21.11.2013   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 341/92

1.1

ЕИСК оценява положително навременните изменения на Директивата относно ядрената безопасност, резултат от мандата, даден от Европейския съвет на Комисията да обмисли и предложи необходимите законодателни промени вследствие на катастрофата във Фукушима. Проведените в европейските ядрени централи стрес тестове откроиха областите, на които трябва да се отдели внимание. Ядрената безопасност е важен трансграничен въпрос за ЕС. Възприемането на този въпрос от обществеността оказва значително въздействие върху националната политика. Гражданите с основание очакват високи проверими стандарти и съгласуваност.

1.2

Комитетът смята за окуражаваща констатацията, че няколко въпроса, изтъкнати в предходните му становища (1) относно ядрената безопасност, са били разгледани в предложението. Сред тях са по-строг подход към хармонизирането между държавите членки, изясняването на регулаторната отговорност, правомощия и капацитет, независимостта на националните регулатори и мерките за вътрешна аварийна готовност и действия при аварии. По-конкретно Комитетът изразява задоволството си от укрепения подход за цялостна прозрачност и стремежа за включване на конкретни задължения, които счита за необходим и потенциално ефективен принос към търсенето на решение на проблемите, вълнуващи обществеността.

1.3

Комитетът приветства с особено задоволство силно укрепения подход към отговорността, правомощията и независимостта на националните регулаторни органи и прилагането на регулаторната рамка, което укрепва всяка от тези области и осигурява подкрепа и механизми за проверка.

1.4

Разширеният член, съдържащ „определения“, ще допринесе за яснотата на тълкуването и ще спомогне за по-голямата изпълнителна сила, въпреки че следва да се гарантира съвместимостта на текста с определенията на Асоциацията на западноевропейските ядрени регулатори (WENRA) и Международната агенция за атомна енергия (МААЕ) и при необходимост той да се актуализира, за да съответства на международно приетата терминология.

1.5

Комитетът отбелязва укрепването на разпоредбите относно механизмите за вътрешна аварийна готовност и действията при аварии. Ще бъдат необходими бързи действия в отговор на препоръките от доклада за текущия напредък относно аварийната готовност извън централата, при наличието на такива. Това е област, която буди загриженост у европейските граждани и изисква предприемането на спешни и ефективни допълнителни мерки.

1.6

Разпоредбите относно публичната информация и прозрачността са укрепени, но от държавите членки би трябвало да се изисква да гарантират, че публичните организации и организациите на гражданското общество са действително активно подпомагани при разработването, заедно с регулаторния орган, на процедури за участие за укрепването на включването на обществеността в планирането, прегледа и вземането на решения.

1.7

Комитетът оценява бързите действия, предприети от Комисията, за представяне на настоящата директива за изменение. Освен това Комитетът отбелязва, че продължава анализът на международно равнище на поуките, които трябва да бъдат извлечени от аварията във Фукушима и че преглед на прилагането на действащата Директива за ядрена безопасност може своевременно да предложи допълнителна информация за безопасността. Всички участници са се ангажирали с непрекъснато подобрение и опитът показва, че по-нататъшното повишаване на ядрената безопасност ще продължи.

2.1

През 2009 г. в становището си относно предложената Общностна рамка за ядрена безопасност  (2), ЕИСК посочи загрижеността си във връзка с продължителния срок за нейното разработване и постигане на достатъчен консенсус за представянето на първата директива за ядрена безопасност (Директива 2009/71/Евратом). В резолюция на Съвета от 22 юли 1975 г. относно технологичните проблеми на ядрената безопасност се призоваваше за подходящи действия и хармонизиран подход на общностно равнище. За разлика от това подготвянето на настоящите изменения на директивата от 2009 г. отне само 4 вместо 34 години.

2.2

Съществуват редица причини за това ускоряване на темпото. Първо предложените изменения представляват реакция на доклада относно обширната програма за стрес тестове, осъществена в Европа вследствие на последиците от цунамито върху японската атомна електроцентрала „Фукушима Даичи“ през март 2011 г. В Япония това доведе до разкриването на редица технически, оперативни и регулаторни слабости и пропуски. Но измененията отразяват също и опасенията, изразени преди 2009 г., които, поради изразените от регулаторите, държавите членки и отрасъла на ядрената енергетика виждания, не можаха да бъдат включени в първоначалната директива. Аварията във Фукушима не само даде възможност тези опасения да бъдат преосмислени, но оказа голямо и пряко въздействие върху ядрената политика на няколко държави членки.

