, заедно с късите продажби (short selling), от 1 юли 2012 г. ще подлежат на ограничения, докато за дериватите това ще се извърши до края на 2012 г.

1.10   През октомври 2009 г. Комисията публикува съобщение относно бъдещите действия за регулиране на пазара на деривати. Целта е да се повиши прозрачността, да се намалят оперативните рискове посредством стандартизиране, да се развият пазарите на стандартизираните договори, като се промени, доколкото е нужно, директивата относно пазарите на финансови инструменти.

1.11   ЕИСК е убеден, че предложените мерки ще повишат прозрачността на пазарите с помощта на все по-важната роля на регистрите на транзакции, че ще намалят кредитния риск от контрагента благодарение на постепенното увеличаване на операциите, които ще се регулират посредством ЦК, които от своя страна ще бъдат подложени на по-стриктни правила по отношение на управлението, вътрешната организация и изискванията за капитал, и че ще намалят оперативния риск посредством използването на електронни процедури за валидиране на условията на договорите за извънборсови деривати.

1.12   ЕИСК изразява съгласие както с предложението за централни контрагенти, така и с ограниченията, наложени на късите продажби. Налагането на прозрачност при транзакциите, поемането на отговорност от страна на операторите и контрагентите и избягването на крайните спекулативни действия са необходими цели, които Комисията ефикасно преследва, като предлага мерки, чрез които да се попълни, поне частично, липсата на регулиране, допринесла за финансовата криза.

Въпреки това ЕИСК отбелязва, че съществуват рискове, които не бива да се подценяват. Те са свързани например с прекалено силното акцентиране върху ползите, които ЦК могат да предложат на пазарите на CDS в краткосрочен план. Конкурентният характер на различните ЦК в клиринга и във фрагментирането на целия процес е друг фактор, който не бива да се подценява, като това се отнася и за риска да бъде намалена гамата от налични инструменти и да бъдат увеличени разходите по сделките, свързани с финансовите активи.

1.13.1   За да се реагира ефективно на подобни рискове, следва да бъдат разгледани задълбочено преди всичко въпросите, свързани с оперативната съвместимост на ЦК, поверителността на обмена на данни, концентрирането на събирането на данни и задълженията за докладване в централните контрагенти и включването на клиентите в управлението на ЦК.

1.14   ЕИСК препоръчва на европейските институции:

2.   Предложението на Комисията

2.1   Г-20 многократно е повтаряла ангажимента си за ускоряване на приемането на решителни мерки за подобряване на прозрачността и за решаване на въпроса, свързан с оскъдното внимание, което законодателството отделя на извънборсовите деривати.

2.2   Предложението за регламент се позовава на многобройните мерки, препоръчани в резолюцията на Европейския парламент от 15 юни 2010 г. („Пазари на деривати: бъдещи действия“) и е съгласувано с наскоро приетия в САЩ закон относно извънборсовите деривати, т.нар. „Frank-Dodd Act“.

2.3   По отношение на клиринга, отчетността и намаляването на риска от извънборсовите деривати, клирингът посредством ЦК се предвижда единствено за стандартизираните извънборсови договори. Следователно, за да се гарантира, че възможно най-голям брой деривати отново ще бъдат пуснати на пазара с механизма за задължителен клиринг, в регламента са предвидени два подхода за определяне на това кои договори трябва да подлежат на клиринг.

2.4   Първият подход, наречен „възходящ подход“, предвижда компетентният орган да разреши на ЦК да взема решения относно клиринга на определени видове договори. Вследствие на това разрешение същият този компетентен орган ще бъде задължен да информира EОЦКП, който ще може да реши дали подобно задължение за клиринг ще се прилага към всички аналогични договори в ЕС.

2.5   Вторият подход, наречен „низходящ подход“, позволява да се определят договорите, към които не е приложен клиринг от ЦК. Според този подход ЕОЦКП, заедно с Европейския съвет за системен риск (ЕССР), ще идентифицира договорите, които могат да бъдат потенциален обект на задължението за клиринг. Контрагентите, за които се прилага задължението за клиринг, трябва да прибягнат до ЦК.

2.6   По принцип регламентът няма да се прилага за нефинансови (корпоративни) контрагенти, освен ако техните позиции в извънборсови деривати не достигнат до определен праг и бъдат счетени за системно значими.

2.7   С регламента се установява процес, позволяващ да се идентифицират нефинансовите институции със значителни позиции в извънборсови деривати и да им се наложат специфични задължения. Този процес се основа на определянето на два прага: а) информационен праг и б) клирингов праг.

2.8   Следователно регламентът изисква използването на електронни средства и наличието на процедури за управление на риска. Накрая, финансовите и нефинансовите контрагенти, надхвърлили клиринговия праг, трябва да отчитат характеристиките на всеки договор за дериват, който са сключили, и всяко негово изменение в регистриран регистър на транзакции.

