3.2.2009   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 27/108

1.1

Осем години изминаха от Европейския съвет в Тампере, когато ЕС взе решение за насърчаване на обща имиграционна политика. Въпреки това е отбелязан незначителен напредък по един от основните аспекти — политиката и законодателството относно приемането на имигранти. То все още се осъществява на основата на националните законодателства без никакво хармонизиране на равнище на ЕС, като националните законодателства показват съществени различия и отразяват противоречиви политики.

1.2

Повече от шест години изминаха откакто Комисията изготви своето „Предложение за директива на Съвета относно условията на влизане и пребиваване на граждани на трети страни за целите на платена заетост и извършване на икономическа дейност от самостоятелно заети лица“ (1). Въпреки становищата (2) на ЕИСК и Парламента в подкрепа на това предложение, дебатите се ограничиха до първо четене в Съвета. Оттогава някои държави приеха нови закони за икономическата имиграция, като възприетите подходи се различават много.

1.3

През следващите години европейците ще се нуждаят от нови икономически мигранти, които да допринесат за социалното и икономическо развитие (3). Демографската ситуация показва, че Лисабонската стратегия може да се провали, ако имиграционните политики не бъдат променени. Необходими са активни политики за приемане както на висококвалифицирани, така и на по-ниско квалифицирани работници.

1.4

За съжаление, в рамките на Съвета на Европейския съюз някои правителства наложиха вето върху законодателните предложения на Комисията и продължават да прилагат старите рестриктивни политики от отминали епохи. Междувременно сивата икономика и недекларираната заетост се разрастват, като създават реален притегателен фактор за мигранти без документи, явления, които биха могли да бъдат ограничени с предложението за директива за прилагане на санкции срещу работодателите (4), по което ЕИСК изготви становище (5). При отсъствие на общо европейско законодателство, държавите-членки приемат нови закони с много различна политическа обосновка, което допълнително усложнява процеса на хармонизацията. Тези различни политически подходи и законодателните различия, до които водят, създават объркване и несигурност за гражданите.

1.5

ЕИСК приветства факта, че Договорът от Лисабон включва законодателството относно имиграцията в обикновената процедура (инициатива на Комисията, квалифицирано мнозинство в Съвета и съвместно решение с Парламента).

1.6

При все това предложението за директива е обсъдено в Съвета при прилагане на непродуктивния принцип за единодушие. Поради това, както Комитетът предложи в своето становище относно програмата от Хага (6)„тази промяна трябва да се направи още сега, преди разглеждането на новите законодателни предложения“. ЕИСК предлага Съветът да приеме „свързващата“ процедура, каквато вече е в сила по въпросите за убежището, така че тези директиви да бъдат одобрени с квалифицирано мнозинство и съвместно решение с Парламента.

1.7

Както Комитетът вече заяви „по отношение на новото законодателство за приемане на мигранти, за предпочитане е да се изготви обща и хоризонтална законодателна рамка вместо секторни норми (7). Предложението за директива за приемането на мигранти, изготвено от Комисията и подкрепено от ЕИСК с някои изменения (8), продължава да бъде едно добро законодателно предложение. В допълнение могат да бъдат изготвени специфични норми във връзка с някои секторни въпроси и особени условия. В случай, че Съветът на Европейския съюз възприеме секторния подход, насочен единствено към приемането на висококвалифицирани мигранти, това няма да е приложимо към много голяма част от миграционните потоци и освен това ще бъде дискриминиращо. Тази възможност може да изглежда по-лесна за Съвета, но не отговаря на европейските потребности“.

1.8

Договорът от Лисабон поставя ограничения пред общото законодателство, включително правото на държавите-членки да определят броя на мигранти, които желаят да допуснат на своя територия, но това ограничение не е пречка пред постигането на висока степен на хармонизиране на законодателството в тази област. Трябва да се разглежда като стимул за управление на икономическата имиграция на национално равнище със средствата на общи и прозрачни процедури. Правото за издаване на разрешения за работа и пребиваване ще принадлежи на властите в държавата-членка, но в рамките на законодателството на Общността. По този начин, всяка държава-членка би могла да определя в сътрудничество със социалните партньори профила на имигрантите, от които се нуждае (9). Националното законодателство трябва да държи сметка за специфичните обстоятелства във всяка страна, като съблюдава европейското законодателство.

