Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за Директива на Съвета относно общия режим на облагане с акцизи“

COM(2008) 78 окончателен/3 — 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

На 4 март 2008 г. Съветът на Европейския съюз реши, в съответствие с член 93 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за Директива на Съвета относно общия режим на облагане с акцизи“

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 2 октомври 2008 г. (докладчик: г-н BURANI).

На 448-ата си пленарна сесия, проведена на 22 и 23 октомври 2008 г. (заседание от 22 октомври), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 107 гласа „за“, 1 глас „против“ и 1 глас „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   ЕИСК подкрепя решението на Комисията за цялостна замяна на основната Директива 92/12/ЕИО от 1992 г. относно облагането с акцизи с нов текст, в който се взема под внимание приемането на електронна процедура EMCS („Excise Movement and Control System“ — Система за движението и контрола на акцизни стоки), за която по този начин се създава правна основа. Комисията използва случая, за да извърши някои изменения и нововъведения, необходимостта за които възникна въз основа на натрупания опит от администрациите в държавите-членки и от икономическите оператори. Освен това, някои процедури бяха опростени. По принцип предложените изменения и нововъведения не предизвикват особени възражения, но ЕИСК възнамерява да анализира някои аспекти и да даде своя принос към предстоящото обсъждане.

1.2   Комисията определя 1 януари 2009 г. като възможна дата за влизане в сила на директивата, но в същото време съзнава, че разглеждането на предложението ще изисква много по-дълъг период от време; освен това, тя предлага на първо време процедурата EMCS да се прилага само в държавите-членки, които вече са я въвели, а останалите да продължат още известно време да работят по процедурата с използване на хартиен носител.

1.3   ЕИСК, заедно с другите заинтересовани страни, смята, че тази мярка следва да се разглежда критично: наличието на две процедури е объркващо и скъпо както за администрациите, така и за икономическите оператори. Алтернативният вариант, EMCS да се приложи, едва след като всички бъдат готови, също ощетява онези, които вече са готови, както и икономическите оператори. Едно временно решение, което не е удовлетворително и може да доведе до отлагане на въвеждането на EMCS в Европа за неопределен срок, би било използването на EMCS само за операции вътре в държавите-членки, които вече са в състояние да прилагат електронната процедура. Процедурата с използване на хартиен носител би се прилагала от всички държави-членки при техния международен обмен дотогава, докато всички бъдат готови да преминат към електронната процедура.

1.4   Най-важната част от документа на Комисията се отнася за движението на стоки в режим отложено плащане на акциз. ЕИСК подкрепя различните нововъведения, с изключение на някои уточнения и предложения (вж. параграфи 4.6 до 4.9), свързани главно с понятието „безвъзвратна загуба“ на стока, което вече е по-ясно дефинирано. Относно дистанционните продажби, формулировката на член 34 (вж. параграф 4.9) би могла да предизвика съмнения от правен характер при тълкуването, които се отнасят до страната, в която се събират акцизите.

1.5   Освен това, ЕИСК предлага в новата директива да се уточнят границите по отношение на количеството и стойността, в рамките на които покупките, извършени от гражданин на друга държава-членка, се считат за покупки от „частно лице“. Съществува опасност от различия в тълкуването или прилагането от страна на различните администрации.

2.   Предложението на Комисията

2.1   Директива 92/12/ЕИО от 25 февруари 1992 г. определя разпоредби относно общия режим за продукти, подлежащи на облагане с акциз, които в голямата си част предвиждат употребата на хартиен носител. С Решение № 1152/2003/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 юни 2003 г. беше въведена компютърна процедура, наречена EMCS („Excise Movement and Control System“ — Система за движението и контрола на акцизни стоки), която опростява изпълнението на задълженията от икономическите оператори и позволява на властите да упражняват интегриран и по-ефикасен контрол. Въвеждането на EMCS прави необходимо изменението на разпоредбите относно движенията в режим отложено плащане на акциз.

2.2   Комисията използва този случай, за да замени изцяло Директива 92/12/ЕИО. Тя взема предвид не само приемането на EMCS, на която предоставя правна основа, но по структуриран начин изцяло променя предходната директива: актуализира езиковия изказ в съответствие с новите законодателни стандарти, реорганизира текста, подобрявайки логическата му структура, отстранява вече остарелите разпоредби, взема предвид новите правни понятия, опростява процедурите, с цел намаляване на задълженията на икономическите оператори, без да се нарушава контролът в тази сфера.