2.3

Настоящото становище е израз на отговорността, която носи Европейският икономически и социален комитет като изразител на вижданията и опасенията на гражданското общество като цяло, отговорност, която в този случай се подсилва от процедурата по член 31 от Договора за Евратом (относно въпросите на здравето и сигурността), във връзка с която становището на Комитета е приоритетно изискване. Комитетът вече е коментирал, че тъй като директивите за ядрена безопасност съдържат основни въпроси, свързани със здравето на работниците, околната среда и обществената безопасност (реагиране при извънредни ситуации), които ЕС разглежда съгласно ДЕС и ДФЕС, то те би трябвало да се уреждат съгласно тези договори, а не от Договора за Евратом. Това би придало още по-голяма демократичност на процедурата, тъй като решението би трябвало да бъде взето съвместно с Европейския парламент.

2.4

Част от обществеността все още изпитва опасения във връзка със 132-та ядрени реактора, функциониращи в Европа. Въпреки че нагласите в отделните държави членки са различни, атомните електроцентрали могат да продължат да пораждат безпокойство, което може да бъде засилено в значителна степен от външни събития. Много граждани биха искали да бъдат успокоени по начин, който могат да разберат и който им се струва надежден и затова се обръщат към ЕС, който разполага с богат опит и добра репутация в областта на повишаването и укрепването на безопасността. Случаят с Фукушима показа ясно, че не може да се продължава с концепцията за абсолютна сигурност, каквато беше тенденцията в Япония в технологичен и институционален план. Предизвикателството пред всеки законодателен подход е дали той може да предложи относителен подход към безопасността, който да вдъхва доверие сред обществеността. Подобно доверие ще се основава на съчетание от нагласата за възприемане на риска и строгостта на мерките за защита или смекчаване на последствията. Все още не съществуват напълно хармонизирани европейски стандарти за безопасност и гражданите изпитват опасения, когато смятат, че стандартите за безопасност или тяхното прилагане в съседна страна са по-ниски отколкото в тяхната. Естествено едно от решенията за подобна вариативност би могло да бъде създаването на компетентен орган на равнището на ЕС.

2.5

Във всички държави членки ядрената безопасност е отговорност на оператора на централата, който действа в рамка, установена от националния регулаторен орган. Аварията във Фукушима породи въпроси във връзка с редица проблеми, включително проектирането на централите и действията за защита, усилията за смекчаване на последствията, реагирането при извънредни ситуации, комуникирането на информацията, човешките грешки, управлението, прозрачността и регулаторния надзор. Последиците от ограничен брой от тези въпроси, които биха могли да се отнасят до европейските атомни електроцентрали и до безопасността, бяха разгледани в процедурата за стрес тестове и последващите доклади.

2.6

Ядрената безопасност е трансграничен въпрос и ЕС е предприел действия, защото международните стандарти за безопасност и конвенции, уреждащи ядрената безопасност, не са правно обвързващи или не подлежат на пряко привеждане в изпълнение. Настоящите предложения за изменения са резултат от мандата, даден на Комисията от Европейския съвет, да направи преглед на действащата правна и регулаторна рамка и да предложи необходими подобрения.

3.1

Предложението представлява преглед на действащата правна и регулаторна рамка за ядрена безопасност и целта му е да гарантира съгласувани високи стандарти за ядрена безопасност и надзор. С оглед на проведените стрес тестове и поуките от разследването на аварията във Фукушима в него се предлага адаптиране, в някои отношения и където е възможно, на европейската рамка за ядрена безопасност към най-новите технически стандарти и се въвежда изискване за по-голяма прозрачност.

3.2

Укрепват се правомощията и независимостта на националните регулаторни органи и им се отрежда по-голяма роля, подкрепена от квалифицирани специалисти и ресурси. Заедно с операторите на атомните електроцентрали те ще трябва да изготвят и публикуват стратегия за предоставяне на информация на обществеността, особено в случаи на аварии, но също и при нормална експлоатация. Гражданите ще могат да участват в по-голяма степен в процедурата на издаване на лицензия за атомни електроцентрали.