1.9

ЕИСК счита, че законодателството относно приемането на работници-имигранти е свързано с тенденциите на пазара на труда и затова трябва да има диалог между националните власти и социалните партньори.

1.10

От друга страна, Програмата от Хага от ноември 2004 г. признава, че „законната имиграция ще играе важна роля за укрепването на икономиката, основана на знанието в Европа и за икономическия напредък, като по този начин ще допринесе за осъществяването на Лисабонската стратегия“.

1.11

На сесията си през декември 2006 г., Европейският съвет прие План за политика относно законната имиграция, който да изпълни две цели:

1.11.1

Да се определят условията за приемане на специфични категории мигранти, които да се развият в четири законодателни предложения относно висококвалифицираните работници, сезонните работници, платените стажанти и вътрешнокорпоративните трансфери на служители.

1.11.2

Да се установи общата рамка на справедлив и основаващ се на зачитане на правата на работниците подход в областта на миграцията.

1.12

Неотдавна Комитетът прие две становища (10), в които предлага управлението на имиграцията да се осъществява в сътрудничество със страните на произход, с цел да се насърчава развитието им. В неотдавна прието становище (11) ЕИСК вече подчерта, че е необходимо Директива 2003/109 да се прилага по-гъвкаво към всички дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни, както и представи други предложения, които би следвало да бъдат взети под внимание при изготвянето на новите директиви.

2.1

Предложението има за цел да улесни привличането на висококвалифицирани работници чрез хармонизиране на ускорените процедури за приемане, основани на общи дефиниции и критерии, и благоприятни условия за пребиваване. То включва специален режим за „млади професионалисти“ и насърчава мобилността вътре в Общността.

2.2.1

Целта е да се установят условията за влизане и пребиваване за срок над три месеца на граждани от трети страни и членове на техните семейства за целите на висококвалифицирана заетост и да се регулират критериите за тяхното пребиваване в други държави-членки. Под „висококвалифицирана заетост“ се разбира упражняването на ефективна и ефикасна работа под ръководството на друго лице, за която се заплаща трудово възнаграждение и за която се изисква висше образование или най-малко три години равностоен професионален опит.

2.2.2

Приложното поле на предложението обхваща граждани на трети страни, които кандидатстват за приемане на територията на държава-членка за целите на висококвалифицирана заетост. Директивата не се прилага спрямо: кандидати за международна защита или лица по силата на режими за временна закрила; бежанци; изследователи; членове на семействата на граждани на ЕС, които упражняват своето право на свободно движение, лица със статут на дългосрочно пребиваващи в ЕС, бенефициенти по международни споразумения.

2.2.3

Директивата се прилага без да се засягат по-благоприятни разпоредби, включени в двустранни или многостранни споразумения с трети страни. Тя няма да засяга и правото на държавите-членки да приемат или запазят по-благоприятни разпоредби, с изключение на условията за влизане в първата държава-членка.

2.3.1

Предложението установява условия за влизане и критерии за приемане, според които лицата трябва да:

2.3.2

Брутната месечна заплата, уточнена в трудовия договор или предложението за работа, не може да бъде по-ниска от националния праг за заплата, определен и оповестен за целта от държавите-членки, като този праг трябва да бъде поне три пъти по-висок от минималната брутна месечна заплата, предвидена в националното законодателство (12).

2.3.3

Някои от тези условия не се прилагат по отношение на граждани на трети страни на възраст до 30 години с висше образование. Брутната месечна заплата трябва да съответства поне на две трети от националния праг за заплата. Освен това, ако кандидатът е завършил висше образование в държавата-членка и е получил образователна степен бакалавър или магистър във висше учебно заведение на територията на Общността, няма да се изисква доказателство за професионален опит в допълнение към квалификациите, придобити с висшето образование.