2.3   В глава V от новия текст са включени и основните елементи на предложението COM(2004) 227 окончателен, изоставено от Съвета през 2005 г., с което се целеше изменение на членове 7—10 от основната директива, отнасящи се за движението в рамките на Общността на продукти, които вече са пуснати на пазара.

2.4   Предложението беше предшествано от широка консултация с икономическите оператори и беше изготвено в сътрудничество с група експерти под ръководството на Комитета по акцизите: подходяща процедура, която би трябвало да даде възможност за разглеждане на документа от техническа гледна точка, без това да води до прекалено много противопоставяния.

3.   Общи бележки

3.1   ЕИСК може само да поздрави Комисията за предприетата от нея инициатива, която се изразява в изготвянето на по-добре структуриран в сравнение с основната директива документ, по-цялостен и съобразен с опростяването на административните процедури. Освен това се забелязва по-ясно изразено отваряне към нуждите на икономическите оператори, без да се снижава нивото на контрол, който дори би трябвало да стане по-ефикасен след приемането на процедурите на EMCS.

3.2   Най-важната част от новите разпоредби се отнася за движенията на продукти в режим отложено плащане на акциз, за които се прилагат процедури, основаващи се на EMCS. По силата на Решение 1152/2003/ЕО EMCS би трябвало да бъде въведена през април 2009 г. Ако с право се изразяват съмнения, че тази дата ще бъде спазена от някои държави, то практически е сигурно, че не всички държави ще го сторят. Следователно, системата ще се нуждае от общ за всички пробен период и предполага тясно сътрудничество между националните администрации, с произтичащата от това нужда от хармонизиране на вътрешните процедури: проблем, който е доста сложен от административна, техническа и оперативна гледна точка. Комисията осъзнава това: макар и да предлага директивата да се прилага от 1 април 2010 г., тя предвижда държавите-членки да могат да се възползват от допълнителен преходен период, през който ще продължи да се прилага съответната част от основната директива.

3.3   Държавите-членки вече се ангажираха да приемат EMCS, но не е сигурно, че всички ще го направят с желание и е напълно възможно да се появят препятствия пред цялостното ѝ прилагане. Може да се очаква съпротива, вероятно обоснована с аргументи от технически характер, но в действителност продиктувана от подбуди от друго естество. Това, което се случи с посоченото в параграф 2.3 предложение за директива COM(2004) 227 окончателен относно движението на продукти, подлежащи на облагане с акциз след тяхното пускане за потребление, не е добър знак: след трудни преговори беше решено този въпрос да остане „висящ“, в очакване на цялостно преразглеждане на тази тема. Разглежданото тук предложение, обаче, възпроизвежда в общи линии предходното.

3.4   Следователно, най-деликатните проблеми са от политико-икономически характер. Всяка държава-членка прилага различен размер на акциза за различни продукти, поради което възникна добре известното явление трансгранични покупки, основаващи се на по-голямата изгода. Принципите на единния пазар изискват всеки гражданин да може да се възползва от разликите в цените не само на национално равнище, но също и най-вече при своите трансгранични покупки; тези принципи обаче се поставят под въпрос, когато се намесят данъчните аспекти. Ясно е, че в действителност нито една държава-членка не одобрява това явление, когато се нарушават интересите ѝ, и го игнорира, когато е в нейна полза. Нито един вид продукти, облагани с акциз, не прави изключение: доказват го възникналите напоследък дискусии относно тютюна, алкохола и газьола (1). Бяха изтъкнати основания, свързани със здравето, обществения ред, опазването на околната среда и щетите за икономиката. В основата обаче стоят, понякога не толкова очевидно, и съображения, свързани с данъчни изгоди. Следователно различните позиции са продиктувани от социалните, икономическите и данъчните политики на всяка държава-членка: на ниво Общност това се превръща в проблем от чисто политическо естество.