3.   Изисквания към ЦК

3.1   ЦК трябва да поемат допълнителни рискове, поради което регламентът налага предвид сигурността те да бъдат обект на строги организационни и пруденциални изисквания (правила за вътрешно управление, завишени изисквания по отношение на капитала и др.).

3.2   Един ЦК трябва да разполага с надеждни правила за управление, които да отчитат всеки потенциален конфликт на интереси между собствениците, управителните органи, клиринговите членове и непреките участници. Ролята на независимите членове на ръководния съвет е изключително важна. На второ място, за да получи разрешение за осъществяване на дейност, ЦК трябва да разполага с минимален капитал. В регламента ще се изисква ЦК да имат взаимен гаранционен фонд, който ще се финансира с вноски на членовете.

4.   Регистрация и надзор на регистри на транзакции

4.1   В регламента се постановява изискване за отчитане на транзакциите на извънборсови деривати, целящо повишаване на прозрачността на този пазар, като информацията за тях трябва да се отчита в регистрите на транзакции. Регистрите на транзакции ще се регистрират в ЕОЦКП, който ще осъществява надзор над тях.

4.2   В регламента се съдържат и разпоредби, с които се гарантира, че регистрите на транзакции спазват набор от стандарти. Те са разработени с цел да се гарантира, че информацията, съхранявана от регистрите на транзакции за регулаторни цели, е надеждна, сигурна и защитена. По-специално, регистрите на транзакции ще трябва да спазват организационни и операционни изисквания, които осигуряват целесъобразна защита на данните.

5.   Бележки на ЕИСК

5.1   Инфраструктурата на пазарите на ценни книжа показа съществени недостатъци по отношение на управлението на кредитния риск от контрагента и на прозрачността на транзакциите, осъществявани на пазара на извънборсови деривати, по-специално този на суаповете за кредитно неизпълнение (credit default swaps – CDS), сочени като виновни за „Голямата рецесия“.

5.2   Тези „нетипични“ договори допринесоха за намаляване на усета за риска и за разпространение на настоящата криза, като засегнаха сериозно институциите емитенти, а оттам и крайните вложители. Накрая, що се отнася до емитентите, спекулацията на банките, които продаваха „голи“ CDS, т.е. без базовия инструмент, доведе до увеличаване на лихвените проценти, а следователно и на финансовите тежести, плащани от емитентите, което причини и техния фалит.

5.3   Поради тези причини CDS бяха определени като „оловни парашути“ или иначе казано като потенциална опасност с фатален изход за световната финансова система. Единственото конкретно прието решение беше да не се позволява на финансовите институции да фалират посредством рекапитализация с публични средства, т.е. национализация. Тази мярка доведе просто до неизбежното увеличаване на държавния дълг и по този начин измести проблема и риска от банката към съответната държава, като в еврозоната това причини тежки сътресения на валутните пазари и накара всички страни да предприемат сурови ограничителни мерки, които допринесоха за забавяне на слабото икономическо възстановяване.

5.4   В САЩ Depository Trust & Clearing Corporation (DTCC) създаде специално дружество (The Warehouse Trust Company LLC), оторизирано да работи като система за регистрация на договорите (регистър на транзакциите) за CDS. Администрацията започна законодателна реформа на търговията с деривати CDS, с която се предвижда задължението да се използват централни контрагенти за стандартизираните договори, а търговията да се насочи към регулирани пазари или организирани платформи.

5.5   В Европа Европейската комисия понастоящем работи върху законодателно предложение (Законодателство относно европейската пазарна инфраструктура), чиято цел е да увеличи прозрачността и стабилността на пазара на извънборсови деривати. Предвидените действия съответстват на американското предложение, тъй като целят (и това е особено важно) да се избегне регулаторен арбитраж.

5.6   ЕИСК би желал да предупреди и за някои рискове във връзка с предложените мерки по отношение на пазара на деривати. В действителност за краха на финансовите пазари не бяха виновни единствено дериватите и липсата на централни контрагенти или на забрана за къси продажби.

5.7   От осемдесетте години насам на финансовите пазари се разпространяват все по-сложни деривати, които повишиха тяхната ефективност, като ги приближиха до идеала за пълнота на пазара, така както е описан в икономическата теория. Следователно се увеличи и сложността на регулаторната, контролната и надзорната дейност, като всички обсъждани пакети от реформи бяха насочени към постигането на по-голям контрол върху пазарите, което често пъти водеше до намаляване на пазарната ефективност.

5.8   В колкото по-голяма степен цената (възвръщаемостта) на ценните книжа съответства на предоставената информация, толкова по-ефективен е един пазар. Следователно, за да се увеличи неговата ефективност, би трябвало да се насърчи разпространението на информацията, за да може тя да бъде отчетена възможно най-бързо в цената на ценните книжа. Важно е да се знае какви компромиси трябва да се направят по отношение на ефективността.