2.3.4

Съгласно членове 7 и 19.5, това няма да засяга правомощията на държавите-членки за определяне на капацитета на приемане на граждани на трети страни за целите на висококвалифицираната заетост.

2.4.1

На гражданите на трети страни, които отговарят на тези критерии, се издава Синя карта на ЕС. Първоначалният срок на валидност на Синята карта е две години и ще може да се подновява най-малко за същия срок (13). Ако договорът за работа обхваща период, по-малък от две години, Синята карта на ЕС се издава за срока на трудовото правоотношение.

2.4.2

Държавите-членки определят дали за издаването на Синята карта ще кандидатства работникът-мигрант или работодателят.

2.4.3

Обикновено кандидатурата се разглежда и проучва, когато съответният гражданин на трета страна пребивава извън територията на ЕС. При все това предложението дава възможност на държавите-членки да приемат в съответствие с националното си законодателство кандидатура, която е представена, когато гражданинът на трета страна законно пребивава на нейна територия, но не притежава разрешително за пребиваване.

2.5.1

През първите две години на законно пребиваване в съответната държава-членка достъпът до пазара на труда за притежателя на Синя карта на ЕС е ограничен до упражняването на платени трудови дейности, които отговарят на условията за издаването на Синята карта. След изтичане на този период работникът-мигрант има право да бъде третиран наравно с гражданите на страната членка по отношение на достъпа до пазара на труда и висококвалифицираната заетост. Безработицата сама по себе си не е основание за отнемане на Синята карта на ЕС, освен ако периодът на безработица не надхвърля три последователни месеца.

2.5.2

Синята карта на ЕС дава на притежателя й право на равно третиране с гражданите на страната що се отнася до: условия на труд (трудово възнаграждение, уволнение, здраве и безопасност на работното място); свобода на сдружаване; принадлежност и членство в организация на работници или работодатели; образование и професионално обучение (стипендии за обучение); признаване на дипломи; удостоверения и други професионални квалификации; социална сигурност; социално подпомагане; изплащане на придобити пенсионни права при преместване в трета страна; данъчни облекчения; достъп до стоки и услуги и доставянето на стоки и услуги (процедури за жилищно настаняване и помощ от службите по заетостта); свободен достъп до цялата територия на съответната държава-членка.

2.5.3

Чрез дерогация държавите-членки могат да ограничат достъпа до някои професии и социални права.

2.5.4

В преамбюла на предложената директива се посочва, че благоприятните условия за събиране на семейства и за достъп на съпруга/та до пазара на труда са основен елемент на всяка система, която има за цел да привлече висококвалифицирани работници в ЕС. Поради това, предложението предвижда серия от дерогации по отношение на условията, установени в Директива 2003/86 относно правото на събиране на семейството (14), с цел да се улесни упражняването на това право.

2.5.5

Предложението за директива предвижда също така пакет от дерогации на Директива 2003/109 относно статуса на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни (15). Висококвалифицирани граждани на трети страни имат достъп до повече права и до по-благоприятно и по-гъвкаво административно третиране в сравнение с другите граждани, които имат статут на дългосрочно пребиваващи.

2.5.6

Държавите-членки трябва да оказват на одобрените кандидати всякакво съдействие за получаване на визи.

2.5.7

Съгласно предложението за директива след двегодишно законно пребиваване в първата държава-членка в качеството си на притежател на Синя карта на ЕС лицето има възможност да се премести в друга държава-членка за целите на висококвалифицираната заетост, ако са изпълнени условията за придобиване на Синята карта в първата държава-членка. Членовете на семейството на лицето имат право да го придружат или да се присъединят към него.

3.1

Европейският икономически и социален комитет счита, че трябва да съществува обща, ускорена и прозрачна процедура за приемане на работници мигранти в съответствие с клаузите на Договора от Лисабон, а именно правото на държавите-членки да определят броя на имигрантите, които възнамеряват да приемат на територията си.