3.3

За избора на площадка, проектирането, изграждането, въвеждането в експлоатация, експлоатацията и извеждането от експлоатация на атомните електроцентрали ще бъдат въведени нови цели за безопасност, както и всеобща европейска система за партньорски проверки на ядрените инсталации на всеки шест години, което да доведе до разработването на технически насоки за повишаването на ядрената безопасност.

3.4

Новите атомни електроцентрали трябва да се проектират така, че повреда в активната зона на реактора да не може да има последствия извън централата и всяка централа трябва да има добре защитен център за реагиране при извънредни ситуации и строги указания за управление на аварии.

4.1

ЕИСК проследи отблизо дебата във връзка с ядрената безопасност, процедурата на провеждане на стрес тестове и последващите развития. В становището си относно Окончателния доклад относно стрес тестовете на атомните електроцентрали  (3) ЕИСК призова настоятелно за амбициозно преразглеждане на Директивата от 2009 г. Европейската комисия също ясно заяви амбициите си във връзка с директивата в своя доклад относно стрес тестовете (4). В него бяха откроени четири основни области, в които Директивата за ядрена безопасност се нуждае от преразглеждане, а именно:

В раздел 6 се съдържа кратък преглед на целесъобразността на тези четири групи цели.

4.2

В настоящото предложение са изложени подробно над 90 изменения на действащата директива, някои от които са доста дълги и съдържат значителни промени по същество. Обширните съображения на директивата предлагат насоки за тълкуване на аргументите и практическото приложение, въпреки че трябва да се отбележи, че настоящото становище разглежда членовете на директивата, които съставляват основния текст.

4.3

ЕИСК отбелязва, че използваният в текста термин „разумно постижими“ макар и придружен от разширено определение, би могъл да придаде повече тежест на съображенията от икономическо или политическо естество. Като алтернатива биха могли да се използват термините „най-добрите налични технологии“ (НДНТ) и „най-добри регулаторни практики“ (НДРП), където е приложимо, но това би имало значителни отражения върху разходите.

4.4

ЕИСК отбелязва, че въпреки че Комисията заявява, че директивите трябва да гарантират, че новите атомни електроцентрали трябва да се проектират така, че повреда в активната зона на реактора да не може да има последствия извън централата, според настоящите технически и научни виждания не може да се отправя подобно всеобхватно изискване и на практика е невъзможно да се елиминират напълно всички последствия извън обсега на централата.

5.1

С настоящата директива за изменение ще бъде укрепена, разширена и изяснена първоначалната директива и ще бъдат разгледани редица конкретни въпроси, свързани с доверието на обществеността в безопасността на ядрената енергетика, будещи загриженост у гражданите. Комитетът приветства по-специално:

5.2

ЕИСК оценява положително новото наименование и разширяването на обхвата на член 8, който вече разглежда прозрачността, и новия раздел 2, който определя обширни специфични задължения. Обхватът на предишния член 8, озаглавен „Информиране на обществеността“, беше твърде ограничен. Заедно с член 8, букви от а до е и разширените „определения“ в член 3, те понастоящем представляват почти 50 % от текста на изменената директива. Тези разпоредби би трябвало да укрепят привеждането в изпълнение, въпреки че някои области все още остават открити за различно тълкуване. Особено насърчителни са предложените обширни нови разпоредби, които биха могли да допринесат значително за успокояването на разбираемите опасения на гражданите. Сред тях могат да бъдат изтъкнати:

5.3

ЕИСК отбелязва, че настоящата директива не разглежда важния въпрос за аварийната готовност извън централата и комуникацията при кризи, които понастоящем са предмет на преглед, като до края на 2013 г. трябва да бъде представен доклад с препоръки. Въз основа на препоръките трябва спешно да бъдат предприети всички необходими действия.

5.4

Въпросът за защитата на ядрените съоръжения срещу терористични атаки беше разгледан отделно, наред с програмата за провеждане на стрес тестове и по него беше докладвано на Европейския съвет през 2012 г. Държавите членки считат мерките за сигурност за суверенно правомощие, което не влиза в обхвата на разпоредбите на Директивата за ядрената безопасност. Може да се отбележи, че в анализа, направен след аварията във Фукушима, Органът за ядрено регулиране в Япония реши да поиска всички атомни електроцентрали да вземат подходящите мерки, за да гарантират защитата си от възможността за терористични атаки.