5.9   Преди всичко мерките, насочени към намаляване на гамата от налични финансови инструменти, например ограничаването на т.нар. „голи“ CDS или на късите продажби, биха могли да не увеличат ефективността на пазарите. В действителност ограничаването на наличните инструменти намалява способността на пазарите да поемат и разпространяват информацията, с която разполагат операторите.

5.10   Със сигурност може да се спори относно полезността на „голите“ CDS, относно това каква допълнителна информация дават те в сравнение с други инструменти и доколко влияят на разходите по финансирането. Забраняването им обаче не би довело до голямо повишаване на ефективността. Ограничаването на възможностите за къси продажби намалява ликвидността на системата, а оттам и способността за незабавно реагиране при предоставянето на нова информация. Освен това ограничаването на транзакциите с извънборсови ценни книжа чрез задължаване на операторите да търгуват всички деривати на регулирани пазари и чрез използване на клирингови къщи може да има двоен ефект.

5.11   От една страна, това би допринесло пазарът да стане по-прозрачен (например, би било по-лесно да се наблюдава количеството и равнището на риска на ценните книжа, които операторите притежават) и би позволило да бъдат ограничени, поне частично, евентуалните източници на нестабилност. Въпреки това в ситуация на финансово напрежение прозрачността може би не е достатъчна сама по себе си. Предложението на Комисията предоставя на националните регулаторни органи ясни правомощия при изключителни ситуации да ограничават или премахват „временно“ забраната за къси продажби на всякакви финансови инструменти, като действат в координация с ЕОЦКП, който при всички положения ще има възможност да се намеси пряко при две условия: ако има заплаха за нормалното функциониране на пазарите и за тяхната цялост или ако националните регулаторни органи не са предприели мерки или предприетите мерки не са достатъчни.

5.12   От друга страна обаче, отново се рискува да бъде намалена гамата от налични инструменти и да бъдат увеличени разходите по сделките, свързани с финансовите активи. Пазарът на фючърсни инструменти е силно стандартизиран и регулиран (тъй като е важно да се наблюдават цените на търгуваните ценни книжа), докато пазарът на форуърдни инструменти (които концептуално са подобни на фючърсните) е адаптиран към нуждите на контрагентите и позволява на операторите да структурират своите печалби и загуби по гъвкав начин. Тези ценни книжа не са много стандартизирани и би било трудно да се впишат в контекста на традиционния регулиран пазар, без да се ограничават алтернативите, между които операторите могат да избират.

5.13   ЦК се считат за инструмента, „рецептата“ за управление на системния риск така, че извънборсовите пазари да станат по ефективни и прозрачни. ЦК със сигурност представляват важен фактор за подобряването на равнищата на риск и ефективност на пазарите, както и съществен елемент от инфраструктурата на пазара на деривати, търгувани на борсата. Ето защо е логично да се смята, че ЦК ще допринесат и за развитието на извънборсовите пазари. Много институции и политици обаче акцентират прекалено силно върху ползите, които ЦК могат да предложат на пазарите на CDS в краткосрочен план.

5.14   В действителност ЦК не могат да се считат за решение на въпроса за кредитния риск от контрагента и е възможно да не успеят да увеличат ефективността на пазара, предвид състоянието в което се намира понастоящем. В настоящата рамка, в която съществуват множество ЦК във всеки регион, различаващи се в зависимост от това дали става въпрос за кредитни деривати или за лихвени суапове (interest rate swaps – IRS), възможността да се използват обезпеченията по ефективен начин и да се намали рискът от контрагента е ограничена. ЦК може да компенсира експозицията на многостранна основа, но само за дадения регион, за контрагентите или за съответния вид деривати, с които търгува. Това означава, че не може да се извърши клиринг между позициите на CDS и тези на IRS.

5.15   Двустранният клиринг на експозициите на множество видове извънборсови деривати с един единствен контрагент извън ЦК може да доведе до по-ефективно използване на обезпеченията. Следва да се има предвид също така, че дериватите винаги ще бъдат иновационни инструменти, изготвени по мярка, и че ще има голям брой договори, които не са подходящи за клиринг. Тези позиции ще трябва да бъдат изравнени, като се отчита кредитният риск, посредством адекватен процес на управление на обезпеченията, който обаче не включва ЦК.

5.16   ЦК допринасят за добавянето на стойност, както и за поделянето и изолирането на риска, свързан с даден оператор. ЕИСК изразява съгласие с тази позиция. Тяхната популярност ще повиши и ще ускори узряването и прозрачността на пазара, от което в бъдеще ще последва едно желано разширяване на извънборсовите дейности.

5.17   ЦК обаче са само един от елементите на една солидна инфраструктура за управление на риска. Кредитният риск от контрагента няма да бъде премахнат, а двустранният риск ще трябва да продължи да бъде отчитан при външните за ЦК позиции.

5.18   Накрая, към това се добавя фактът, че има множество дружества, които не инвестират в системите за управление на риска, свързан с техния портфейл от деривати. Вероятно тези дружества и занапред ще очакват да бъдат спасени, дори когато тяхното управление на риска е абсолютно нецелесъобразно.