3.2

ЕИСК счита, че в съответствие с принципите и ценностите на ЕС, законодателството в областта на имиграцията трябва да зачита Хартата за основните права на ЕС и антидискриминационните закони.

3.3

Когато Договорът от Лисабон бъде ратифициран и влезе в сила, компетенциите на ЕС и държавите-членки ще бъдат по-ясни и Съветът ще приема решения с квалифицирано мнозинство и съвместно с Парламента, което ще позволи отпадането на сега действащото правило за единодушие, което затруднява приемането на ефективно общо законодателство.

3.4

Европейският икономически и социален комитет предложи при приемането на законодателство, касаещо имиграцията (настоящата директива и следващите), Съветът да ползва обикновената процедура (както при приемането на законодателство за убежището на бежанците), действайки изпреварващо по отношение на разпоредбите на Договора от Лисабон, и предлага Комисията да ускори изготвянето на другите директиви за приемане, които е планирала за следващите месеци (отнасящи се за сезонните работници, платените стажанти и междуфирменото предоставяне на работна сила).

3.5

Комитетът се надява, че ЕС ще разполага с адекватно общо законодателство, достатъчно хармонизирано, за да може имиграцията да бъде канализирана със законни, гъвкави и прозрачни процедури, в които гражданите на трети държави ще бъдат третирани справедливо и ще имат права и задължения, сравними с тези на гражданите на ЕС.

3.6

Правата и задълженията на гражданите на трети страни, съдържащи се в предложената директива, по отношение на равнопоставеност при заплащане на труда, условия на труд, свобода на сдружаване, образование и професионално обучение, представляват добро начало за законодателството в областта на имиграцията, което трябва да обхваща всички категории работници имигранти.

3.7

Комитетът е съгласен, че новото законодателство за имиграцията трябва да поставя по-малко ограничения пред събирането на семействата в сравнение с Директива 2003/86.

3.8

ЕИСК споделя разбирането, че законодателството в областта на имиграцията трябва да бъде по-гъвкаво що се отнася до разрешителните за пребиваване, както беше предложил в скорошно становище (16), за да позволи създаването на системи за кръгова миграция, които ще подпомагат развитието на страните на произход и ще компенсират най-негативните ефекти от „изтичането на мозъци“. ЕИСК предложи във въпросното становище множество изменения на Директивата относно статута на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни (2003/109/ЕО) с цел въвеждането на по-гъвкави процедури. Становището съдържа също така различни предложения относно другите директиви за приемане на граждани.

4.1

ЕИСК счита, че размерът на трудовото възнаграждение не е подходящ критерий за целите на признаването на даден работник за висококвалифициран.

4.2

Понятието „висококвалифициран“ работник трябва да е обвързано с дипломите за висше образование или еквивалентни високи квалификации, а не със заплатата, която работещият ще получава (17).

4.3

От друга страна, ако заплатата стане едно от изискванията за достъп до Синята карта на ЕС, това би затруднило постигането на обща политика в ЕС. Силно изразените разлики в нивата на минимална заплата, които в момента съществуват между държавите-членки, ще затруднят хармонизирането.

4.4

ЕС трябва да постигне бърз напредък в признаването на професионалните квалификации, имайки предвид процеса от Болоня, който има за цел да улесни взаимното признаване на дипломите, издавани от европейските университети. Тъй като все още няма европейска система за признаване на квалификациите, трябва да съществува национален орган, който да отговаря за признаването на дипломите в съответствие с Директива 2005/36 относно признаването на професионалните квалификации, критериите, използвани от МОТ за определяне на висококвалифицирани работници (18) и Международната стандартна класификация на образованието (CITE (19)) на ЮНЕСКО.

4.5

ЕИСК изразява съгласие относно критерия за тригодишен равностоен професионален опит за дефинирането на „работа, изискваща висока квалификация“, но също така счита, че това би могло да доведе до практически проблеми що се отнася до професии, които изискват по-обширни квалификации на ниво висше образование. При всички положения, националният орган трябва да направи оценка на професионалното съответствие заедно със социалните партньори.