5.5

До известна степен директивата разширява законодателните изисквания. Важно е новите искания да бъдат необходими, пропорционални и да служат на целта за осигуряване на обществената безопасност. ЕИСК счита, че в директивата за изменение е постигнат подходящ баланс.

6.1

Продължаващите различия между държавите членки водят до отсъствие на последователен подход към ядрената безопасност. Това се посочва (от Комисията) като основният фактор, който може да бъде коригиран посредством законодателна рамка. Изтъква се отсъствието на кодифицирани механизми на ЕС за договаряне на техническите стандарти и начините, по които да се провеждат прегледите на безопасността. Измененият член 8е установява такъв механизъм, въпреки че според ЕИСК изречението „държавите членки, със съдействието на компетентните регулаторни органи, разработват съвместно и формулират указания“ не е достатъчно точно и показва недостатъчна решимост във връзка с този въпрос. Затова ефективността на този подход би трябвало да подлежи на преглед и в случай че възникнат сериозни съмнения, би трябвало да се обмисли създаването на Европейска регулаторна агенция по ядрена безопасност. Подобен подход би могъл да предложи значителни предимства по отношение на достъпа на по-малките държави членки до умения и ресурси.

6.2

Въпросите, отнасящи се до независимостта на националните регулатори, разделението на правомощията, липсата на координация, адекватното обезпечаване с ресурси и определянето на правомощията са все области, които трябва да бъдат разгледани. Измененият член 5 съдържа много по-конкретни законодателни изисквания към държавите членки. Те би трябвало да положат значителни усилия за решаването на тези въпроси. Но е необходимо спешно да се направи проверка на независимостта и компетентността на националните регулатори – една от изрично посочените области в доклада на Комисията. Подобна проверка би трябвало да се разглежда като мярка, по-скоро укрепваща отколкото засягаща независимостта на националните регулатори, и тя не бива да се оставя на предвидената за след десет години самооценка и допълнителна международна партньорска проверка. ЕИСК предлага оценката и партньорските проверки във всички държави членки да се проведат най-късно до края на 2018 г., а след това – на всеки шест години.

6.3

Понастоящем механизмите за мониторинг и верификация на равнище ЕС са ограничени до партньорските проверки на националната рамка за ядрена безопасност и компетентните регулаторни органи. Глава 2а от директивата за изменение разширява значително обхвата на международните партньорски проверки, което заслужава да бъде приветствано. Предвидената система от тематични партньорски проверки по „един или повече специфични въпроси“ обаче като че ли дава възможност някои въпроси да не бъдат задълбочено разгледани в продължение на десетилетия. Затова Комитетът предлага тематичните партньорски проверки да се извършват успоредно с прегледа на Конвенцията по ядрена безопасност, който се провежда на всеки три години. Обсъждането на това кои специфични въпроси да бъдат подложени на преглед също би трябвало да бъде област, в която обществеността да бъде привлечена за участие като част от ангажимента за прозрачност.

6.4

Директивата за изменение поставя значително по-голям акцент върху информирането на обществеността и прозрачността, като в някои случаи общите изисквания се заменят със специфични. Но на практика за отделните хора или организации на гражданското общество често е трудно да участват в механизми за обществени консултации и информация. Ефективността на участието на обществеността беше илюстрирана по време на двете срещи, организирани от ENSREG във връзка със стрес тестовете. ЕИСК предлага от държавите членки да се изисква да гарантират, че публичните организации и организациите на гражданското общество са действително активно подпомагани при разработването, заедно с регулаторния орган, на процедури за участие за включването на обществеността и провеждането на консултации относно планирането, прегледа и вземането на решения. Това би трябвало да се отнася и до официалното или де факто удължаване на експлоатационния живот. Утвърдени процедури като работната група за прозрачност, създадена в рамките на европейския проект за научния изследвания RISCOM http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php, биха могли, при условие че се провеждат независимо, да предложат ефективни пътища.

6.5

Разбирането за това какво представлява всеобхватен подход към ядрената безопасност се усъвършенства непрекъснато. Факторите от етично, социално-икономическо и психологично естество бяха възприети в по-голяма степен в периода на интензивни дискусии след аварията във Фукушима. Според Комитета от подобен анализ могат да спечелят и други области на производство и използване на енергията, особено в период на преход и глобален натиск.