3.5   ЕИСК си дава сметка за деликатността на въпроса и за трудностите пред всяка държава-членка в очакващите я преговори; положителният резултат от тези преговори ще зависи от степента на гъвкавост, необходима за достигане до съвместни решения. Всяко правителство ще трябва да намери равновесие между удовлетворяването на собствените си изисквания и отстъпките в областта на акцизите, които ще трябва да направи пред другите страни. С други думи, всеки ще трябва да намери начин за преследване на собствените си цели в социалната област и бюджета, съгласувайки ги с общата система за акциз, а не обратното.

4.   Специфични бележки

4.1   В тази глава ЕИСК разглежда предложените от Комисията основни нововъведения и изменения спрямо настоящата нормативна уредба. Комитетът, обаче, няма да коментира аспектите, които не изглеждат спорни и които са продиктувани от желание за подобряване на текста, от здравия разум или от естественото развитие в тази област.

4.2   Както вече беше споменато в параграф 3.2, независимо от факта, че приемането на директивата ще доведе до отменянето на предходната Директива 92/12/ЕИО, премахването на движението на документи на хартиен носител няма да съвпадне с момента на влизането в сила на новия текст: в предложението за директива се предвижда преходен период, през който ще бъдат разрешени и операции с придружаващи документи на хартиен носител. Не е възможно да се направи прогноза за продължителността на този период. Сигурно е, че докато EMCS не бъде приета от всички държави-членки, системата може да се сблъска със сериозни трудности. ЕИСК счита, че е длъжен да привлече вниманието върху трудностите, които очакват икономическите оператори, а също и администрациите на държавите-членки, които ще са принудени едновременно да работят с електронни системи и системи, ползващи документи на хартиен носител, в зависимост от страната на местоназначение.

4.2.1   Алтернативата системата да се използва, едва след като тя влезе в действие във всички държави-членки, създава риск от отлагане на проекта за далечното бъдеще и, от друга страна, би принудила държавите-членки, които вече са в състояние да започнат да прилагат електронни процедури, да изчакат останалите да ги настигнат — тази ситуация е недопустима и поставя в неблагоприятно положение онези, които са изпълнили задълженията си навреме, но също и най-вече търговците.

4.2.2   Комитетът привлича вниманието върху предложението на някои експерти, което, въпреки че не решава проблема, изглежда предлага, ако не оптимален, то приемлив компромис: държавите-членки, които са вече готови, биха могли да използват електронната процедура при операциите, извършвани вътре в страната, а да запазят процедурата с документи на хартиен носител при международната търговия. По този начин системата ще бъде тествана на национално равнище, преди да се премине към прилагането ѝ на равнище Общност тогава, когато всички държави-членки бъдат готови.

4.3   С глава I „Общи разпоредби“ не се въвеждат никакви съществени изменения на Директива 92/12/ЕИО: целта е ограничена до по-ясно очертаване на въпроса с няколко поправки, нови определения и по-маловажни изменения.

4.4   В глава II „Възникване на задължението за заплащане на акциз“, изменението, въведено с член 7, параграф 4, предвижда, че при „безвъзвратна загуба“ на продукт в режим отложено плащане на акциз, този продукт се освобождава от данъчно облагане. С новия термин „безвъзвратна загуба“ се означава продукт, който е станал негоден за употреба от когото и да било, независимо от причината за загубата. Истинският нов елемент се състои в това, че с директивата вече не се налага доказването на форсмажорни обстоятелства; ЕИСК отбелязва обаче, че всяка държава-членка остава свободна да определи собствени стандарти в тази област.

4.5   В глава III „Производство, преработка и държане“ е въведена една единствена важна новост: достъп до „данъчните складове“ могат да получат лица, пребиваващи в друга държава-членка. Въпреки че този принцип съответства на логиката на единния пазар, в миналото му бяха наложени ограничения.

4.6   Глава IV „Движение на акцизни стоки под режим отложено плащане на акциз“ съдържа нови разпоредби: член 16 гласи, че стоките могат да бъдат насочени не само към данъчните складове, но също и към частни лица, към оторизирани предприятия („регистрирани получатели“) и, след получаване на разрешение, към „място на пряка доставка“, посочено от оторизиран получател. ЕИСК изразява своето съгласие и желание процедурите за упражняване на контрол да бъдат достатъчно ефикасни, за да се предотвратяват злоупотребите. Въпреки това, би било желателно точно да се определят специалистите, които попадат в обсега на разпоредбите на директивата.