4.6

ЕИСК счита, че инициативата на Европейската комисия да се предложат преференциални условия на висококвалифицираните работници от трети страни посредством прилагането на по-облекчено третиране спрямо предвиденото в Директиви 2003/86 и 2003/109 може да доведе до различно третиране на различните категории имигранти. Трябва да се гарантира, че тези дерогации няма да навредят на цялостния аспект на европейската политика за имиграция и на принципа за равно третиране (20).

4.6.1

Разглежданото предложение за директива за целите на висококвалифицираната заетост предвижда повече облекчения и права по отношение на събирането на семействата. Комитетът счита, че правото на семеен живот е основно право, което не може да зависи от вида на икономическата дейност или от заетостта на работника. В други становища ЕИСК вече е предлагал изменение на Директива 2003/86 относно събирането на семейството, която да включва дерогациите, предвидени в предложението за директива относно висококвалифицираната заетост (21).

4.6.2

Комитетът подчертава загрижеността си от факта, че предложената директива не уточнява правото на работа на членовете на семейството на притежателя на Синя карта, когато последният се премести в друга държава-членка.

4.6.3

От друга страна, гражданите на трети страни, които след петгодишно пребиваване получават статут на постоянно пребиваващи в ЕС, ще имат по-неизгоден юридически статут, отколкото висококвалифицираните работници мигранти. Критерият за стабилно и постоянно пребиваване ще стане второстепенен фактор при установяването на правна сигурност и интеграция в ЕС. ЕИСК вече предложи в скорошно становище (22) по-гъвкаво прилагане на клаузите на Директива 2003/109 за всички дългосрочно пребиваващи.

4.7

Има някои аспекти на предложението, чиято съвместимост с международните юридически задължения на държавите-членки, е спорна. Например, изискването за ограничаване на професионалната мобилност на притежателите на Синя карта на ЕС през първите две години на законно пребиваване противоречи на клаузите на Европейската конвенция за правния статут на работещите мигранти (1977), чийто чл. 8 постановява максимален период от 1 година.

4.8

Съгласно предложената директива, лице, което е безработно през три последователни месеца, няма да може да поднови Синята карта на ЕС. Това ограничение от три месеца обаче не съответства на петте месеца, определени от Европейската конвенция за правния статут на работещите мигранти (чл. 9.4).

4.9

Комитетът предлага да се предвиди период на безработица от 6 месеца, който да отговаря на международните договори и да улеснява работещите при намирането на нова работа. Този срок е особено необходим, когато работникът участва в програма за професионално обучение с цел намиране на нова работа.

4.10

ЕИСК счита, че временните мерки, които за кратък период ограничават свободното движение на работници от новите държави-членки, са несъответствие, което би трябвало бързо да бъде отменено по отношение на заетостта на висококвалифицирани работници и че трябва да се гарантира принципът за предимство на гражданите на ЕС.

4.11

Не е приемливо в обхвата на директивата да не попадат бежанците и лицата, потърсили убежище. Както ЕИСК предлага, лицата, нуждаещи се от международна закрила, трябва да могат да работят (23), включително тези с висока квалификация.

4.12

Фактът, че предложението предвижда по-гъвкава система за лицата до 30 години (по-ниски прагове на заплащане) може да се счита за дискриминиращо и ЕИСК не го подкрепя.

4.13

В заключение, ЕИСК желае да подчертае важността на интеграцията. Комитетът е изготвил многобройни становища по собствена инициатива в подкрепа на интеграционните политики (24) и е организирал конференции и изслушвания по темата. ЕС и националните власти трябва да работят съвместно в подкрепа на политиките за интеграция, тъй като интеграцията, насърчаването на равното третиране и борбата срещу дискриминацията са предизвикателства за европейското общество и са от изключителна важност за местните власти, социалните партньори и организациите на гражданското общество. Комитетът сътрудничи понастоящем с Европейската комисия за създаването на Европейски форум за интеграцията (25).