4.7   Следващите разпоредби (членове 17—19) се отнасят до гаранциите, които трябва да се предоставят за покриване на рисковете, свързани с движението на стоки в режим отложено плащане на акциз, и не изискват особен коментар. Особено важни са, обаче, разпоредбите от раздел 2 (членове 20—27), свързани с процедурите, които трябва да се прилагат при движението на стоки в режим отложено плащане на акциз. Според мнението на експерти, приемането на тези процедури би трябвало да се проучи подробно, с цел да се провери дали те позволяват упражняването на ефикасен контрол и отговарят на административните ресурси. Все пак, ЕИСК отбелязва, че в член 20, параграфи 1, 2 и 3 се предвижда движението на стоки, подлежащи на облагане с акциз, да може да се извършва, единствено ако е придружено от електронен документ: това правило следва да се адаптира към системата, която ще бъде избрана за прехода от хартиен към електронен носител.

4.8   Глава V се отнася за движението и облагането на акцизни стоки след освобождаването за потребление и не съдържа нови по своята същност разпоредби: утвърждава се принципът за облагане на стоките в страната, в която е извършена покупката, ако са придобити от частни лица (член 30), и в страната на потребление, ако се държат с търговски цели в друга държава-членка (член 31), и се потвърждават съществуващите правила за идентифициране на лицето, дължащо акциз, както и за транзитните стоки.

4.9   От особена важност е предвидената в член 34 мярка относно дистанционните продажби: чрез дерогация от член 30 тя предвижда, че стоките, закупени от частни лица и изпратени или превозвани пряко или непряко от продавача или от негово име, подлежат на облагане с акциз в държавата-членка на местоназначение. Следователно може да се направи изводът, че когато стоките, придобити от купувача, се изпращат от същия на неговия адрес, те подлежат на облагане с акциз в държавата-членка, в която е извършена покупката.

4.9.1   ЕИСК си задава въпроса дали от тази разпоредба не може да възникне проблем, свързан с тълкуването: при дистанционните продажби покупката влиза в сила на мястото, където живее продавачът, в момента, в който се извърши плащането; следователно купувачът, собственик на стоките, има законно право да нарежда на когото и да било (в това число и на продавача) да му изпрати стоката по негова поръчка и от негово име. От правна гледна точка и противно на логиката за облагане на мястото на действителното потребление следва, че стоките винаги биха могли да бъдат смятани за закупени от частно лице и изпращани или превозвани от негово име и следователно да подлежат на облагане с акциз в държавата-членка, в която е извършена покупката, включително и в случаите, когато изпращането е било извършено от продавача.

4.10   Освен това, ЕИСК би желал да отбележи това, което според него представлява пропуск в член 34: не са определени точно границите по отношение на количеството и стойността, в рамките на които покупките, извършени от дадено лице, се считат за извършени в качеството му на „частно лице“. За да се избегнат несъответствия между мерките, прилагани от всяка държава-членка в единния пазар, е необходимо да бъдат посочени еднозначни критерии. Като има предвид тези аспекти, но не само тях, ЕИСК призовава Комисията и държавите-членки да приемат по-ясни и прозрачни правила: това би било в улеснение на гражданите и предприятията.

4.11   Останалите разпоредби от глава VI („Разни“) се отнасят до прилагането на обозначения и запазват действащите разпоредби за снабдяването на кораби и въздухоплавателни съдове; член 38 се отнася за малките винопроизводители (до 1 000 hl), които се възползват от опростени процедури относно производството и държането на продукти, подлежащи на облагане с акциз.

4.12   В глава VII („Заключителни разпоредби“) се потвърждава ролята на съществуващия Комитет по акцизите и се определят редът и условията за прилагане на директивата: Директива 92/112/ЕИО би трябвало да се отмени на определена дата (1 април 2009 г.), която Комисията предпазливо обявява за подлежаща на обсъждане; същото се отнася и за преходния период (с възможен краен срок 31.12.200… г.), по време на който държавите-членки могат да продължават да работят съгласно предходната директива. ЕИСК, подобно на други институции и експерти, смята, че тези срокове са чисто ориентировъчни и трябва да бъдат удължени в съответствие с една реалистична оценка, най-вече с оглед на практическите трудности при пълното прилагане на EMCS.

(1)  Вж. например последните предложения за директиви: